近日，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會發(fā)布了《土壤污染管理研究》報告，指出中國土壤污染治理應(yīng)抓住兩個重點，一是清潔土壤的保護(hù)，重點是清潔耕地土壤的保護(hù);二是污染土壤的環(huán)境風(fēng)險管控。
繼出臺《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》之后，國家正在制定《土壤污染防治行動計劃》。
環(huán)保部部長陳吉寧在解讀“十三五”規(guī)劃建議時表示， 編制實施土壤污染防治行動計劃。協(xié)同推進(jìn)污染預(yù)防、風(fēng)險管控、治理修復(fù)三大舉措，著力解決土壤污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康兩大突出問題，到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，農(nóng)用地土壤環(huán)境得到有效保護(hù)，建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障。
近日，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(以下簡稱“國合會”)發(fā)布《土壤污染管理研究》(以下簡稱《研究》)報告，土壤污染已經(jīng)成為當(dāng)今中國最嚴(yán)重的環(huán)境問題。由于土壤污染，毒大米、鎘大米、毒土地、兒童血鉛問題不斷出現(xiàn)，甚至在某些地方引起了恐慌，某種程度上導(dǎo)致了社會的不穩(wěn)定 。
“我們建議在正在研究制定的《土壤環(huán)境保護(hù)法》中，明確建立一個專門的基金，用于保障歷史遺留污染場地或污染地塊的治理。”《研究》項目中方組長、武漢大學(xué)法學(xué)院教授王樹義對記者分析。
三份土壤污染調(diào)查結(jié)果
《研究》提出，最近的三份調(diào)查和研究表明，中國正面臨日趨嚴(yán)重的土壤污染問題，農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量令人關(guān)注，礦業(yè)開采廢棄場地的土壤環(huán)境問題突出，工業(yè)生產(chǎn)、礦業(yè)開采、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及大氣污染沉降成為中國土壤污染挑戰(zhàn)面臨的重要原因。部分地區(qū)土壤、基巖和地下水中某些金屬和元素本底值水平高也加劇了污染程度。
根據(jù)環(huán)保部和國土部聯(lián)合發(fā)布的2005-2013年期間完成的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，全國土壤總超標(biāo)率為16.1%，耕地點位超標(biāo)率達(dá)19.4%，重污染企業(yè)及周邊土壤點位超標(biāo)率超過1/3。
2015年，國土部中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布《中國耕地地球化學(xué)調(diào)查報告》，截至2014年，對13.86億畝耕地(占全國耕地總面積的68%)進(jìn)行了地球化學(xué)調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)已經(jīng)受到污染的耕地占到8%，其中重金屬輕微-輕度污染或超標(biāo)的點位比例占5.7%，重金屬中度-重度污染或超標(biāo)點位比例占2.5%。
《地球化學(xué)研究》(Geochem Explore)雜志2014年發(fā)布的一項旨在評價中國土壤生產(chǎn)力和食品安全的全國性調(diào)查研究顯示，根據(jù)養(yǎng)分狀況和重金屬污染進(jìn)行綜合性評價，約60%的土壤評為清潔，29.5%的土壤評為次清潔，2.6%的土壤評為受污染。
《研究》強(qiáng)調(diào)，“中國土壤污染的一個重要特征就是污染物種類多、數(shù)量大，既有重金屬污染問題，也有有機(jī)污染問題;既有農(nóng)用地污染問題，也有污染場地問題;既有工業(yè)污染型的， 也有農(nóng)業(yè)污染型和生活污染型的;既有人為活動造成的，也有地質(zhì)過程造成的; 既有污水灌溉造成的，也有大氣沉降以及固體廢物堆放、填埋和處理不當(dāng)造成的。”
建議制定《土壤環(huán)境保護(hù)法》
《研究》提出了中國的土壤污染治理的基本思路：制定一部專門性的土壤法律，把土壤污染管理納入法治軌道，為土壤污染管理提供基本的法律依據(jù);抓住兩個重點，一是清潔土壤的保護(hù)，重點是清潔耕地土壤的保護(hù);二是污染土壤的環(huán)境風(fēng)險管控。
