11月3日下午，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》(下稱《建議》)發(fā)布，《建議》中的“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)和基本理念第五條，即“堅(jiān)持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”，多名受訪專家告訴澎湃新聞，《建議》中與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的條目亮點(diǎn)頗多，“綠色發(fā)展”在“十三五”規(guī)劃中更被提到了前所未有的地位。

3日，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤向澎湃新聞介紹，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，就是為了打破地方保護(hù)主義，加大執(zhí)法力度，這是“十三五”時(shí)期增加環(huán)境治理力度的體現(xiàn)之一。

“十三五”時(shí)期完成改革任務(wù)

參與了“十三五”規(guī)劃的吳舜澤稱，與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的條目中，《建議》最大的亮點(diǎn)就是“綠色發(fā)展”這一理念，“過(guò)去生態(tài)環(huán)保的概念比較多，講綠色、低碳、環(huán)保等等發(fā)展，這次就把綠色發(fā)展從并列層次提到總領(lǐng)層次，統(tǒng)領(lǐng)了其他概念，成為五大發(fā)展之一，并作為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的主要途徑。”

吳舜澤稱，“綠色發(fā)展”理念的鞏固傳達(dá)出一個(gè)觀點(diǎn)：以往把環(huán)境保護(hù)視為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的對(duì)立面是錯(cuò)誤的，在強(qiáng)調(diào)發(fā)展必須綠色的同時(shí)，更確立了綠色就是發(fā)展。

“其中必須要做的核心是讓生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，背后的東西就是要加大環(huán)境治理力度，而垂直管理就是力度加大的體現(xiàn)之一。”吳舜澤介紹，全國(guó)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)中，負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察執(zhí)法、管理等的三大類隊(duì)伍人數(shù)大約各占三分之一，“為了考核地方政府，督促地方政府守土有責(zé)，《建議》提出把監(jiān)測(cè)隊(duì)伍實(shí)施省以下垂直管理;為了打破地方保護(hù)主義，加大執(zhí)法力度，從嚴(yán)執(zhí)法，《建議》提出監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍在省以下垂直管理。”

“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是達(dá)到全面小康社會(huì)的突出短板，要滿足老百姓的需求，管理模式、體制機(jī)制都要轉(zhuǎn)型。”吳舜澤稱，為什么要搞國(guó)家考核、國(guó)家監(jiān)測(cè)、垂直管理、信息公開(kāi)，這都是為了對(duì)地方環(huán)境治理的落實(shí)情況進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)“黨政同責(zé)、守土有責(zé)”。

據(jù)新華社報(bào)道，3日晚，國(guó)家主席習(xí)近平就《建議》起草的有關(guān)情況向全會(huì)作說(shuō)明。其中提到，建議稿提出的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級(jí)環(huán)保部門直接管理市(地)縣的監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市(地)級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳(局)為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市(地)級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。這是對(duì)我國(guó)環(huán)保管理體制的一項(xiàng)重大改革，有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。這項(xiàng)改革要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開(kāi)，力爭(zhēng)“十三五”時(shí)期完成改革任務(wù)。

說(shuō)明中還指出，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。

部門協(xié)調(diào)可能將成改革重點(diǎn)

實(shí)際上，關(guān)于環(huán)保部門垂直管理的討論由來(lái)已久。十八屆五中全會(huì)于10月29日閉幕后，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”進(jìn)一步成為環(huán)保領(lǐng)域熱議話題。

一位從事環(huán)境監(jiān)管體制研究的專家告訴澎湃新聞：“現(xiàn)行的法律框架，環(huán)境是屬地管理，這是基本原則，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，這是環(huán)保法規(guī)定的，如果縣里市里的環(huán)保局都不歸自己管了，自己都沒(méi)有這個(gè)權(quán)限，那如何負(fù)責(zé)?一方面要減少地方政府對(duì)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的干擾，但真正垂直后，地方政府作為責(zé)任主體的約束，可能也沒(méi)有了，有一些矛盾需要解決。”

前述專家還向澎湃新聞透露，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制也會(huì)是在“十三五”期間落實(shí)的環(huán)境監(jiān)管工具，“環(huán)保部要借企業(yè)排放許可證制度，理順現(xiàn)在的監(jiān)管程序，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污權(quán)交易、排污收費(fèi)等。環(huán)保部?jī)?nèi)部司局也要進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)調(diào)整，調(diào)整之后，改變每個(gè)司局各管一塊，互不通氣的現(xiàn)狀，給企業(yè)一個(gè)清晰的排污守法邊界。按我的理解，部門之間溝通協(xié)調(diào)好，意義遠(yuǎn)大于所謂的‘大部制’”。

中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)宋國(guó)君則建議，如果能把固定污染源、點(diǎn)源、移動(dòng)源等污染源類型再加以區(qū)分，制定更細(xì)化的條目，將更有利于企業(yè)排污管理。

另外，《建議》中提到的建立全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)、健全環(huán)境信息公布制度、探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)、開(kāi)展環(huán)保督察巡視等舉措均受到受訪專家們的肯定。