12月28日，財(cái)政部連續(xù)發(fā)布《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》，為PPP項(xiàng)目制定新“游戲規(guī)則”，以進(jìn)一步推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)作。這兩個(gè)文件在PPP界引起廣泛關(guān)注，前者涉及到PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)體系，后者主要是PPP項(xiàng)目的公開(kāi)透明真實(shí)，業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)稱PPP項(xiàng)目精細(xì)化管理邁出艱難一步。
大岳咨詢總經(jīng)理金永祥向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，物有所值評(píng)價(jià)(VFM)是決定一個(gè)項(xiàng)目采用傳統(tǒng)模式還是PPP模式的決策工具，千呼萬(wàn)喚始出來(lái)將對(duì)規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作起到重要支撐。
何為物有所值
所謂物有所值評(píng)價(jià)指引(ValueforMoney，VfM)，財(cái)政部的解釋稱這是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評(píng)價(jià)方法。具體指引對(duì)從物有所值評(píng)價(jià)準(zhǔn)備、定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)報(bào)告和信息披露等方面進(jìn)行了明確，為促進(jìn)PPP物有所值評(píng)價(jià)工作規(guī)范有序開(kāi)展提供了頂層指導(dǎo)。
金永祥介紹，在財(cái)政部提出物有所值之前，各地做PPP項(xiàng)目時(shí)都要用論證PPP是否可行的辦法進(jìn)行決策，這種辦法用這次財(cái)政部文件的說(shuō)法可以稱之為物有所值定性評(píng)價(jià)，但不夠系統(tǒng)。“各地都曾嘗試進(jìn)行物有所值定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，但采取的方法是基于各自對(duì)物有所值的理解，因此評(píng)價(jià)結(jié)果往往有很多爭(zhēng)議。”
《指引》明確了物有所值定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)的具體評(píng)價(jià)內(nèi)容，提供了各行業(yè)項(xiàng)目測(cè)評(píng)時(shí)的重要依據(jù)。如定性評(píng)價(jià)從六個(gè)重要的方面展開(kāi)：全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等，且各項(xiàng)目可以根據(jù)項(xiàng)目的特性和實(shí)際情況進(jìn)行擴(kuò)展，具體評(píng)價(jià)體系及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)皆在附件中予以充分說(shuō)明。
上海財(cái)政局外經(jīng)處紀(jì)鑫華向《華夏時(shí)報(bào)》表示，“《指引》主要關(guān)注PPP項(xiàng)目全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等6項(xiàng)‘基本評(píng)價(jià)指標(biāo)’，這6項(xiàng)也是財(cái)政部目前推進(jìn)PPP規(guī)范開(kāi)展所主要關(guān)注的重點(diǎn)方向。因此也被明確作為評(píng)價(jià)的‘必選動(dòng)作’。”
《指引》第五條稱，對(duì)擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)，“物有所值評(píng)價(jià)包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)?，F(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開(kāi)展定量評(píng)價(jià)。”
金永祥說(shuō)，這次物有所值評(píng)價(jià)指引的出臺(tái)主要明確了兩件事：第一，以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)進(jìn)行定量評(píng)價(jià);第二，提出了定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)的方法。第一點(diǎn)符合我國(guó)的實(shí)際情況，定性評(píng)價(jià)在現(xiàn)階段有現(xiàn)實(shí)意義，為PPP決策提供了系統(tǒng)性方法論，鼓勵(lì)做定量評(píng)價(jià)的提法是一種折衷考慮也是可進(jìn)可退的政策選擇，目前的定量評(píng)價(jià)由于自身的不完善在決策中的真實(shí)作用不會(huì)太大，但隨著不斷嘗試推進(jìn)，可能會(huì)逐步完善起來(lái)。
紀(jì)鑫華認(rèn)為，立足于現(xiàn)階段客觀實(shí)際，以定性評(píng)價(jià)為抓手推進(jìn)物有所值評(píng)價(jià)，既能鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際推進(jìn)、避免盲目開(kāi)展無(wú)數(shù)據(jù)支撐的定量測(cè)算，更能逐步培養(yǎng)各相關(guān)方的物有所值理念、為日后以大數(shù)據(jù)積累為支撐的定量評(píng)價(jià)邁出堅(jiān)實(shí)的第一步。
兩大利器約束PPP
