近幾年來，國家出臺了一系列政策推進海綿城市建設(shè)，這些政策在建設(shè)理念、資金、試點選擇、技術(shù)指導(dǎo)等方面對海綿城市建設(shè)起到支持和促進發(fā)展的作用。16座“海綿城市”試點城市一出，細(xì)化的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)施工等工作則進入具體的實施階段。已出臺的政策措施夠不夠?還需要有哪些補充和完善?
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》(國辦發(fā)〔2013〕23號)
近年來，城市內(nèi)澇成為事關(guān)群眾生活以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大問題。早在2010年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對351個城市進行專項調(diào)研結(jié)果就顯示，僅2008年~2010年間，全國62%的城市發(fā)生過城市內(nèi)澇，內(nèi)澇災(zāi)害超過3次以上的城市有137個。在發(fā)生過內(nèi)澇的城市中，57個城市的最大積水時間超過12小時。無論是2007年濟南的7.18事件，還是2012年北京7.21事件，以及2014年的深圳暴雨事件都嚴(yán)重影響了城市居民的生活，甚至生命安全。
為保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力和安全保障水平，加強城市排水防澇設(shè)施建設(shè)，在2013年3月25日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》。
《通知》要求，2014年底前，要在摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，力爭用5年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。而作為未來城市排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、建設(shè)的新思路，《通知》也首次明確要積極推行低影響開發(fā)建設(shè)模式。
由于城市規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)理念的制約，我國的城市建設(shè)一直重視道路等看得見的工程，忽視管網(wǎng)等看不見的工程。隨著城市路面硬化、土壤植被的吸水儲水能力弱化或者喪失，加之城市管網(wǎng)缺乏維護和疏通，即使在一些平日缺水的城市，一旦暴雨來襲，雨水也成為躲不開、存不住、用不著的“不速之客”。
低影響開發(fā)模式的根本目的在于讓作為現(xiàn)代化標(biāo)志的城市向自然回歸，通過控制城市開發(fā)強度，減少對城市原有水生態(tài)環(huán)境的破壞，利用下凹式綠地、植草溝、人工濕地、可滲透路面、砂石地面和自然地面，以及透水性停車場和廣場等設(shè)施，增強雨水調(diào)蓄功能，同時對其加以利用。
此外，在健全保障措施方面，《通知》明確加大資金投入。各地區(qū)要提高城市建設(shè)維護資金、土地出讓收益、城市防洪經(jīng)費等用于城市排水防澇設(shè)施改造、建設(shè)和維護資金的比例。發(fā)展改革、財政、水利、環(huán)保等部門要結(jié)合相關(guān)資金渠道，對符合條件的城市排水防澇設(shè)施改造、建設(shè)項目予以支持。這也為后續(xù)出臺的一系列政策奠定了基礎(chǔ)。
《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國發(fā)〔2013〕36號)
2013年9月6日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(簡稱《意見》)。這是改革開放以來，首次以國務(wù)院的名義就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)文。
《意見》規(guī)定，積極推行低影響開發(fā)建設(shè)模式，將建筑、小區(qū)雨水收集利用、可滲透面積、藍(lán)線劃定與保護等要求作為城市規(guī)劃許可和項目建設(shè)的前置條件，因地制宜配套建設(shè)雨水滯滲、收集利用等削峰調(diào)蓄設(shè)施。
在城市供水、排水防澇和防洪設(shè)施建設(shè)方面，《意見》規(guī)定，在全面普查、摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，編制城市排水防澇設(shè)施規(guī)劃。加快雨污分流管網(wǎng)改造與排水防澇設(shè)施建設(shè)，解決城市積水內(nèi)澇問題。
