在“閱兵藍”、“冬奧藍”成為網絡熱詞的同時，《大氣污染防治法(修訂草案)》也于8月24日提交全國人大常委會審議。
這是自1988年正式實施以來，《大氣污染防治法》第三次修訂。這次提交全國人大常委會審議的大氣污染防治法修訂草案已為三審稿。
三審稿中的一些“硬措施”成為媒體報道的焦點，例如提高燃油質量標準，明確環(huán)保部門可到車廠進行現(xiàn)場檢查、抽樣檢測，增加遙感監(jiān)測手段對行駛的機動車進行監(jiān)督抽測，嚴控船舶大氣污染排放等。
但另一方面，根據(jù)記者了解，對于《大氣污染防治法》的修改，不少專家認為，有些問題還值得進一步商榷。
關于二審稿的爭議
《大氣污染防治法(修訂草案)》(二次審議稿)經過一個月的征求意見。本報記者了解到，二審稿征求意見期間，環(huán)保、法律界等仍存爭議。對于修訂草案二審稿曾一度有“延遲三審”、“大改”的呼聲不斷。
“二審稿對大氣污染的現(xiàn)狀與防治對策把握不到位，立法內容比例有些失調;對未來的大氣污染態(tài)勢和防治規(guī)律要求缺乏把握，針對性不強;區(qū)域污染聯(lián)合防治思路和方法不清晰，制度設計不深入。”國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文說。
2014年12月，第十二屆全國人大常委會第十二次會議初次審議了《大氣污染防治法(修訂草案)》。2014年12月30日至2015年1月29日，草案在中國人大網公布，向社會公開征求意見。
之后，根據(jù)全國人大常委會組成人員和各方面的意見，對草案作了修改，形成了二審稿。2015年6月，第十二屆全國人大常委會第十五次會議對草案二次審議稿進行了審議。
7月6日，二審稿在中國人大網公布，公開征求社會公眾意見。
常紀文表示，全國人大法工委行政法室曾經成功組織《環(huán)境保護法》的修訂。但《大氣污染防治法》、《水污染防治法》的專業(yè)性和技術性要比《環(huán)境保護法》強得多，立法難度要大得多。
在8月6～7日召開的2015大氣污染綜合防治二審稿專題研討會上，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南表示，現(xiàn)在的環(huán)境保護，不是簡單的政府與企業(yè)的關系，還有很大一部分是公眾參與。而目前的法律條款上，沒有體現(xiàn)這一點。
中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅的觀點更為直接：大氣法二審稿主線不清晰。在王毅看來，問題在于對大氣管理的基本思路、基本關系沒有說清楚，首先是總量控制與達標排放、質量管理之間的關系，然后是政府、企業(yè)和公眾之間的關系。政府怎么負責?負什么責?
中國電力企業(yè)聯(lián)合會秘書長王志軒認為，法律條款中不能出現(xiàn)“打架”的情況。他反映，全國共約4萬億千瓦時的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達到800萬噸和750萬噸就可以了;但如果按照《火電廠大氣污染物排放標準》要求，則對應二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸，還有煙塵是55萬噸;假設按照“超低排放”要求，那么這三項污染物加起來則不得超過160萬噸。
實際上火電廠的排放又是什么情況呢?中電聯(lián)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬噸、620萬噸、620萬噸左右，全行業(yè)提前達到了“十二五”減排目標，但遠遠沒有實現(xiàn)達標排放。
“超低排放要求、排放標準要求、總量控制要求、防治計劃要求(如國十條)、專項規(guī)劃要求(如電力發(fā)展規(guī)劃、清潔生產規(guī)劃、國家規(guī)劃、地方規(guī)劃)、環(huán)境影響評價要求……是哪個嚴執(zhí)行哪個，還是誰權大執(zhí)行誰的?”王志軒說。
區(qū)域聯(lián)動如何實現(xiàn)
目前，我國大氣污染區(qū)域化已成事實，區(qū)域協(xié)同發(fā)展甚至一體化發(fā)展是國家今后發(fā)展的基本模式。
