十二屆全國人大常委會第十六次會議8月29日表決通過了修訂后的《大氣污染防治法》，新修訂的法律將于2016年1月1日起施行。“《大氣污染防治法》為新《環(huán)保法》通過之后修訂的第一部環(huán)保單項法，意義重大。”全國人大常委、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者介紹，雖然這次修法進(jìn)步不小，但也留下了不少遺憾。

十二屆全國人大常委會第十六次會議8月29日表決通過了修訂后的《大氣污染防治法》，國家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布。新修訂的法律將于2016年1月1日起施行。

現(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過兩次修訂，目前進(jìn)行的為第三次修訂。

修訂后的《大氣污染防治法》共設(shè)8章129條，除總則、法律責(zé)任和附則外，分別對大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、大氣污染防治的監(jiān)督管理、大氣污染防治措施、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治、重污染天氣應(yīng)對等內(nèi)容作了規(guī)定。

“《大氣污染防治法》為新《環(huán)保法》通過之后修訂的第一部環(huán)保單項法，意義重大。”全國人大常委、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者介紹，雖然這次修法進(jìn)步不小，但也留下了不少遺憾。

王毅強(qiáng)調(diào)，這次《大氣污染防治法》修訂，也為正在修訂的《水污染防治法》提供了一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)。“從修法程序上來說，應(yīng)盡可能地將專業(yè)問題在修訂草案上人大常委會審議之前，也就是在人大環(huán)資委和國務(wù)院法制辦環(huán)節(jié)解決，這樣才能保證提高修法質(zhì)量。”

此次修法的四大進(jìn)步

在8月29日下午全國人大辦公廳舉辦的新聞發(fā)布會上，全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東介紹，在立法過程中主要是根據(jù)目前大氣環(huán)境污染嚴(yán)峻形勢，根據(jù)中央提出的加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的精神，對《大氣污染防治法》做了一些修改，此次修法進(jìn)步主要體現(xiàn)在四個方面。

童衛(wèi)東指出，首先這次修法主要是以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督。

為此，《大氣污染防治法》明確國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門可以對省級政府進(jìn)行考核，省級政府可以制定辦法對地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點任務(wù)完成情況實施考核。同時對未達(dá)標(biāo)城市要制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，向同級人大報告，加強(qiáng)了對地方政府在環(huán)境保護(hù)、改善大氣質(zhì)量方面的責(zé)任。

“第二，這部法從堅持源頭治理，從推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的角度完善相關(guān)的制度。”童衛(wèi)東介紹。

童衛(wèi)東解釋，“大家知道，大氣治理比較難，現(xiàn)在很多手段是末端治理，成本高，大家的意見大。這次大氣污染防治法的修改加強(qiáng)了從源頭治理，從制定產(chǎn)業(yè)政策、能源結(jié)構(gòu)，從燃煤的質(zhì)量，從機(jī)動車污染治理等幾個方面都體現(xiàn)了源頭治理。”

童衛(wèi)東以燃煤的使用為例，《大氣污染防治法》規(guī)定要提高燃煤的洗選比例。“因為我們國家主要能源是煤炭，短期內(nèi)這個能源結(jié)構(gòu)難以改變，所以加強(qiáng)對煤炭的洗選，優(yōu)化煤炭的使用方式，推廣煤炭清潔高效利用。”

“第三，抓主要矛盾，解決突出問題。”童衛(wèi)東指出，對目前大家反映的、現(xiàn)在大氣污染的主要污染源來源于燃煤、工業(yè)、機(jī)動車，對這方面這部法律都做了有針對性的非常具體的規(guī)定，尤其是對重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治、重污染天氣的應(yīng)對措施也做了明確要求。

第四，加大了處罰的力度。童衛(wèi)東分析，現(xiàn)在新的《大氣污染防治法》的條文有129條，光法律責(zé)任條款就有30條，這部法規(guī)定了大量的具體的有針對性的措施，并有相應(yīng)的處罰責(zé)任。具體的處罰行為和種類接近90種，提高了這部法的操作性和針對性。

例如《大氣污染防治法》取消了現(xiàn)行法律中對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過50萬元”的上限額，同時增加了“按日計罰”的規(guī)定。

《大氣污染防治法》規(guī)定：造成大氣污染事故的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款;對造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計罰。

