近日，國家下發(fā)了深化電力體制改革的六個配套文件，標志著我國電力改革已由頂層設(shè)計進入到實施操作階段。電力涉及千家萬戶和各行各業(yè)，改革牽一發(fā)而動全身。當(dāng)務(wù)之急是如何穩(wěn)妥、順利地推進電力體制改革，確保廣大用戶切實享受到改革的成效。筆者認為，改革的實施需要重點把握好以下四個關(guān)系。
一、各項改革任務(wù)統(tǒng)籌兼顧與重點突破的關(guān)系。
電力體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，輸配電價改革、電力市場建設(shè)、售電側(cè)改革等各項改革任務(wù)彼此交織，互相影響，改革的試點和實施需要平衡好各項任務(wù)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)推進。配套文件下發(fā)后，可能先選取典型省進行試點，從目前各方觀點來看，省試點有兩種方式：一是統(tǒng)籌考慮各項改革任務(wù)，采用綜合試點模式，即將所有改革措施在同一省份進行試點。二是重點針對某項改革任務(wù)，采用專項試點模式，即各省根據(jù)本省的實際情況，選擇中發(fā)9號文件中的各項改革措施開展試點。目前深圳、蒙西、安徽、湖北、寧夏等省或地區(qū)開展了或正在開展輸配電價改革試點，重慶市、廣東省等已申請開展售電側(cè)改革專項試點。云南、貴州申請了電力改革綜合試點。
綜合試點和專項試點都是我國深化電力改革，推進電力市場建設(shè)的有效嘗試。相比而言，專項試點模式針對性強，對各市場主體利益調(diào)整相對較小，操作難度相對較低，容易在短時間內(nèi)取得進展，但由于缺乏對各項改革舉措的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革措施可能難以取得顯著效果。而采用綜合試點模式推進改革具有系統(tǒng)性，能夠更好地揭示各項改革舉措之間的相互影響，避免專項試點效果片面性，更有利于各項改革舉措的銜接與協(xié)調(diào)，圍繞“加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系,形成主要由市場決定能源價格的機制”這個中心目標發(fā)力,試出經(jīng)驗和范例。因此，建議下一步電力改革實施以綜合試點模式為主推進。
關(guān)于專項改革試點的推進，筆者認為必須考慮到與其他改革任務(wù)的關(guān)聯(lián)度。以售電側(cè)改革試點為例，在成立多元化售電公司的同時，也需同步確定售電公司開展交易的輸配電價，并建立較為完善的電力交易機制和交易平臺以確保用戶與售電公司能夠公平參與市場競爭。同時，專項試點的未來發(fā)展方向也應(yīng)該逐步過渡到各項改革任務(wù)的綜合改革。
二、局部市場與全國大市場的關(guān)系。
電力市場范圍越大，資源配置效率越高。我國能源供需逆向分布的稟賦條件、經(jīng)濟社會較快發(fā)展等基本國情，以及清潔能源集約化開發(fā)和大范圍消納利用的需求，客觀上決定了我國電力大規(guī)?？鐓^(qū)域輸送和消納是必由之路，迫切需要加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的全國電力市場。從國外電力市場建設(shè)的經(jīng)驗來看，歐洲、美國等國家和地區(qū)也都在推動建立更大范圍的電力市場交易平臺。截至2015年2月，歐盟已實現(xiàn)覆蓋19個成員國的市場聯(lián)合交易，并不斷加強與北非、地中海等周邊國家或組織的合作。
同時，從我國的現(xiàn)實情況看，我國長期以來形成了以省為主的行政、財稅管理體系，銷售電價也以省為價區(qū)確定，目前約80%的電力交易在省內(nèi)完成，一定時期內(nèi)省電力市場將在我國電力市場體系中發(fā)揮重要作用。從省電力市場起步，到各省級市場融合擴大，進而推動全國電力市場建設(shè)，有利于調(diào)動各方力量，加快改革進程，釋放改革紅利。
但值得注意的是，各省電力市場的核心規(guī)則在建立之初就需要進行統(tǒng)一，為未來省市場融合為國家電力市場奠定基礎(chǔ)。歐盟正在建設(shè)統(tǒng)一電力市場，但由于歷史上各國形成的電力市場規(guī)則、阻塞管理及電網(wǎng)運行等標準不統(tǒng)一，導(dǎo)致目前推進過程緩慢。我國應(yīng)吸取歐盟建設(shè)統(tǒng)一電力市場的教訓(xùn)，在頂層設(shè)計階段就做好未來擴大電力市場范圍的準備，為未來構(gòu)建全國統(tǒng)一電力市場打下良好的基礎(chǔ)。
三、市場與政府的關(guān)系。
電力市場化就是電力資源由政府計劃配置方式向政府調(diào)控下的市場配置方式轉(zhuǎn)變。本輪深化電力改革的難點之一就是合理界定政府與市場的定位與邊界，使政府和企業(yè)各司其職，政府的角色應(yīng)更多地定位為加強戰(zhàn)略規(guī)劃和監(jiān)管監(jiān)督，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
