2015年，歐委會聯(lián)合研究中心(JRC)發(fā)布了一份“公眾參與歐洲原子能共同體項目和放射性廢物管理經(jīng)驗”的科學(xué)與政策報告。報告簡要介紹了公眾參與歐洲原子能共同體(Euratom)項目和放射性廢物管理的情況、理論、方法和經(jīng)驗。本文主要介紹在Euratom項目和放射性廢物管理方面，公眾參與有關(guān)政策制定、政策設(shè)計、執(zhí)行過程和資源配置的經(jīng)驗。
放射性廢物管理(RWM)由于其放射性廢物的特殊性，一直存有爭議。過去國家RWM機構(gòu)在RWM計劃，特別是選址方面缺乏與公眾進行溝通?，F(xiàn)在國家意識到公眾和當(dāng)?shù)氐膮⑴c對任何RWM政策、項目、計劃來說至關(guān)重要。自2000年起，Euratom框架項目(FP)就致力于在公眾和當(dāng)?shù)貐⑴cRWM方面提供政治關(guān)注和經(jīng)濟支持。本報告提供了致力于改進公眾參與RWM的一般注意事項。
1政策制定的經(jīng)驗
(1)公眾和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在兩個主要方面參與RWM：一是參與國家政策和項目制定的政策層面，二是項目階段執(zhí)行的項目層面;
(2)公眾和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)應(yīng)參與國家RWM方面政策和項目的制定，而不是僅僅參與具體項目的實施;
(3)公眾參與時期越早，越有利于整個決策制定程序;
(4)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)早日參與到?jīng)Q策制定程序?qū)WM非常重要。因此，國家和當(dāng)?shù)氐貐^(qū)對于RWM的論證要同時進行，并且進行得越早越好。
2政策設(shè)計的經(jīng)驗
(1)國家政策應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)問題、法律法規(guī)框架執(zhí)行、監(jiān)測和控制，以及所有經(jīng)費的投入方面，明確各個國家機關(guān)的角色和責(zé)任;
(2)國家政策應(yīng)明確公眾獲取信息和公眾參與的程序;
(3)公眾和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與應(yīng)該定期、常規(guī)開展，而不是偶然、零星地開展;
(4)在政策設(shè)計的經(jīng)驗中，非常重要的一點是國家法律框架是否通過法律法規(guī)讓公眾和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與RWM決策制定程序;
(5)由于成員國(MS)很多，因此公眾參與的性質(zhì)、程序和工具因成員國不同而有差異，正式或非正式參與的細節(jié)正在討論之中。
3執(zhí)行程序的經(jīng)驗
執(zhí)行程序包括各個國家與地方的國家與非國家參與者開展的一系列相互活動，主要包括三個方面：①中央-地方層面的權(quán)力分配(政府間關(guān)系);②地方機構(gòu)和委員會的建立;③決策制定的各個階段(分階段決策)。
3.1政府間關(guān)系
(1)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)應(yīng)被賦予權(quán)力自愿參與或不參與選址程序;
(2)當(dāng)被賦予(正式或非正式)否決權(quán)時，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)會認為其在對話和決策中處于重要的參與者地位，因而更愿意參與選址;
(3)當(dāng)?shù)氐膮⑴c要持續(xù)到選址階段以后，比如在進行監(jiān)管監(jiān)測方面的決策制定時，要結(jié)合國家和當(dāng)?shù)貐⑴c者的想法;
(4)促進或阻礙參與的重要因素之一是信任，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾普遍對國家RWM、核行業(yè)以及中央政府組織持有懷疑態(tài)度。
3.2地方合作
(1)通過地方委員會(或“地方合作伙伴”)建立更為結(jié)構(gòu)化的方式，改善地方參與情況。地方機構(gòu)應(yīng)包含了解當(dāng)?shù)乜蚣芙Y(jié)構(gòu)的個人、組織，因此，要從廣大民眾、監(jiān)管機構(gòu)、執(zhí)行者中，選出、召集一些當(dāng)?shù)卮?、地方?jīng)濟參與者、工會和社區(qū)代表。監(jiān)管機構(gòu)和執(zhí)行者要特別注意參與其中，提供信息并回答問題。
(2)建立機制確保各方代表均參與其中，并保持他們的投入平衡。不過，很難確定什么是“代表”以及選擇誰作為代表。
(3)在決策程序的早期階段就應(yīng)建立地方合作伙伴關(guān)系。
(4)執(zhí)行程序的最終目標(biāo)不一定是做出一個決定，最重要的成就是參與者之間能夠相互學(xué)習(xí)。
(5)地方合作伙伴可以執(zhí)行多個任務(wù)和活動：①制定當(dāng)?shù)貙椖康囊?②選址過程中進行研究和分析;③選址后的后續(xù)行動;④收集不同觀點的信息;⑤了解專業(yè)可用資源;⑥告知公眾討論情況和主張建議;⑦在地方層面領(lǐng)導(dǎo)和建立對話機制;⑧與地區(qū)和國家層面進行對話并告知情況;⑨爭取沒有表達意見的大部分人群;⑩訓(xùn)練成員等。