機(jī)動車限行未入法

在此次修訂的條款中，新增的許多機(jī)動車大氣污染控制的條款引人注目。

“在一些城市，機(jī)動車已成為主要甚至首要的大氣污染物來源，主要的原因是機(jī)動車過多、機(jī)動車質(zhì)量和油品質(zhì)量存在問題。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者介紹。

為了從源頭解決機(jī)動車大氣污染問題，《大氣污染防治法》修改后增加規(guī)定：一是制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國家大氣污染物控制要求;二是石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。

有些人大常委會部門組成人員、部門和公眾提出，中國的燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)落后于機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)，無論是國四標(biāo)準(zhǔn)，還是國五標(biāo)準(zhǔn)，部分環(huán)境保護(hù)指標(biāo)如烯烴和芳烴的含量定得過高，而烯烴和芳烴是PM2.5的重要來源。因此，應(yīng)當(dāng)提高燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上解決機(jī)動車大氣污染問題。

同時，值得關(guān)注的是，《大氣污染防治法》二審稿中對機(jī)動車限行條款最終被刪除。

此前，二審稿規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制機(jī)動車通行的類型、區(qū)域和時間，并向社會公告。限制機(jī)動車通行的類型、區(qū)域和時間應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)事業(yè)單位、專家和公眾等方面的意見。”

對此，有些人大常委會委員、部門和社會公眾提出，限制機(jī)動車通行涉及公民財產(chǎn)權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)慎重;解決機(jī)動車大氣污染問題，宜通過提高燃油質(zhì)量、提高用車成本等方式解決;目前雖有一些地方限制機(jī)動車通行，但范圍限于城市區(qū)域，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定限制機(jī)動車通行，范圍太大，會影響流通，分割統(tǒng)一市場。法律委員會經(jīng)研究，考慮到限制機(jī)動車通行的社會成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權(quán)實施，由地方根據(jù)具體情況在地方性法規(guī)中規(guī)定。

此外，《大氣污染防治法》增加了規(guī)定：在不影響正常通行的情況下，可以通過遙感監(jiān)測等技術(shù)手段對在道路上行駛的機(jī)動車的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測，公安機(jī)關(guān)交通管理部門予以配合。

對此，童衛(wèi)東解釋，法律規(guī)定某些技術(shù)手段是不是對別的技術(shù)手段造成影響、造成競爭?

“我們說，法律的表述是用遙感監(jiān)測等技術(shù)手段，并沒有排斥有其他的技術(shù)手段能夠?qū)Νh(huán)境治理監(jiān)督。目前，遙感監(jiān)測在不少地方性法規(guī)中已經(jīng)有規(guī)定，實踐中也已經(jīng)有了，是一種輔助的執(zhí)法手段，所以法律做了規(guī)定，最后也保留下來了。”童衛(wèi)東分析。

此次修法尚留三個遺憾

不過，誠如多位專家對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者指出，此次修法距離業(yè)內(nèi)呼吁的《清潔空氣法》的目標(biāo)還有很大差距，并留下了不少遺憾。

王毅強(qiáng)調(diào)，《大氣污染防治法》中的一個突出遺憾是沒有理順排污許可證、總量控制、達(dá)標(biāo)排放、環(huán)評、三同時驗收等基本制度之間的邏輯關(guān)系，另一個突出遺憾是現(xiàn)行的重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度難以操作。

王毅介紹，《大氣污染防治法》第五章確定的聯(lián)防聯(lián)控制度主要是把實踐中一些工作機(jī)制固化，主要包括定期召開聯(lián)席會議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)合防治;重點區(qū)域?qū)Υ髿猸h(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生重大影響的項目，區(qū)域內(nèi)應(yīng)當(dāng)及時通報有關(guān)信息，進(jìn)行會商;并可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。

“從操作的實際來看，這套工作機(jī)制的作用很有限。”王毅分析，單靠工作機(jī)制改革是不夠的，必須進(jìn)行體制層面的改革，落實機(jī)構(gòu)和人員的問題，建議未來在立法中明確嘗試設(shè)立一些區(qū)域(包括流域)的環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，建立區(qū)域環(huán)境綜合管理體系，統(tǒng)籌區(qū)域大氣污染防治。

此外，常紀(jì)文分析，此次通過的《大氣污染防治法》僅僅規(guī)定了重污染天氣的機(jī)動車限行問題，回避了非重污染天氣下機(jī)動車限行這一爭議性問題。