資源型城市的可持續(xù)發(fā)展事關(guān)我國(guó)能源資源安全、城鎮(zhèn)化和“五位一體”建設(shè)布局，對(duì)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)及民族復(fù)興具有重要的戰(zhàn)略意義及深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前，我國(guó)資源型城市數(shù)量眾多，資源開(kāi)發(fā)處于不同階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，面臨的矛盾和問(wèn)題不盡相同，因此，對(duì)資源型城市實(shí)行分類(lèi)引導(dǎo)、差別發(fā)展的原則，以明確各類(lèi)城市的發(fā)展方向和重點(diǎn)任務(wù)。這里，針對(duì)我國(guó)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)重建與可持續(xù)發(fā)展，就土地利用方面提出以下七類(lèi)28條差別化政策體系。

在提高利用效率基礎(chǔ)上重點(diǎn)保障資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的土地需求

(一)實(shí)行靈活土地供應(yīng)政策保障資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展土地需求

我國(guó)資源型城市多數(shù)建成區(qū)面積小、形態(tài)差、功能不合理、土地質(zhì)量差，尚有“7000萬(wàn)平方米棚戶(hù)區(qū)需要改造，約14萬(wàn)公頃沉陷區(qū)需要治理”。不管是成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型還是再生型城市，其轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，都需要靈活的土地供應(yīng)政策，保障和促進(jìn)城市的均衡發(fā)展和再城鎮(zhèn)化。

(二)加大中西部地區(qū)和東北資源型城市城鎮(zhèn)化建設(shè)土地政策支持力度

在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場(chǎng)力量和國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，推動(dòng)國(guó)土空間均衡開(kāi)發(fā)。對(duì)處于這些城市群的資源型城市，適當(dāng)加大土地供應(yīng)。同時(shí)，建立用地指標(biāo)分配與人口市民化、人口總量相掛鉤的機(jī)制，促進(jìn)資源型城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，對(duì)其中的城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加強(qiáng)用地保障。

(三)不走老路彎路，統(tǒng)籌新興資源型城鎮(zhèn)向特色綜合城鎮(zhèn)發(fā)展

我國(guó)中西部地區(qū)，大量能源、礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)又將催生一批新興礦業(yè)城鎮(zhèn)。應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌考慮，不走過(guò)去的老路、彎路，在“礦地”興起的同時(shí)，綜合考慮其他中心地的發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，鼓勵(lì)發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)之外的其他產(chǎn)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展資源型循環(huán)經(jīng)濟(jì)。有條件的地方，鼓勵(lì)發(fā)展特色資源型城鎮(zhèn)，并在用地上給予全面保障。

(四)探索規(guī)劃定期修編機(jī)制，做好相關(guān)規(guī)劃銜接

做好土地利用總體規(guī)劃修編與城鎮(zhèn)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃及各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃有效銜接。

促進(jìn)資源型城市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地差別化政策

健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。除傳統(tǒng)城市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展涉及的土地確權(quán)登記、征地制度改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)等相關(guān)內(nèi)容外，資源型城市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展內(nèi)容還包括礦區(qū)生態(tài)環(huán)境和污染土地治理、和諧礦區(qū)建設(shè)、工礦廢棄地復(fù)墾、建設(shè)用地增減掛鉤等方面。

(五)整合規(guī)范全面推廣現(xiàn)有土地節(jié)約集約利用政策工具

一是考慮到資源型城市工礦廢棄地和農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模都很大，建議國(guó)土資源部全面總結(jié)相關(guān)政策試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，整合相關(guān)政策工具，在資源型城市全面推廣使用。即整合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、低效地再利用、露天采礦用地改革試點(diǎn)等政策工具，在資源型城市全面推廣應(yīng)用。