可以說作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的管網(wǎng)普查首次被提上政府工作議程。而這正是推行城市低影響開發(fā)的前提。因為低影響開發(fā)必須以對地面徑流、雨水下滲、收集處理等數(shù)據(jù)進行精細(xì)化測算，建立設(shè)計模型。如果沒有管網(wǎng)普查等前置工作，低影響開發(fā)的工作很難達(dá)到預(yù)期效果。
而在此后《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2014]27號)和住建部等部門出臺的《關(guān)于開展城市地下管線普查工作的通知》中，則對管線普查進行了細(xì)化，尤其住建部等部門的《通知》，更是對普查規(guī)定了完成日期，即2016年3月前將所轄范圍內(nèi)普查工作完成情況和綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)情況上報住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門。
但是，據(jù)筆者所知，這一工作目前完成并不順利。由于我國地下管網(wǎng)長久缺少清理維護，有些排污管道幾乎全被淤泥雜物堵塞，以致設(shè)備進入后難以前行。要想準(zhǔn)確收集相關(guān)數(shù)據(jù)，存在很大難度。
同時，《意見》還對綠地及濕地公園建設(shè)進行了設(shè)定?！兑庖姟芬?guī)定，結(jié)合城市污水管網(wǎng)、排水防澇設(shè)施改造建設(shè)，通過透水性鋪裝，選用耐水濕、吸附凈化能力強的植物等，建設(shè)下沉式綠地及城市濕地公園，提升城市綠地匯聚雨水、蓄洪排澇、補充地下水、凈化生態(tài)等功能。綠地、濕地公園是低影響開發(fā)建設(shè)的一部分，對滲水、儲水、減少城市揚塵具有重要作用。加強這些方面建設(shè)，對建設(shè)海綿城市有重要作用。
在保證政府投入的前提下，投融資機制創(chuàng)新成為《意見》的亮點?！兑庖姟芬?，在保障政府投入的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場機制作用，進一步完善城市公用事業(yè)服務(wù)價格形成、調(diào)整和補償機制。加大金融機構(gòu)支持力度，鼓勵社會資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而后續(xù)在海綿城市建設(shè)中鼓勵社會資本參與的獎勵機制也是對這一政策的延續(xù)。
住建部《關(guān)于印發(fā)海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)的通知》(建城函 [2014] 275號)
住建部2014年9月出臺《指南》，對海綿城市與低影響開發(fā)系統(tǒng)構(gòu)建的規(guī)劃、設(shè)計、工程建設(shè)、維護管理做出指導(dǎo)，并提供部分具體案例。
《指南》明確，海綿城市的建設(shè)途徑主要三方面，一是對城市原有生態(tài)系統(tǒng)的保護;二是生態(tài)恢復(fù)和修復(fù);三是低影響開發(fā)?！吨改稀窂某鞘薪ㄔO(shè)理念上扭轉(zhuǎn)了以往城市以道路硬化為特點的粗放型建設(shè)方式，將這三條途徑統(tǒng)一起來，成為相互補充的整體。
《指南》就規(guī)劃、設(shè)計、工程建設(shè)、維護管理做出指導(dǎo)性規(guī)定。例如，在規(guī)劃方面，就徑流總量做出控制。借鑒發(fā)達(dá)國家實踐經(jīng)驗，年徑流總量控制率最佳為80%-85%。這一目標(biāo)主要通過控制頻率較高的中、小降雨事件來實現(xiàn)。但是，《指南》雖然指出了一些確定年徑流總量控制率的考慮因素，卻并沒有具體的步驟方法讓城市能在實踐中具體應(yīng)用。在城市水系、綠地等規(guī)劃中也只是指導(dǎo)性的建議，難以讓城市有效實施。而這種指導(dǎo)方式也貫穿于《指南》始終。
當(dāng)然，也有一些技術(shù)路線和量化指標(biāo)出現(xiàn)在《指南》里，比如透水鋪裝、綠色屋頂、下沉式綠地等方面對于技術(shù)路線的建議;在設(shè)施維護頻次的細(xì)化規(guī)定等，以北京地區(qū)為例，在部分低影響開發(fā)單項設(shè)施造價上進行估算等。
綜合來看，《指南》部分內(nèi)容屬于指導(dǎo)性意見，案例的規(guī)劃建設(shè)過程也相對簡單，難以反映城市建設(shè)的特點和具體步驟，因此需要后續(xù)的技術(shù)手冊為海綿城市建設(shè)提供技術(shù)支撐。
