昆明市全面深化生態(tài)文明體制改革總體實施方案

為全面深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度創(chuàng)新，建設(shè)美麗昆明，根據(jù)《中共云南省委關(guān)于貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的意見》(云發(fā)〔2013〕21號)《中共云南省委辦公廳、云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈云南省全面深化生態(tài)文明體制改革總體實施方案〉的通知》(云辦發(fā)〔2014〕49號)精神，為全面提升我市生態(tài)文明建設(shè)的質(zhì)量和水平，努力爭當(dāng)全省生態(tài)文明建設(shè)排頭兵。結(jié)合我市實際，制定本方案。

一、 總體要求

(一)指導(dǎo)思想

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，以推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗昆明為目標(biāo)，以健全完善生態(tài)文明體制機(jī)制為根本任務(wù)，堅持先易后難，逐步推進(jìn)，體現(xiàn)亮點，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，為建設(shè)美麗昆明提供堅強(qiáng)的制度保障。

(二)基本原則

——積極穩(wěn)妥，重點推進(jìn)。注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，區(qū)分輕重緩急，通過重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新，帶動生態(tài)文明體制改革的全局工作。

——先行先試，分類推進(jìn)。對方向明確又立即可行的，加快推進(jìn)，爭取突破;對認(rèn)識不深入但又必須推進(jìn)的，加強(qiáng)調(diào)研，先行試點;對涉及面廣、基礎(chǔ)薄弱，需國家頂層設(shè)計的，積極研究，大膽探索。

——協(xié)調(diào)配合，整體推進(jìn)。妥善處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，全局與局部的關(guān)系，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、資源開發(fā)利用的關(guān)系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，合力推進(jìn)改革。

——完善制度，依法推進(jìn)。自覺運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，推進(jìn)生態(tài)文明體制改革。

——創(chuàng)新機(jī)制，有序推進(jìn)。充分發(fā)揮市場機(jī)制在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中的作用，堅持公平、公正、公開，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和交易制度，創(chuàng)新推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理機(jī)制，逐步建立統(tǒng)一開放、競爭有序的生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)市場體系。

(三)總體目標(biāo)。通過全面深化改革，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)、損害賠償、責(zé)任追究等制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2015年，全面啟動和推進(jìn)改革重點工作;2017年，在改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破性成果;到2020年，形成用制度保障生態(tài)文明建設(shè)的新格局，為建設(shè)美麗昆明，爭當(dāng)全省生態(tài)文明建設(shè)排頭兵提供堅強(qiáng)制度保障。

二、 改革任務(wù)

(一)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度

1. 推進(jìn)不動產(chǎn)管理。對全市的土地、房屋、草原、林地等不動產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。

2. 完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立健全自然資源資產(chǎn)評估制度;健全自然資源產(chǎn)權(quán)交易平臺、制定交易目錄和完善交易規(guī)則，實施礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓工作;探索建立活化使用權(quán)，保障收益權(quán)，激活轉(zhuǎn)讓權(quán)的資源管理機(jī)制。

3. 統(tǒng)籌各項規(guī)劃，落實用途管制。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，配合省做好主體功能區(qū)規(guī)劃，指導(dǎo)縣區(qū)編制縣級主體功能區(qū)劃實施方案并做好縣域發(fā)展各項規(guī)劃對接工作;規(guī)范編制和修編土地利用總體規(guī)劃，劃定基本農(nóng)田管制界限;做好城鄉(xiāng)規(guī)劃和各項規(guī)劃的銜接，確定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界。

4. 健全節(jié)約集約使用制度。制定水資源配置制度改革指導(dǎo)意見，全面推行需水管理;深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革，提高土地利用效率，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作;發(fā)展低能耗綠色建筑;制定控制能源消費(fèi)總量措施。

5. 實施最嚴(yán)格水資源管理制度。深化全市水務(wù)一體化管理體制改革，制定《昆明市實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》及其實施方案，組織對縣區(qū)進(jìn)行年度考核，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃水資源論證制度。

6. 健全自然資源資產(chǎn)管理體制。摸清各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容和形式主體;梳理各部門在自然資源資產(chǎn)管理方面的職能職責(zé)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé);根據(jù)國家主體功能區(qū)劃戰(zhàn)略，完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。

(二)劃定生態(tài)保護(hù)紅線

1. 嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)紅線管控。建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制;完成昆明市生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作;嚴(yán)守劃定的森林、濕地等生態(tài)保護(hù)紅線，加大對越線行為的懲戒;加快構(gòu)建以重點生態(tài)功能區(qū)為主體，禁止開發(fā)區(qū)域為支撐的全市“三屏兩帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局;建立健全有利于滇池保護(hù)與管理相協(xié)調(diào)的體制機(jī)制。

2. 加強(qiáng)重點水源保護(hù)區(qū)共建共管。推行市級重點水源保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)共建共管，開展異地就業(yè)補(bǔ)償試點，探索建立限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家級貧困縣考核評價體系。

3. 探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。制定自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的總體框架，開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表基礎(chǔ)理論和核算方法的研究，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。

4. 建立對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計制度。探索對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計的內(nèi)容、方式、評價體系，堅持任中審計和離任審計相結(jié)合，建立評價體系，健全工作機(jī)制。