二是做好規(guī)劃控制、簡(jiǎn)政放權(quán)。

三是創(chuàng)新政策工具控制指標(biāo)管理。

四是對(duì)生態(tài)移民、扶貧移民、塌陷區(qū)移民項(xiàng)目，按照“規(guī)劃統(tǒng)籌、規(guī)?？刂?、城鄉(xiāng)互動(dòng)、保護(hù)權(quán)益”的原則，探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤新模式，在搬遷區(qū)域合理安排增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)，騰出的農(nóng)村建設(shè)用地首先復(fù)墾為耕地，在優(yōu)先滿(mǎn)足被拆遷區(qū)移民安置和發(fā)展用地需求的前提下，將節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)在市域內(nèi)安排使用，并將土地出讓增值收益全額返還被拆遷區(qū)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和安全防治。

(六)推進(jìn)集體建設(shè)土地確權(quán)登記

整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)、建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。其中，加快推進(jìn)集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證是當(dāng)務(wù)之急。

(七)完善征地補(bǔ)償制度

對(duì)成長(zhǎng)型、成熟型的資源型城市而言，除一般意義上的征地外，采礦用地補(bǔ)償也是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。

改革采礦用地制度，減少以征收方式獲取采礦用地的規(guī)模，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)露天采礦用地改革試點(diǎn)的擴(kuò)大工作。對(duì)于特定條件及一些“偏遠(yuǎn)”地區(qū)的資源類(lèi)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，探索只征用不轉(zhuǎn)變土地所有權(quán)性質(zhì)的供地方式。完善采礦臨時(shí)用地補(bǔ)償制度。

縮小征地范圍，建立多元保障機(jī)制。探索多元化的補(bǔ)償安置方式。對(duì)采礦征地涉及村莊搬遷補(bǔ)償?shù)模?dāng)?shù)卣c采礦企業(yè)應(yīng)將礦產(chǎn)資源開(kāi)采、移民搬遷、征地補(bǔ)償和城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)貨幣與非貨幣補(bǔ)償方式相結(jié)合。有條件的地區(qū)可以采取農(nóng)民入股參與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的方式。對(duì)于需要整體搬遷、移民的，實(shí)行整體異地搬遷，能市民化的直接市民化(一步城鎮(zhèn)化)。

統(tǒng)籌和諧礦區(qū)建設(shè)和采礦用地征地補(bǔ)償。

創(chuàng)新安置補(bǔ)償方式，探索“一步城鎮(zhèn)化”及對(duì)農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償。我國(guó)當(dāng)前及今后許多重要及戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，多位于西部的生態(tài)脆弱及老少邊窮地區(qū)，鼓勵(lì)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，把資源開(kāi)發(fā)、災(zāi)害移民、生態(tài)移民、扶貧移民、新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，讓這部分移民直接進(jìn)鎮(zhèn)入城，通過(guò)“一步城鎮(zhèn)化”徹底解決這部分群眾的貧困問(wèn)題、當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)問(wèn)題及地方發(fā)展問(wèn)題。

對(duì)移民搬遷戶(hù)原有宅基地及自留地沒(méi)有耕作價(jià)值、只能作為生態(tài)用地的，探索對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制。

(八)規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

借鑒廣東、安徽等地經(jīng)驗(yàn)，盡快從中央層面出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律制度，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律地位，確保流轉(zhuǎn)有序。完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估方法和技術(shù)規(guī)程，加快培育中介市場(chǎng)。注意將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與農(nóng)村金融系統(tǒng)的完善相結(jié)合。盡快出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資相關(guān)政策，明確經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資的申請(qǐng)、審批、登記、發(fā)證、注銷(xiāo)等流程，明確抵押權(quán)人和抵押人的權(quán)利和利益，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范。

(九)改革完善宅基地制度

試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革，探索宅基地退出補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制。慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒁庾龊眯麄鞴ぷ?，?yán)格區(qū)分宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城后，其原有宅基地、自留地不能復(fù)墾成有效耕地(坡度太大、面積太小，耕作價(jià)值不大)、只能當(dāng)作生態(tài)用地的情況，建議給予進(jìn)城農(nóng)民生態(tài)補(bǔ)償，同時(shí)，結(jié)合二調(diào)數(shù)據(jù)，對(duì)區(qū)域的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積做進(jìn)一步的研究。

(十)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

借鑒各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在目前的土地有形市場(chǎng)基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)和交易網(wǎng)絡(luò)，探索指標(biāo)交易方式，活躍農(nóng)村土地交易市場(chǎng)。以統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益的實(shí)現(xiàn)。

