《黑龍江省電信設(shè)施建設(shè)與保護條例》于2015年10月1日起施行，筆者認為，《條例》中體現(xiàn)的通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與保護的十大法律制度值得各地立法時借鑒。

確立通信基礎(chǔ)設(shè)施公權(quán)力的法律地位

由于《電信法》的缺位，通信基礎(chǔ)設(shè)施的法律性質(zhì)和地位一直得不到特別法層面上的確認，致使基礎(chǔ)通信設(shè)施，特別是移動通信基站的建設(shè)長期處在審批難、選址難、設(shè)施入場難的“三難”狀態(tài)。

事實上，電信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施屬于國家的公用基礎(chǔ)設(shè)施，非因法律禁止性規(guī)定，任何單位和組織不得阻撓和干擾電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護。2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“寬帶中國”戰(zhàn)略及實施方案的通知》，進一步明確了“寬帶網(wǎng)絡(luò)作為國家公共基礎(chǔ)設(shè)施”的性質(zhì)，要求強化寬帶網(wǎng)絡(luò)設(shè)施保護。對此，《條例》第五條規(guī)定，電信設(shè)施屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施。任何單位和個人不得非法阻礙依法進行的電信設(shè)施建設(shè)，不得破壞在建和已建的電信設(shè)施;對危害電信設(shè)施安全的行為，有權(quán)制止并及時向公安機關(guān)、電信管理機構(gòu)或者相關(guān)電信設(shè)施產(chǎn)權(quán)人、使用人、管理人舉報。這確立了基礎(chǔ)電信設(shè)施公權(quán)力的法律地位，為電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護的“通路權(quán)”奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。

通信基礎(chǔ)設(shè)施納入城市規(guī)劃

2000年出臺的《電信條例》規(guī)定，基礎(chǔ)電信建設(shè)項目應(yīng)當納入地方各級人民政府城市建設(shè)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃。但是由于各地政府習慣上把《電信條例》看作一部電信行業(yè)的法規(guī)，致使基礎(chǔ)電信設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃制度一直未能得到很好的執(zhí)行。針對長期困擾地方通信建設(shè)的選址難和建設(shè)難等問題，《條例》設(shè)立了通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃制度，要求縣級以上人民政府將電信設(shè)施建設(shè)納入本行政區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃。筆者認為，將通信管道、通信光(電)纜、移動通信基站、通信機房等基礎(chǔ)電信設(shè)施的建設(shè)納入城市規(guī)劃是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《電信條例》的基本要求，是落實“寬帶中國”戰(zhàn)略、構(gòu)建下一代國家信息基礎(chǔ)設(shè)施、全面推進信息化建設(shè)、促進信息消費的重要保障，也是提升城市服務(wù)功能、提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的客觀需要。

編制通信行業(yè)發(fā)展規(guī)劃

通信設(shè)施專項規(guī)劃應(yīng)以城市總體規(guī)劃、通信行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)標準規(guī)范為依據(jù)，科學預測各類通信用戶規(guī)模，并根據(jù)城市發(fā)展布局、人口分布和信息化發(fā)展規(guī)劃等，統(tǒng)籌各類通信管線、寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和建設(shè)時序，充分考慮與地下綜合管廊建設(shè)的銜接，合理布局通信光纜、通信局房、基站等通信設(shè)施。

對此，《條例》要求由省通信行業(yè)主管部門牽頭，根據(jù)本省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制本省電信行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并組織電信設(shè)施建設(shè)單位，根據(jù)本省電信行業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制通信管道、通信光(電)纜、移動通信基站、通信機房等電信設(shè)施建設(shè)專項規(guī)劃。

強制保障通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護的“通路權(quán)”

從國外的立法上看，多數(shù)國家的電信法均規(guī)定，電信設(shè)施作為基礎(chǔ)公共設(shè)施的重要組成部分，應(yīng)當依法設(shè)定“電信通路”原則，即在基礎(chǔ)電信設(shè)施建設(shè)過程中可以使用他人的土地和其他已建公共基礎(chǔ)設(shè)施的預留空間或空余空間，經(jīng)過其他已建基礎(chǔ)公共設(shè)施實現(xiàn)其通路的交越、穿越或通行，其他已建公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有者無正當理由不得拒絕。