常紀文認為，《大氣污染防治法》修訂，應當以我國大氣污染形勢嚴峻的現(xiàn)實為問題導向，以區(qū)域性大氣環(huán)境管理的階段性目標為目標導向。“為此，修訂草案應當花大氣力在這方面進行預防性的制度構建，而不僅僅是在重污染天氣的應對方面作出規(guī)范。”
常紀文認為，宏觀調控對于解決目前的區(qū)域性大氣污染至關重要，所以既應考慮污染具體監(jiān)管的體制建設，還應考慮宏觀調控的體制建設，如產業(yè)結構、產業(yè)布局方面的職責，由誰行使的問題。
目前，我國行使環(huán)保監(jiān)管職責的部門有三類：一類是行政綜合協(xié)調的環(huán)境保護部門;一類是直接監(jiān)管污染防治的各部門;還有一類是行使宏觀調控職責的經濟綜合主管部門。
“第三類缺乏，有必要補上。”常紀文說，事實上，很多環(huán)保問題，即使環(huán)境保護部門再怎么努力，如果缺乏發(fā)改委節(jié)能減排等宏觀調控措施的支持，效果也不大。
全國人大法律委員會副主任委員孫寶樹24日表示，修訂草案二次審議稿對重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的規(guī)定過于原則化。建議增加規(guī)定：一是重點區(qū)域內有關省、自治區(qū)、直轄市應當確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯(lián)席會議;二是重點區(qū)域內有關省、自治區(qū)、直轄市建設可能對相鄰省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質量產生重大影響的項目，應及時通報會商。
共同但有區(qū)別的責任如何確定
我國目前的大氣污染形態(tài)和《大氣污染防治法》制定時相比發(fā)生了根本性的改變，既有工業(yè)點源的污染，也有生活面源的污染，還有交通工具的污染。這些對區(qū)域性霧霾都有大的“貢獻”，各自所占的“貢獻”比重都不容忽視。
中關村空氣污染防控聯(lián)盟理事會主席顏梓清表示，“關于機動車排放污染的問題一直很有爭議，現(xiàn)在政策是強調控制機動車，但在實施過程中機動車往往被忽略，因為它比較復雜，牽扯到很多車主的利益、廠商的利益。”
中關村空氣污染防控聯(lián)盟前不久曾做過一項公眾調查，就“大氣污染以防控為主還是治理為主”、“防控與治理是否同等重要”等問題，對2000位網友進行了問卷調查，結果顯示，認為防控與治理并重的占46%;認為防控為主的占47%;認為治理為主的占7%。
顏梓清此前在寫給全國人大法工委的二審稿修改建議中多次提到，“必須加上車主的責任，不能夠超標排放，這是所有車主必須達到的。”
常紀文說，應摸清大區(qū)域內的總體排放底數(shù)和各區(qū)域的排放底數(shù)，分清各區(qū)域的減排義務，以明確各區(qū)域的減排責任，強化各區(qū)域的行政監(jiān)管和區(qū)域生態(tài)補償責任。此外，由于各區(qū)域的歷史污染排放和生態(tài)破壞責任不同，各自的經濟基礎和能力不同，在區(qū)域合作方面，也有必要規(guī)定大氣污染防治共同但有區(qū)別的責任原則。
常紀文認為，《大氣污染防治法》此次修訂，在體制和制度、機制的設計上必須要解決不同污染源的責任主體問題。
對于上述專家意見，24日，全國人大法工委表示，“修訂草案回應了社會關切和人民群眾的期盼，既有應對當前大氣污染防治所需要的措施，又有先進的理念，能夠適應當前和今后一段時期大氣污染防治工作的實際需要”，“修訂草案經過兩次審議，制度更加完善，規(guī)定更加精細，具有較強的針對性和可操作性，現(xiàn)在出臺是必要的、適時的。”
全國人大法工委介紹，三審稿中，對相關內容進行了修改，如規(guī)定“環(huán)境保護主管部門和其他負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門應當公布電子郵箱等;對實名舉報的，應當反饋處理結果等情況”，“新生產的機動車和非道路移動機械的排放檢驗信息應當向社會公開”，“重點區(qū)域內大氣污染來源及其變化趨勢應當向社會公開”等。