(十一)以和諧礦區(qū)建設(shè)促進(jìn)資源型城市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

探索通過(guò)四個(gè)渠道推進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè)，促進(jìn)資源型城市城鄉(xiāng)一體化。一是推進(jìn)礦山損害土地治理，提高土地?fù)p害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是建立村礦利益共享機(jī)制，積極探索農(nóng)民以土地使用權(quán)、集體組織成員身份、現(xiàn)金等方式入股參與礦產(chǎn)資源收益分享，或在礦區(qū)就業(yè)。三是建立村(社區(qū))礦(企業(yè))利益協(xié)調(diào)機(jī)制，共同調(diào)節(jié)資源開(kāi)發(fā)、礦區(qū)土地利用及收益分配方面的事務(wù)，及時(shí)化解礦地矛盾、礦群矛盾。四是結(jié)合城鎮(zhèn)化開(kāi)展移民搬遷，對(duì)采煤塌陷搬遷工程在建設(shè)用地供應(yīng)和審批方面給予大力支持。

以土地差別化政策促進(jìn)資源型城市多元化產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展

資源型城市具有產(chǎn)業(yè)支持，但結(jié)構(gòu)太單一，需要大力發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)體系，這又需要高效、有力的土地差別化供應(yīng)政策支持。對(duì)成熟型和成長(zhǎng)型資源型城市而言，要提前考慮轉(zhuǎn)型問(wèn)題，提高資源深加工水平，積極謀劃布局新興產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，加快培育一批資源深加工龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，加快推進(jìn)新型工業(yè)化。對(duì)衰退型城市而言，必須大力扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育。

(十二)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)向重點(diǎn)園區(qū)集中

鼓勵(lì)資源類(lèi)項(xiàng)目園區(qū)化聚集，提高土地集約利用水平。對(duì)進(jìn)入園區(qū)的項(xiàng)目，國(guó)家重大能源、資源深加工產(chǎn)業(yè)基地在用地上給予政策傾斜。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，優(yōu)化年度計(jì)劃下達(dá)方式，增加資源型城市近幾年的用地計(jì)劃指標(biāo)。如此，既能減少違法占地，又保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。省市縣人民政府也可根據(jù)產(chǎn)業(yè)的重要性，對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)行業(yè)給予用地保障。

(十三)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、其他接替產(chǎn)業(yè)給予差別化政策

一是供地方式的差別化。如對(duì)以旅游產(chǎn)業(yè)為接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的資源型城市(如大同)，允許旅游產(chǎn)業(yè)用地中的非永久性建筑用地，參照設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實(shí)行供地，無(wú)須建設(shè)用地審批。對(duì)國(guó)家重點(diǎn)支持的循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)，特別是西部地區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，在綠化用地供應(yīng)方面給予政策支持，對(duì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)用于綠化的土地視為實(shí)施生態(tài)工程用地，可享用國(guó)家的土地劃撥政策。

二是地價(jià)和稅費(fèi)的差別化。

三是提高建設(shè)用地審批效率。

(十四)對(duì)禁、限采礦種，產(chǎn)能過(guò)剩和限制產(chǎn)業(yè)用地需求予以管控

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化和行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，制定綜合、精確產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)限制、禁止開(kāi)采礦產(chǎn)采取限供、禁供土地政策;對(duì)限制、禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的用地需求予以禁止或限制。

(十五)以土地政策促進(jìn)大型國(guó)有資源型企業(yè)改制

以土地政策促進(jìn)混合所有制資源型企業(yè)發(fā)展。國(guó)有資源型企業(yè)根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)改制的實(shí)際情況，可分別采取保留劃撥、作價(jià)出資(入股)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)及協(xié)議出讓、租賃、公開(kāi)出讓等方式處置原劃撥土地使用權(quán)。處置原劃撥土地使用權(quán)應(yīng)繳納的土地出讓金，可用于支付分流職工安置補(bǔ)償和企業(yè)拖欠的職工債務(wù)。關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)處置劃撥土地使用權(quán)的，由縣級(jí)以上人民政府收回，由國(guó)土資源管理部門(mén)組織公開(kāi)出讓。出讓所得收入可優(yōu)先用于安置關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的職工。對(duì)收回后不能及時(shí)變現(xiàn)的，由當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)。