對此，《條例》規(guī)定，在國有企事業(yè)單位和公共場所等公共機構(gòu)建筑物和構(gòu)筑物上建設(shè)通信設(shè)施的，其物權(quán)的所有權(quán)人和用益物權(quán)人應(yīng)當無條件和無償?shù)亻_放;在民用建筑物上建設(shè)通信設(shè)施則采取事先“通知”的原則和有償使用原則。電信設(shè)施建設(shè)單位在公共機構(gòu)所屬建筑物以外的民用建筑物上附掛電信線路或者設(shè)置小型天線、移動通信基站等電信設(shè)施的，應(yīng)當事先通知建筑物產(chǎn)權(quán)人或者使用人，并按照省人民政府規(guī)定的標準向該建筑物的產(chǎn)權(quán)人或者其他權(quán)利人支付使用費。

在此基礎(chǔ)上，《條例》還對公用電信設(shè)施的管理與維護作出了強制性的規(guī)定：“任何單位和個人不得非法阻止、妨礙電信設(shè)施產(chǎn)權(quán)人進入放置電信設(shè)施的場所進行正常維護和管理。”這里的“不得非法阻止、妨礙”是一項禁止性規(guī)定，是任何組織或者個人絕對禁止的行為。公用基礎(chǔ)電信設(shè)施的建設(shè)和維護是公權(quán)力的行使。

遇居民建筑物時采取避讓原則

盡管《條例》第二十二條規(guī)定“在民用建筑物上附掛電信線路或者設(shè)置小型天線、移動通信基站等電信設(shè)施的，應(yīng)當事先通知建筑物產(chǎn)權(quán)人或者使用人”，但是為了維護公民生活的安寧，《條例》第二十六條第二款明確規(guī)定“電信設(shè)施建設(shè)單位進入居民小區(qū)業(yè)主享有專有權(quán)的住宅內(nèi)進行電信設(shè)施建設(shè)或者改造的，應(yīng)當征得業(yè)主同意”。在業(yè)主共有部分的居住建筑物上設(shè)置電信設(shè)施時，《條例》規(guī)定了避讓原則。規(guī)定電信設(shè)施建設(shè)單位在建筑物上附掛電信線路或者設(shè)置小型天線、移動通信基站等電信設(shè)施時，應(yīng)當優(yōu)先設(shè)置在公共設(shè)施和公共機構(gòu)所屬建筑物上。需要在居住區(qū)設(shè)置的，應(yīng)當優(yōu)先設(shè)置在非居住建筑物上。

通信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享

基礎(chǔ)電信設(shè)施共建共享的目的是提高電信基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，在電信設(shè)施自物權(quán)人的物權(quán)上設(shè)定他物權(quán)存在一系列的物權(quán)法律問題。對此，《條例》對新增和存量電信資源的共享分別進行規(guī)定，對新建的電信設(shè)施應(yīng)當進行聯(lián)合建設(shè);對已有的空余通信管道、桿路、移動通信基站、鐵塔、室內(nèi)分布系統(tǒng)等電信設(shè)施，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定以出租、出售或者資源互換等方式與其他電信設(shè)施建設(shè)單位實現(xiàn)資源共享。

保證平等接入與公平競爭

近年來，電信駐地網(wǎng)業(yè)務(wù)中的不正當競爭愈演愈烈。在一些城市中，房地產(chǎn)開發(fā)商為了減少建設(shè)成本，將本應(yīng)列入建設(shè)綜合造價范圍的用戶駐地網(wǎng)建設(shè)分攤給電信運營商承擔。為了爭奪小區(qū)駐地網(wǎng)的接入權(quán)，一些地方的電信運營商與小區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)商或物業(yè)管理公司簽署用戶駐地網(wǎng)獨家接入?yún)f(xié)議，明確限制其他電信運營商接入該用戶駐地網(wǎng)，獨家壟斷小區(qū)的固定電話或者寬帶業(yè)務(wù)。