一是在市場公平準入、市場交易等按市場規(guī)律運作的環(huán)節(jié)，政府應(yīng)減少對市場的直接干預(yù)。目前某些省在申請售電側(cè)改革時計劃指定某些企業(yè)成立配售電公司以實現(xiàn)單純降價的目的。這種行政指令性行為與近年來很多省以“拉郎配”的方式開展大用戶直接交易的行為本質(zhì)相同，都有違市場化改革的大方向。
二是在統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)則制定環(huán)節(jié)，政府主管部門應(yīng)進一步加大力度、加快步伐。政府主管部門是電力規(guī)劃的責(zé)任主體，應(yīng)牽頭制定電力統(tǒng)一規(guī)劃，引導(dǎo)企業(yè)投資，并與市場銜接。特別是隨著增量配電的放開，需要進一步加強配電網(wǎng)規(guī)劃管理，制定統(tǒng)一的建設(shè)和運行標準，避免無序、重復(fù)建設(shè)和電網(wǎng)安全運行出現(xiàn)問題。同時，隨著市場的放開，應(yīng)盡快制定公平合理的市場準入條件和市場交易規(guī)則，對符合條件的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶公平無歧視準入，嚴格按照各方共同認可的交易規(guī)則組織和執(zhí)行市場交易，確保公平競爭。
三是在市場監(jiān)管環(huán)節(jié)進一步提升監(jiān)管能力。電力市場運行中，發(fā)電側(cè)競爭可能會出現(xiàn)市場力問題，售電側(cè)和增量配電業(yè)務(wù)放開也可能會形成新的壟斷，損害用戶利益。監(jiān)管部門迫切需要完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，重點針對電力市場競爭情況、市場環(huán)境下電力交易、調(diào)度、供電服務(wù)和安全，以及電網(wǎng)公平接入等方面加強監(jiān)管，確保電力市場的公平競爭和有序運作。
四、市場競爭與民生保障的關(guān)系。
電力行業(yè)是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)行業(yè)，電力產(chǎn)品是人民生產(chǎn)、生活的必需品，具有準公共品屬性，9號文也明確指出我國深化電改應(yīng)堅持保障民生的原則。因此，在改革實施過程中，既需要推動市場競爭，又需要充分考慮企業(yè)和社會的承受能力，保障基本公共服務(wù)的供給。
一是分步推進交叉補貼問題的解決，確保電力普遍服務(wù)的實施。根據(jù)輸配電價改革配套文件，在制定合理輸配電價水平的基礎(chǔ)上，測算電力用戶支付和享受的電價交叉補貼額度情況，將暗補變?yōu)槊餮a，逐步降低電價交叉補貼水平，待電價交叉補貼規(guī)模和范圍逐步縮小后，可探索建立電力普遍服務(wù)基金，主要對偏遠地區(qū)等特定用戶進行補貼。同時在改革過渡期，需穩(wěn)定電價交叉補貼來源，對目前承擔(dān)電價交叉補貼的工商業(yè)用戶等仍需在交易價格基礎(chǔ)上繼續(xù)承擔(dān)電價交叉補貼加價。
二是分省細化公益性調(diào)節(jié)性發(fā)用電計劃制定方式，確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公共事業(yè)和公益性服務(wù)等用電需求和可再生能源的消納。各省的電源、電網(wǎng)和用戶結(jié)構(gòu)不同，保障優(yōu)先購電和優(yōu)先發(fā)電的落地措施也應(yīng)有所差異。同時，在制定保留的發(fā)用電計劃時，還需要處理好不同類型機組之間、不同用戶之間以及省內(nèi)發(fā)電與跨省送電之間的關(guān)系。
三是計劃與市場雙軌制下需循序漸進推進各項改革實施，避免價格劇烈波動和利益格局大幅調(diào)整。一方面，逐步放開發(fā)用電計劃，電量比例根據(jù)改革進程逐步擴大。初期可通過計劃電量調(diào)整，實現(xiàn)電力電量平衡，隨著放開電量逐步擴大，逐步建立市場化的偏差電量調(diào)整機制。此外，考慮到我國清潔能源快速發(fā)展、電網(wǎng)安全運行矛盾突出、技術(shù)條件尚待完善等國情特點，市場建設(shè)初期適宜以中長期交易為主，以保障市場成員長期發(fā)用電需求、規(guī)避市場價格波動風(fēng)險，隨著市場機制、技術(shù)條件等完善成熟，再逐步推進現(xiàn)貨市場建設(shè)，發(fā)揮調(diào)節(jié)實時平衡、保障安全等作用。
總體來看，中發(fā)9號文件及其配套文件的發(fā)布為進一步加快推進電力體制改革指明了方向。在下一步的實施過程中，應(yīng)結(jié)合試點實際效果，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，試出可供推廣、可復(fù)制的模式和做法，創(chuàng)出一條具有中國特色的競爭性電力市場發(fā)展之路。(作者供職于國網(wǎng)能源研究院)
