一、第二批示范項(xiàng)目總體情況

9月29日財(cái)政部公布了第二批共計(jì)206個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資金額6589億元。相比較首批示范項(xiàng)目，第二批示范無(wú)論在項(xiàng)目數(shù)量、所涉及的省市范圍還是所覆蓋的行業(yè)領(lǐng)域方面都有較大的突破。

本次申報(bào)的782個(gè)項(xiàng)目被納入水務(wù)、交通、社會(huì)和市政四個(gè)組別分別進(jìn)行評(píng)審。筆者有幸作為評(píng)審專(zhuān)家，全程參與市政組項(xiàng)目的評(píng)審。市政組共有231個(gè)項(xiàng)目，占全部申報(bào)項(xiàng)目近30%，本次入選59個(gè)，占入選總數(shù)近29%。除了垃圾處理、垃圾發(fā)電、供熱、供氣、供電等傳統(tǒng)項(xiàng)目外，還涉及地下綜合管廊、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、舊城改造、公租房、海綿城市、展覽中心等新類(lèi)型的市政基礎(chǔ)設(shè)施。覆蓋面之廣、難度之大，著實(shí)給評(píng)審工作帶來(lái)了相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。

二、專(zhuān)家組評(píng)審原則

1、定性方面嚴(yán)格把關(guān)

項(xiàng)目評(píng)審分為定性評(píng)審和定量評(píng)審，其中，定性評(píng)審主要審查項(xiàng)目的合規(guī)性，包括主體合規(guī)性、客體合規(guī)性和程序合規(guī)性。

專(zhuān)家組嚴(yán)格按照財(cái)政部113號(hào)文以及國(guó)發(fā)42號(hào)文的要求認(rèn)定PPP項(xiàng)目主體的合規(guī)性。評(píng)審過(guò)程中，不少項(xiàng)目實(shí)施方案中載明由融資平臺(tái)作為政府方代表與中選社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同，對(duì)此，專(zhuān)家組一致以政府主體不合規(guī)對(duì)項(xiàng)目予以了否決。也有些已經(jīng)落地的項(xiàng)目系由融資平臺(tái)作為中選社會(huì)資本，但沒(méi)有聲明對(duì)之前舉借的政府性債務(wù)作出妥善處置、也未公告剝離融資職能，對(duì)此，專(zhuān)家組則以社會(huì)資本方主體不合規(guī)予以否決。

在客體方面，采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目應(yīng)為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，非公共產(chǎn)品、公共服務(wù)項(xiàng)目不得作為備選，模式本身也需合規(guī)。申報(bào)項(xiàng)目中，有不少是打著產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)園旗號(hào)做商業(yè)開(kāi)發(fā)包括標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房的，對(duì)此，專(zhuān)家組認(rèn)為在產(chǎn)品和服務(wù)特性方面不具有公共屬性，據(jù)此加以否決。對(duì)于沒(méi)有運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)包括名為PPP實(shí)為BT、合作期限少于10年(公租房期限為15年)以及約定固定收益率、保底回購(gòu)的項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政部57號(hào)文等規(guī)定也都遭到專(zhuān)家組的否決。需要提及的是，本次申報(bào)項(xiàng)目中，有不少是保障房，經(jīng)過(guò)專(zhuān)家組評(píng)議，對(duì)于銷(xiāo)售類(lèi)保障房(包括安置房)，若沒(méi)有模式創(chuàng)新，基于運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的缺失，定性環(huán)節(jié)即遭到否決;租賃類(lèi)的保障房可以采用PPP模式。程序的合規(guī)性，專(zhuān)家組也尤為關(guān)注。比如部分項(xiàng)目已經(jīng)落地，申報(bào)資料中載明采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式包括采用單一來(lái)源采購(gòu)，但未能提供相關(guān)審批證明文件的，因存在程序瑕疵而遭到專(zhuān)家組的否決。在物有所值和財(cái)政承受能力方面，考慮到該兩項(xiàng)工作專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，且不少項(xiàng)目尚處前期階段，諸多地方政府也未聘請(qǐng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，故在定性評(píng)價(jià)階段側(cè)重審查項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的相應(yīng)意識(shí)，沒(méi)有意識(shí)的，則予以否決;雖有意識(shí)但該兩項(xiàng)工作開(kāi)展較為粗略的，一方面通過(guò)在定量方面相關(guān)指標(biāo)取低分甚至0分加以控制，另一方面，考慮通過(guò)后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施信息的公開(kāi)透明和動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制對(duì)部分入選示范項(xiàng)目加以進(jìn)一步監(jiān)管約束。