針對以上問題，《條例》第十五條分別設(shè)定了一項義務(wù)性規(guī)定和一項禁止性規(guī)定，即新建、改建、擴建民用建筑，建設(shè)單位應(yīng)當為所有電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者使用區(qū)域內(nèi)的配套電信設(shè)施提供平等接入和使用條件。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者不得通過與民用建筑的建設(shè)單位、產(chǎn)權(quán)人、管理人簽訂排他性協(xié)議等方式，阻礙其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者進入?yún)^(qū)域提供服務(wù)，限制電信用戶自主選擇權(quán)。

取消基站建設(shè)事前環(huán)評

近幾年，通信設(shè)施建設(shè)單位在居民區(qū)建設(shè)移動通信基站處處受阻，居民以“輻射”為由強迫基站關(guān)停的事件頻繁發(fā)生。事實上，目前所有的移動基站的輻射水平均符合或低于國家的相關(guān)標準，鑒于此，《條例》取消了長期以來移動基站建設(shè)的事前環(huán)評機制，而是采用了事前的公示制度和事后爭議的救濟制度。

《條例》規(guī)定，電信設(shè)施建設(shè)單位應(yīng)當在移動通信基站建設(shè)前對電磁輻射進行檢測，并對電磁輻射符合國家標準向社會作出承諾。檢測結(jié)果應(yīng)當在基站建設(shè)范圍內(nèi)公示，并向社會公布。公民、法人和其他組織對檢測結(jié)果仍有異議的，可以向環(huán)境保護行政主管部門投訴。

設(shè)立電信設(shè)施安全保護區(qū)

《條例》首次在我國的地方電信設(shè)施建設(shè)與保護立法中設(shè)定了電信設(shè)施保護區(qū)?！稐l例》規(guī)定，市區(qū)內(nèi)架空電信光(電)纜線路(含附屬拉線)，向兩側(cè)水平延伸0.5米，市區(qū)外架空電信光(電)纜線路，向兩側(cè)水平延伸一米，并垂直于地面所形成的兩平行面內(nèi)的區(qū)域。

為了確保電信設(shè)施安全保護區(qū)范圍內(nèi)電信設(shè)施的安全，《條例》要求，在電信設(shè)施安全保護區(qū)范圍內(nèi)，實施建造建筑物、構(gòu)筑物或者搭建附屬物;新建、改建、擴建公路、鐵路、城市道路、橋梁、隧道、城市軌道交通、水利工程等;鋪設(shè)電力線路、廣播電視傳輸線路、燃氣管道、自來水管道、下水道以及設(shè)置干擾性設(shè)備;鉆探、爆破、采礦;建設(shè)涉及易燃易爆物品、排放腐蝕性物體的場所等影響電信設(shè)施安全的行為，應(yīng)當事先告知電信設(shè)施產(chǎn)權(quán)人，并采取有效的安全防護措施。

懲罰危害或損壞電信設(shè)施的行為

《條例》對九類危害或者損壞電信設(shè)施的行為實施禁令制度，如對“非法進入通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，或者擅自修改、刪除通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)數(shù)據(jù)”，作出了禁止性規(guī)定。

對于以上危害或損壞電信設(shè)施的行為，《條例》明確規(guī)定，采用截斷通信線路、損毀通信設(shè)備或者刪除、修改、增加電信網(wǎng)計算機信息系統(tǒng)中存儲、處理或者傳輸?shù)臄?shù)據(jù)和應(yīng)用程序等手段，故意破壞正在使用的公用電信設(shè)施，依照《刑法》第一百二十四條第一款規(guī)定，以破壞公用電信設(shè)施罪處三年以上七年以下有期徒刑。

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。因此，只有建立“權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的通信法治環(huán)境，才能賦予《條例》生命力，樹立《條例》的權(quán)威性。