而對(duì)于外界爭(zhēng)議較大的物有所值定量評(píng)價(jià)，該《指引》也給出了計(jì)算的原則方法，將PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值加總為PPP值(政府方凈成本現(xiàn)值)，將參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值和項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本加總為PSC值(公共部門(mén)比較值)。前者小于后者的，即為通過(guò)定量評(píng)價(jià)。
金永祥認(rèn)為，逐步推進(jìn)PPP物有所值定量評(píng)價(jià)是明智的，我國(guó)很多特殊情況限制了我們簡(jiǎn)單借用國(guó)外決策工具，道德風(fēng)險(xiǎn)在國(guó)外不是問(wèn)題但在國(guó)內(nèi)又無(wú)法反映在評(píng)價(jià)體系中，同樣的問(wèn)題還有運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。“隨著改革推進(jìn)，我們社會(huì)會(huì)越來(lái)越規(guī)范，屆時(shí)定量評(píng)價(jià)條件會(huì)成熟。”
為平衡不同行業(yè)和不同地區(qū)PPP項(xiàng)目開(kāi)展和咨詢服務(wù)的實(shí)際情況，財(cái)政部設(shè)定了相關(guān)“補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)”作為定性評(píng)價(jià)的“自選動(dòng)作”，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長(zhǎng)短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確性、運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)潛力、行業(yè)示范性等。兩套“動(dòng)作”的指標(biāo)權(quán)重分別為80%和20%。
中國(guó)投資咨詢政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢經(jīng)理吳赟表示，《指引》的發(fā)布統(tǒng)一國(guó)內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，降低了政府尋求合適投資過(guò)程中難度，有利于政府更好的判斷自身項(xiàng)目的價(jià)值。“但我們認(rèn)為更大的意義還在于社會(huì)投資人、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等主體能夠通過(guò)閱讀和審視充分披露且標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的物有所值報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目有準(zhǔn)確且全面的判斷，有利于更好地對(duì)接各方需求，更重要地降低和控制PPP項(xiàng)目宏觀風(fēng)險(xiǎn)。”
金永祥認(rèn)為，定性和定量評(píng)價(jià)方法的出臺(tái)將有助于統(tǒng)一PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，盡管就具體某個(gè)項(xiàng)目而言，評(píng)價(jià)結(jié)果還會(huì)有一定誤差，但不同項(xiàng)目之間的橫向比較將更有說(shuō)服力，這本身就很有價(jià)值，是對(duì)PPP很有意義的事情。
為規(guī)范PPP項(xiàng)目，財(cái)政部放出另一個(gè)大招是PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》，財(cái)政部開(kāi)發(fā)建設(shè)了PPP綜合信息平臺(tái)，“綜合信息平臺(tái)是全國(guó)PPP項(xiàng)目信息的管理和發(fā)布平臺(tái)。“要統(tǒng)一授權(quán)分級(jí)錄入項(xiàng)目庫(kù)信息，原則上經(jīng)地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)評(píng)估、篩選的潛在PPP項(xiàng)目基本信息，均應(yīng)錄入綜合信息平臺(tái)。”
“國(guó)家級(jí)和省級(jí)示范項(xiàng)目、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃項(xiàng)目均需從綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目庫(kù)中篩選和識(shí)別。未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。”
紀(jì)鑫華說(shuō)，建設(shè)PPP綜合信息平臺(tái)，用以收集、管理和發(fā)布PPP項(xiàng)目信息等內(nèi)容，一方面強(qiáng)化了對(duì)PPP信息的規(guī)范發(fā)布要求，另一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看更為重要的是，建立和完善全國(guó)PPP項(xiàng)目信息，可以為日后的大數(shù)據(jù)運(yùn)用打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，能便捷地跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施情況、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)異常預(yù)警信息，并能指導(dǎo)地方政府完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案。
“財(cái)政部用此舉來(lái)約束各級(jí)政府PPP項(xiàng)目信息的真實(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范和完整。預(yù)計(jì)將會(huì)用大數(shù)據(jù)來(lái)支撐PPP項(xiàng)目物有所值的定量評(píng)價(jià)開(kāi)展。從這一點(diǎn)而言，財(cái)政部推出的兩大利器也是相輔相成、互相促進(jìn)的。”