目前，《土壤污染防治法》已被列入十二屆人大的立法規(guī)劃。對此，王樹義分析，建議《土壤污染防治法》修改為《土壤環(huán)境保護(hù)法》，這不僅僅是名稱之變，而是立法目的的改變。
“從我們國家基本的土壤環(huán)境狀況來看，大概80%以上土壤目前還是清潔土壤，保護(hù)清潔土壤可能是目前中國最大問題，怎么保護(hù)清潔土壤不受到污染，不受到破壞，防止品質(zhì)下降，這可能是我們解決土壤問題的最基本需求，也是我們制定法律的最基本目的。”王樹義分析。
王樹義進(jìn)一步指出，“《土壤污染防治法》主要涉及土壤污染的預(yù)防和修復(fù)，調(diào)整對象范圍較窄”，“《土壤環(huán)境保護(hù)法》調(diào)整對象的范圍更寬，它全面涉及土壤環(huán)境的保護(hù)和改善、土壤資源的合理利用、土壤污染預(yù)防、污染土壤的治理或修復(fù)、 污染土壤的環(huán)境風(fēng)險管控以及污染場地的再開發(fā)利用等系列問題。”
“除制定法律之外，還要制定完整科學(xué)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。我們現(xiàn)在有土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)但是很零散，不成體系。”王樹義分析，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)考慮分類、分區(qū)制定土壤標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在不應(yīng)當(dāng)求大，可以有持續(xù)改進(jìn)。
《報告》外方組長、阿美科福斯特惠勒環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施公司副總裁兼首席技術(shù)專家Wit Siemieniuk 強(qiáng)調(diào)，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定要慎重，建議開一個峰會，將立法機(jī)構(gòu)、銀行、融資、保險公司、房產(chǎn)開發(fā)商、NGO等領(lǐng)域的人都請過來，一起來貢獻(xiàn)他們的智慧。
重點治理歷史遺留污染場地
在污染土壤的治理上，《報告》建議區(qū)別對待和處理三個不同時期的土壤污染問題：特殊處理歷史遺留的土壤污染;積極應(yīng)對當(dāng)前重大、緊急的土壤污染問題，控制其環(huán)境風(fēng)險; 嚴(yán)格規(guī)范土壤環(huán)境法律頒布后的土壤環(huán)境行為，防止產(chǎn)生新的土壤污染。
“現(xiàn)有的土壤污染問題，許多都是歷史遺留的。其中，或者現(xiàn)在已經(jīng)難以找到污染場地原使用權(quán)人，或者雖然可以找到原使用權(quán)人，但其已經(jīng)破產(chǎn)，實際不具備對污染場地的治理或修復(fù)能力。這是世界上許多國家在處理土壤污染問題上碰到的共性問題。”王樹義分析。
《報告》提出，治理或修復(fù)歷史遺留的污染場地，除了明確相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任之外， 還必須解決資金支持問題。
“從美國的經(jīng)驗來看，建立一個專門用于保障歷史遺留污染場地治理、修復(fù)的基金是非常必要的。它既可以用于保障重大的、大規(guī)模的歷史遺留污染場地的修復(fù)，也可用于保障一般可再開發(fā)利用的污染場地的修復(fù)， 還可用于處理污染場地產(chǎn)生的重大、緊急的環(huán)境風(fēng)險。”王樹義解釋。
根據(jù)《報告》，設(shè)立歷史遺留污染場地的治理或修復(fù)基金，需要解決五個問題。
具體而言：第一，基金的資金來源。來源于政府財政還是企業(yè)?如果來源于政府財政，應(yīng)當(dāng)說明為什么?如果來源于企業(yè)，應(yīng)當(dāng)說明來源于哪些企業(yè)和為什么來源于那些企業(yè);第二，資金來源的長期性或可持續(xù)性;第三，基金的使用，其中，國家和地方層面如何使用，應(yīng)有明確的規(guī)定;第四，基金的使用標(biāo)準(zhǔn)，包括基于污染場地風(fēng)險管控的標(biāo)準(zhǔn);第五，基金的管理及其使用情況的公開。
《報告》提出，應(yīng)當(dāng)采取財政激勵措施，鼓勵污染場地再開發(fā)活動。再開發(fā)財政激勵措施可包括稅收和免除相關(guān)費用征收以鼓勵土壤修復(fù)活動。例如通過財政返還鼓勵對土地修復(fù)的投資，通過土地利用規(guī)劃提高修復(fù)的污染場地的價值等。