2、定量方面從嚴(yán)審查

通過(guò)定性評(píng)價(jià)后，方才進(jìn)行項(xiàng)目的定量評(píng)分。財(cái)政部在定量評(píng)分表正式定稿前先行征求過(guò)所有專(zhuān)家的意見(jiàn)和建議，完善后的項(xiàng)目評(píng)分表更科學(xué)、更合理。項(xiàng)目的定量評(píng)審主要從申報(bào)材料的規(guī)范性、項(xiàng)目實(shí)施方案的合理性、財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性、融資可獲得性、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展、推廣示范價(jià)值、化解債務(wù)及改善公共服務(wù)供給等八大方面進(jìn)行評(píng)估。

私下里聊起時(shí)才發(fā)現(xiàn)，市政組專(zhuān)家給分都很“摳門(mén)“。筆者在對(duì)比當(dāng)時(shí)的評(píng)分情況后發(fā)現(xiàn)，本次入選的市政組項(xiàng)目基本都是當(dāng)時(shí)得分較高的項(xiàng)目。至少可以表明，財(cái)政部在確定市政組入選項(xiàng)目過(guò)程中確實(shí)充分尊重了專(zhuān)家組的意見(jiàn)。

三、對(duì)入選項(xiàng)目的兩點(diǎn)建議

1、入選示范，只是讓項(xiàng)目實(shí)施有了更高的起點(diǎn)，但是高起點(diǎn)對(duì)應(yīng)的是高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求。

財(cái)政部在財(cái)金[2015]109號(hào)《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知》中強(qiáng)調(diào)，為了更好的保障PPP項(xiàng)目的規(guī)范性，加強(qiáng)對(duì)示范項(xiàng)目實(shí)施情況的跟蹤管理，各項(xiàng)目需定期將項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購(gòu)文件、合同文本等重要資料和數(shù)據(jù)錄入財(cái)政部政府和社會(huì)資本綜合信息平臺(tái)。因此，只有持續(xù)的規(guī)范才能將項(xiàng)目打造為真正的示范。不然，財(cái)政部將堅(jiān)決執(zhí)行“能進(jìn)能出”的管理要求，首批項(xiàng)目中的青島體育中心項(xiàng)目和膠州灣海底隧道一期項(xiàng)目、江蘇省昆山市現(xiàn)代有軌電車(chē)項(xiàng)目等3個(gè)項(xiàng)目因不再具備PPP的必備特征而被調(diào)出示范名單即是例證。

2、入選示范只是為項(xiàng)目落地創(chuàng)造了更好的條件，并不意味著項(xiàng)目一定能落地。

首批示范項(xiàng)目除了3個(gè)被剔出的項(xiàng)目之外，至今也有多個(gè)項(xiàng)目尚未落地。全國(guó)各地推出的將近3萬(wàn)億PPP項(xiàng)目進(jìn)展也都很緩慢。PPP項(xiàng)目包括示范項(xiàng)目落地難、落地慢，深究起來(lái)，自然是多因一果，包括項(xiàng)目前期必要的準(zhǔn)備期長(zhǎng)、PPP立法進(jìn)展的滯后、地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和管理水平不到位、咨詢(xún)力量的有效供給不足、金融機(jī)構(gòu)融資政策的不配套等等，但地方政府的重視度不高、契約精神不夠也是PPP落地難的關(guān)鍵所在。

在評(píng)審過(guò)程中，我們特別注意到，個(gè)別省份申報(bào)了數(shù)量眾多的項(xiàng)目，但項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊;而有些省份的申報(bào)資料則非常規(guī)范，足見(jiàn)其態(tài)度之認(rèn)真。專(zhuān)家組的共識(shí)是，資料做得好的才有可能把項(xiàng)目做好，而對(duì)于制作申報(bào)資料如此嚴(yán)肅的事情都敷衍了事的，如何指望項(xiàng)目后續(xù)有很好的推進(jìn)。有鑒于此，筆者建議，地方政府應(yīng)當(dāng)借項(xiàng)目入選示范之際，通過(guò)PPP項(xiàng)目工作組的建立，部門(mén)之間的有效協(xié)同，積極創(chuàng)新機(jī)制、借力外腦及時(shí)解決項(xiàng)目推進(jìn)中的各種難題。惟有如此，才能讓包括潛在社會(huì)資本在內(nèi)的項(xiàng)目相關(guān)方感受到項(xiàng)目的受重視度和未來(lái)的契約可信守度，項(xiàng)目的及時(shí)落地才會(huì)變得更為可能。