黨的十八屆五中全會(huì)提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。”習(xí)近平總書記指出：“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市(地)縣的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市(地)級環(huán)保局實(shí)行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市(地)級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。”

這是環(huán)境管理體制的重大創(chuàng)新，旨在遏制環(huán)境管理中的地方保護(hù)主義，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、公正性，解決環(huán)境監(jiān)管失之于寬、失之于軟的狀況，提高環(huán)境監(jiān)管的有效性。

環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法是一個(gè)牽涉面甚廣的交叉領(lǐng)域，環(huán)保部門與政府之間、與政府其他部門之間，甚至環(huán)保部門內(nèi)部各單位之間的職能與責(zé)任邊界并不清晰。環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法的復(fù)雜性，要求在推行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度時(shí)，須慎之又慎，認(rèn)真做好操作層面的具體的制度設(shè)計(jì)。特別是要審慎解決好三大問題。

一、市、縣人民政府及環(huán)保主管部門的責(zé)任問題

如何落實(shí)市、縣人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，以及縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的法律規(guī)定?

從今年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。第十條規(guī)定“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。

市、縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)，是同級環(huán)保部門委托的主要環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境違法行為主要靠這支隊(duì)伍查處、督促落實(shí)整改。實(shí)行垂直管理后，這支隊(duì)伍(市縣環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì))將不再是同級環(huán)保部門委托的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)?？h級環(huán)保局成為市級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)后，也不再是縣級人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門。

那么，市、縣(市、區(qū))環(huán)保局要靠哪些力量來查處違法行為、督促整改?縣級人民政府用什么機(jī)構(gòu)來進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管?與法律有關(guān)規(guī)定如何銜接?

因此，必須進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，保證市、縣人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，保證縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的法律規(guī)定落到實(shí)處，這也是關(guān)系到實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度成敗的核心問題所在。必須從法律與制度上科學(xué)劃分環(huán)境保護(hù)事權(quán)，既維護(hù)好地方保護(hù)環(huán)境的積極性，又能保證環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性。

二、市、縣監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與同級環(huán)保部門的工作銜接問題

市、縣(市、區(qū))環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與同級環(huán)保部門之間日常工作如何銜接?

當(dāng)前，市、縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)作為同級環(huán)保部門的一部分，是在市、縣環(huán)保局的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，其監(jiān)察執(zhí)法圍繞局中心工作進(jìn)行，與環(huán)保局機(jī)關(guān)絕大多數(shù)處(科)的業(yè)務(wù)工作深度交織融合。

實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度后，市、縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)與同級環(huán)保部門的關(guān)系便由一家人變成了“友鄰單位”。在工作銜接上，有些問題必須考慮。

比如，市、縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)垂直管理后，與同級環(huán)保局同頻運(yùn)行，還是獨(dú)立運(yùn)行?如果其日常工作任務(wù)由省環(huán)保廳(局)下達(dá)，如何才能做到符合當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域環(huán)境監(jiān)管的實(shí)際需要?

再如，在信訪的受理與處理、行政處罰流程設(shè)計(jì)等問題上。目前，各市、縣(市、區(qū))的環(huán)保信訪投訴都是由環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)受理與處理的，作為公眾反映和投訴環(huán)境問題的重要渠道之一的12369環(huán)境投訴專線，也設(shè)在環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。省以下環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，環(huán)境信訪受理與處理的職能是隨著環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)一道劃走，還是由環(huán)保局擔(dān)負(fù)，是要加以考慮的。及時(shí)了解掌握群眾的環(huán)境信訪投訴情況，是及時(shí)解決群眾身邊環(huán)境問題的重要基礎(chǔ)。

如果這項(xiàng)職能(12369環(huán)境投訴專線)隨著環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)一道劃走，環(huán)保局要了解掌握本行政區(qū)域的環(huán)境情況，中間就隔了“一道墻”。如果這項(xiàng)職能由環(huán)保局承擔(dān)，由于受理后沒有執(zhí)法隊(duì)伍能夠及時(shí)前往查處，沒辦法及時(shí)給老百姓一個(gè)交待。因此，在市、縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，無論這項(xiàng)職能由誰擔(dān)負(fù)，都要有一個(gè)好的制度設(shè)計(jì)，以免出現(xiàn)“百姓心聲”的信息阻隔與工作上的推諉扯皮。

此外，根據(jù)查處分開的原則，目前在行政處罰的流程上，是環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法“查”，同級環(huán)保機(jī)關(guān)的法規(guī)處(科)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定審核確定“處”。在現(xiàn)行體制下，這一流程(“查”“處”分離)是不存在問題的。但在市、縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，其現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的問題及處罰建議由誰來審查、下達(dá)，就出現(xiàn)了問題。出現(xiàn)行政復(fù)議、訴訟由誰來承辦，如果處罰發(fā)生失誤誰來承擔(dān)責(zé)任等問題也難以厘清。如果全省三級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)所有環(huán)境處罰的案件都由省級環(huán)保廳局法規(guī)處承辦，不僅是對省環(huán)保廳局法規(guī)處人員配備(能力)的巨大考驗(yàn)，更會(huì)影響工作效率。

三、市縣環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人事與保障問題

市、縣(市、區(qū))環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理后如何解決組織人事與保障銜接問題?

當(dāng)前，環(huán)境管理和監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)重，但環(huán)保機(jī)構(gòu)編制員額少、人手緊張，在全國范圍內(nèi)是一個(gè)普遍性問題。這里所指的員額既包括局機(jī)關(guān)人員的行政編制，也包括所屬單位的事業(yè)編制，局機(jī)關(guān)行政編制少的矛盾更為突出一些。據(jù)調(diào)查，一個(gè)縣級環(huán)保局的行政編制通常在二三十人之間，有的甚至不足20人。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通常為6個(gè)~10個(gè)科室，除局領(lǐng)導(dǎo)、退居二線但仍占編制的老同志外，科長以下行政編制人員屈指可數(shù)。

在此情況下，各地縣級環(huán)保局機(jī)關(guān)與其所屬的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員都是混編混用，局機(jī)關(guān)許多科室多數(shù)人員是從這兩個(gè)機(jī)構(gòu)抽調(diào)的。這樣做，一方面是機(jī)關(guān)行政編制人數(shù)太少不得已而為之;另一方面也是熟悉全面情況、鍛煉培養(yǎng)人才的一個(gè)途徑。但實(shí)行監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)與環(huán)保局機(jī)關(guān)不再是“一家人”，其在環(huán)保局機(jī)關(guān)工作的人員勢必要?dú)w位，環(huán)保局機(jī)關(guān)如何正常運(yùn)行將需要重新考慮。

市、縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)，雖然是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)并不完整，人事、黨務(wù)、財(cái)務(wù)、日常管理與保障均由環(huán)保局機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理保障。實(shí)行垂直管理與環(huán)保局“分家”后，其(環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì))人事、黨務(wù)、財(cái)務(wù)、日常管理與保障是仍然依托“友鄰單位”環(huán)保局，還是組建自己“小而全”的管理部門完全自行管理?完全自行管理，則可能會(huì)把本就緊張到捉襟見肘的編制員額用到了非環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法上。

我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，不同的縣級行政區(qū)域內(nèi)污染源數(shù)量差別很大，執(zhí)法監(jiān)管工作量也存在很大差異。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，其人員待遇也存在著一定的差異。就江蘇省來說，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作量和人員待遇存在著3個(gè)板塊的差別。因此，在這方面也需要做好科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，以免人心浮動(dòng)，影響工作。