5. 建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。探索我市生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的基本框架、基本制度、基本程序和方式方法，編制昆明市生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究研究報告。

(三)實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度

1. 健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。健全有利于自然保護(hù)區(qū)、主要水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)脆弱保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開展公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;推進(jìn)資源枯竭型城市的政策補(bǔ)償;配合省級進(jìn)一步完善生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度;及時落實下達(dá)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，建立對生態(tài)惡化地區(qū)的懲戒和約談機(jī)制;建立健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測考核機(jī)制，考核結(jié)果納入市管領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價;深化資源性產(chǎn)品價格改革。

2. 推行碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度。發(fā)展環(huán)保市場，探索碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)、森林碳匯交易;建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理，進(jìn)一步加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施社會化運(yùn)行制度。

3. 穩(wěn)定和擴(kuò)大新一輪退耕還林還草范圍。做好退耕還林摸底調(diào)查工作，組織編制退耕還林縣級規(guī)劃，及時申報退耕還林還草計劃任務(wù)，爭取省級陡坡地生態(tài)治理工程和國家新一輪退耕還林還草工程。

4. 調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。加大對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然損毀土地的復(fù)墾力度;探索開展受污染嚴(yán)重耕地的修復(fù)工作。

(四)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制

1. 創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法;認(rèn)真貫徹國家資源環(huán)境稅費(fèi)改革相關(guān)要求;嚴(yán)格執(zhí)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，完善污染物排放懲罰機(jī)制，基本建成“昆明市數(shù)字環(huán)保”框架體系，建立統(tǒng)一監(jiān)管的污染物排放環(huán)保管理制度;深化環(huán)評審批制度改革，實行環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤改制;加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察隊伍標(biāo)準(zhǔn)化能力建設(shè)。

2. 及時公布環(huán)境信息，健全群眾舉報制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督。完成政府信息公開目錄升級建設(shè)，建立污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開欄目，做好突發(fā)環(huán)境事件信息公開工作，健全環(huán)境新聞發(fā)言人制度;探索建立大氣污染防治工作責(zé)任機(jī)制和監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急體系。

3. 建立完善污染物排放許可制和環(huán)境損害賠償制度。完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制，適時調(diào)整市級發(fā)證范圍，將重點國控、省控企業(yè)納入市級管理范圍;繼續(xù)強(qiáng)化減排項目監(jiān)察，繼續(xù)強(qiáng)化國家、省、市重點監(jiān)控企業(yè)和工程減排項目環(huán)境監(jiān)管力度，對超標(biāo)排污企業(yè)依法處罰。

4. 完善環(huán)境保護(hù)的地方性政策法規(guī)和科技支撐體系。制定《昆明市生物多樣性保護(hù)條例》和《昆明市生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系》;研究昆明生態(tài)文明建設(shè)科技發(fā)展戰(zhàn)略，加快生態(tài)文明建設(shè)科技創(chuàng)新，完善生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)中介服務(wù)體系。

三、 保障措施

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。在市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立由分管環(huán)保工作副市長任組長，市直有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的生態(tài)文明體制改革專項小組，專項小組辦公室設(shè)在市環(huán)境保護(hù)局。專項小組負(fù)責(zé)改革的總體協(xié)調(diào)、工作部署，研究重大改革事宜;專項小組辦公室負(fù)責(zé)改革日常事務(wù)，督促推進(jìn)各項改革工作;各牽頭單位、參加單位對擔(dān)負(fù)的改革任務(wù)，務(wù)必按照改革的時間表和路線圖，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量抓好落實。

(二)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。樹立全局觀念和大局意識，通盤考慮，全力配合，力爭取得最大改革效益。針對生態(tài)文明體制改革政策性強(qiáng)，專業(yè)性強(qiáng)的特點，加強(qiáng)與國家、省對口部門的溝通銜接，及時掌握工作動態(tài)，緊跟中央、省改革進(jìn)程，找準(zhǔn)我市改革的切入點和突破口，確保方向不偏、上下銜接。針對生態(tài)文明體制改革與其他改革關(guān)聯(lián)性、交叉性強(qiáng)的特點，牢固樹立“一盤棋”思想，加強(qiáng)協(xié)作配合，及時跟進(jìn)相關(guān)配套措施。辦公室搞好統(tǒng)籌和跟蹤，強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)，加強(qiáng)內(nèi)部督導(dǎo)，督查工作進(jìn)展;各牽頭單位和參加單位積極參與，敢于擔(dān)當(dāng)，自加壓力，共同推進(jìn)改革工作。

(三)狠抓工作落實。各牽頭單位和參與單位要細(xì)化改革工作方案，明確時間表、路線圖，對照任務(wù)分工，逐項抓好工作落實。要扭住重點抓落實，分清輕重緩急，圍繞重點改革任務(wù)抓好落實。要盯著問題抓落實，堅持以問題為導(dǎo)向，通過解決問題和突破難點，推進(jìn)改革工作有效實施。要控住節(jié)點抓落實，按照完成時限，采取時間倒逼、任務(wù)倒逼的方式，確保改革任務(wù)落實到位。