財政部《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》(財建 [2014] 838號)
2014年12月31日，財政部出臺《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》，在資金上對海綿城市建設(shè)予以國家財政補助?！锻ㄖ反_定，中央財政對海綿城市建設(shè)試點給予專項資金補助，補助期限為3年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。
根據(jù)《通知》，成為試點的城市，3年至少可以獲得中央財政12億元的補助。如果考慮到最后通過考評不能達(dá)到預(yù)期效果，由中央財政扣回補助金額的一部分，即使如此，一個城市獲得的補助金額也不可小覷。
據(jù)中國水工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)總經(jīng)理張穎夏透露，海綿城市試點有可能超過百座城市。據(jù)此計算，中央投入資金將超過1000億元。蛋糕是誘人的，但是試點并不意味著拿到中央財政補助就能一勞永逸。地方政府也需要為建設(shè)資金算好賬。通過地方財政投入和PPP等方式撬動社會資本。例如，作為試點的貴州省貴安新區(qū)總投資將達(dá)46.7億元，其中，中央財政專項補助資金12億元，貴安新區(qū)管理委員會出資5億元(視項目進度情況分3年出資)，剩余29.7億元擬通過政府和社會資本合作模式(PPP模式)籌措及通過財政獎補方式撬動。
而《通知》恰恰沿襲了《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》中創(chuàng)新投融資機制的精神，明確對采用PPP模式達(dá)到一定比例的試點城市，將按補助基數(shù)獎勵10%以此鼓勵地方政府拓寬資本來源渠道。
值得注意的是，《通知》明確，采取競爭性評審方式選擇試點城市。采用競爭性評審的特點就是專業(yè)性和量化考量，不能單純由行政部門決定試點城市。同時，將對財政資金使用、工程性設(shè)施建設(shè)具有專業(yè)知識的專家納入進來，能夠做到公平、公正。
財政部、住建部、水利部《關(guān)于組織申報2015年海綿城市建設(shè)試點城市的通知》(財辦建 [2015] 4號)
《通知》附件中《2015年海綿城市建設(shè)試點城市申報指南》首次明確對申報試點城市申請資格審核的要求，包括：城市發(fā)展對排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)蓄雨洪和應(yīng)急管理能力需求強烈;試點區(qū)域總面積原則上不少于15平方公里，多年平均降雨量不低于400毫米;優(yōu)先鼓勵舊城改造項目，包括城市水系統(tǒng)、城市園林綠地、市政道路、綠色建筑小區(qū)等。
筆者認(rèn)為，《申報指南》著重于建設(shè)海綿城市的需求和公益性。以降水量和試點面積作為硬性要求，避免由于試點區(qū)域過于分散，從而難以達(dá)到建造“海綿體”的效果。同時，明確優(yōu)先鼓勵項目，均為具有公益性或者惠及民生的區(qū)域，例如舊城區(qū)、城市園林綠地等。這樣也能體現(xiàn)中央財政用于公共服務(wù)的特性。
此外，申報試點的項目需要符合城市總體規(guī)劃及城市水系統(tǒng)、園林綠化、道路交通等專項規(guī)劃;對城市排水防澇、防洪能力和風(fēng)險要有全面評估。從項目可行性上進行約束。
對于構(gòu)建海綿城市，國家出臺的一系列政策不可謂不密集。但是，我們應(yīng)該看到，無論是從規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)再到效果評估，建設(shè)海綿城市還缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)手冊。因為現(xiàn)階段在試點過程中，首先缺少的就是具有規(guī)劃設(shè)計能力的單位或者機構(gòu)，傳統(tǒng)上的市政設(shè)計院對于LID還不具備相應(yīng)的設(shè)計能力，難以滿足這一市場的設(shè)計需求。
值得注意的是，海綿城市是系統(tǒng)工程，必須因地制宜，針對城市自身情況進行設(shè)計、施工。如果僅僅依照國外或者其他國內(nèi)城市經(jīng)驗進行建設(shè)，忽視自身特點，則很難達(dá)到理想效果。例如，不同城市降雨情況、地勢、土壤、植被、排水、污水處理能力都存在差異，僅下滲礫石的選擇就有很多講究。因此，急需出臺相應(yīng)的指導(dǎo)手冊。而張穎夏也透露，今年6月左右，住建部將出臺《海綿城市建設(shè)實施指導(dǎo)手冊》，這將是一份海綿城市建設(shè)具體的導(dǎo)則文件，會對海綿城市的建設(shè)和發(fā)展起到巨大推動作用。