(6)當(dāng)?shù)貦C構(gòu)可以得到外部專家的支持，提供當(dāng)?shù)卮淼慕Y(jié)論，使得當(dāng)?shù)卣湍軌虺浞譁?zhǔn)備，與國家機構(gòu)開展對話。
(7)地方委員會可能會面臨一些重要問題，包括：①地方委員會(LC)如何運營，其規(guī)則和組成;②確定LC結(jié)構(gòu)和組織的法律條文;③LC成員和領(lǐng)導(dǎo)的選擇;④在廢物生產(chǎn)者、處置者和監(jiān)管者中，LC處于何種角色;⑤LC如何能代表地方社區(qū)人們的意志;⑥LC如何告知地方人民信息，并接收建議;⑦采取什么方法可以驗證LC行動是否具有代表性，或地方是否支持和同意LC活動。
3.3分階段決策
(1)決策過程應(yīng)在各個階段進行結(jié)構(gòu)化處理。通過在國家和地區(qū)層面進行討論，明確各個階段情況，確定項目的發(fā)展?fàn)顩r，確定“進行”和“不進行”下一步計劃的標(biāo)準(zhǔn)。在每個階段的末期，應(yīng)當(dāng)預(yù)測到可能出現(xiàn)到一些情況，避免項目的最終失敗。
(2)分階段(逐步)決策的每個階段程序可以允許相關(guān)市政當(dāng)局仔細考慮對項目每個階段的參與情況。明確項目的階段、轉(zhuǎn)折點、各個參與者的角色和規(guī)則十分重要。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)還應(yīng)該享有阻止或改變決定的權(quán)利。
(3)下一代人也有權(quán)重新考慮前輩們的決定。
4資源配置的經(jīng)驗
在政策論述中，資源通常包括用于形成和執(zhí)行政策的實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，如資金、人員、人才、經(jīng)費、設(shè)備、知識和信息、領(lǐng)導(dǎo)、能源、時間等。EURATOM項目出現(xiàn)的資源問題具有兩個特點，一是資源能力建設(shè)，二是資源補償。
4.1資源能力建設(shè)
(1)公眾參與的項目發(fā)展和項目實施在很大程度上取決于資源的可用性。
(2)資源不僅僅是資金，還包括知識、經(jīng)驗、時間等。
(3)中央和地方政府、非政府組織(NGO)應(yīng)該提供充足的財政資源。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)必須獲得財政支持，使其有充足手段告知涉及的公民。給地區(qū)提供的財政支持應(yīng)該和執(zhí)行者的財政支持相互獨立。充足的資金不僅可以引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣_參與項目，也能引導(dǎo)NGO等其他成員加入。
(4)信息是非常重要的資源，參與者有權(quán)獲知足夠的信息，掌握RWM的復(fù)雜性。
(5)當(dāng)?shù)貐⑴c者需要建設(shè)自己的能力，參與到與國家決策者之間的公平對話中。因此，當(dāng)?shù)貞?yīng)通過財政手段向?qū)＜艺埥獭?/p>
(6)一旦當(dāng)?shù)赝ㄟ^正式或非正式程序參與到國家的政策和規(guī)則決策中，當(dāng)?shù)貐⑴c者必須知道參與國家政策程序的切入點。
(7)對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和NGO來說，如果希望參與到項目過程中，其能力建設(shè)就顯得尤為重要。地方參與和NGO參與不同，可能會由于缺乏了解技術(shù)知識、組織能力、溝通技巧等特定的組織和個人，在參與項目時受到限制。①物質(zhì)資源對當(dāng)?shù)氐哪芰ㄔO(shè)十分重要;②地方參與者通過不同地區(qū)的交流，可以互相學(xué)習(xí)經(jīng)驗;③同一個國家經(jīng)常缺乏各個社區(qū)相互交流的信息網(wǎng)絡(luò)，因此應(yīng)該建立平臺，幫助各個社區(qū)進行內(nèi)部交流，分享相似問題和解決經(jīng)驗，還可能影響國家決策。
(8)對利益相關(guān)者來說，時間是特別需要掌握的問題。
(9)要為當(dāng)?shù)貐⑴c者保證充足的時間，開展對話，建設(shè)投入。然而，這個過程比較漫長，可能使得利益相關(guān)者漸漸失去興趣，以及一些個人撤離項目。
4.2資源補償或區(qū)域發(fā)展政策
(1)承擔(dān)RWM的社區(qū)通常會獲得福利。
(2)經(jīng)濟補償可能會快速獲得當(dāng)?shù)氐目隙ù饛?fù)，但是可能會導(dǎo)致當(dāng)?shù)夭蝗タ紤]長遠發(fā)展戰(zhàn)略。
(3)補償不能帶有“賄賂”的功能。
(4)RWM政策應(yīng)被當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)包含在更廣義的社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中，這樣承擔(dān)RWM設(shè)施的地區(qū)依然會發(fā)展。RWM設(shè)施的選址要考慮到當(dāng)?shù)氐拈L期發(fā)展戰(zhàn)略計劃，包括基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)等，RWM設(shè)施要能帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。
(5)這次討論國家機構(gòu)要讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與。