對(duì)資源型城市生態(tài)用地實(shí)行特殊傾斜政策促進(jìn)生態(tài)轉(zhuǎn)型

(十六)嚴(yán)格規(guī)范資源型城市生態(tài)用地面積比例，力促生態(tài)轉(zhuǎn)型

借鑒世界城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，明確規(guī)定資源型城市生態(tài)用地(生態(tài)空間)面積比例，建議按全國(guó)城市綠地面積比例的上限來(lái)定，即生態(tài)用地比例不低于30%;同時(shí)，參照人均綠地面積的上限規(guī)范生態(tài)建設(shè)要求。全面加強(qiáng)資源型城市生態(tài)建設(shè)，以生態(tài)轉(zhuǎn)型來(lái)促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，并在土地供應(yīng)政策上采取差別化政策。

對(duì)采空塌陷區(qū)、污損、壓占土地及工礦廢棄地等恢復(fù)治理后難以作為工商用途及耕種用途的，可以結(jié)合實(shí)際情況，整治復(fù)墾為公園用地、林地、草地及湖沼水面等“生態(tài)用地”。復(fù)墾的生態(tài)用地面積，在占補(bǔ)平衡相關(guān)政策(增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、低效土地再利用)執(zhí)行中，按一定比例當(dāng)作“耕地”指標(biāo)處理。調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水超采區(qū)的耕地用途，并結(jié)合二調(diào)成果，妥善處理耕地保有量調(diào)整問(wèn)題。

(十七)整合職能，大力加強(qiáng)資源型城市環(huán)境治理及土地復(fù)墾工作

將土地復(fù)墾、城市土地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、采空塌陷區(qū)治理及地質(zhì)災(zāi)害防治等職能及管理予以整合，形成“國(guó)土綜合整治”大機(jī)制，統(tǒng)籌相關(guān)資金使用，全面促進(jìn)資源型城市生態(tài)文明建設(shè)。

加大環(huán)境治理和土地復(fù)墾的資金支持力度。對(duì)資源衰退型城市的礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目、廢棄礦坑、沉陷區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害隱患綜合治理項(xiàng)目和土地整治、復(fù)墾工作在資金上予以?xún)A斜和重點(diǎn)支持。在土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目上給予重點(diǎn)支持，進(jìn)一步完善工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作。

(十八)規(guī)范城市空間用途管制，確保資源開(kāi)發(fā)不影響城市環(huán)境

嚴(yán)格落實(shí)與監(jiān)管資源使用與環(huán)境污染責(zé)任人的職責(zé)，強(qiáng)化資源與環(huán)境保護(hù)，確保資源開(kāi)發(fā)的外部效果內(nèi)在化，不再產(chǎn)生新的嚴(yán)重災(zāi)害及環(huán)境問(wèn)題。從土地供應(yīng)政策上鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)、限制資源與環(huán)境破壞的行為。

規(guī)范資源型城市空間用途管制。引導(dǎo)污染大、擾民的資源開(kāi)發(fā)型項(xiàng)目有序退出城區(qū)，及時(shí)實(shí)施地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綠化，發(fā)展其他中心地及騰出生態(tài)用地空間。創(chuàng)新礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，回歸其制度設(shè)計(jì)初衷：即督促企業(yè)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，及時(shí)、保質(zhì)、保量恢復(fù)治理好受到破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境。加強(qiáng)管理，嚴(yán)格企業(yè)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，確保資源開(kāi)發(fā)不再產(chǎn)生新的不可接受的環(huán)境問(wèn)題。

(十九)創(chuàng)新機(jī)制，著力解決城市歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題

鼓勵(lì)社會(huì)資本參與資源型城市的土地復(fù)墾和環(huán)境整治項(xiàng)目。

參照美國(guó)等國(guó)做法，從煤炭(和/或石油)開(kāi)采中提取國(guó)家礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)基金(超級(jí)基金)，統(tǒng)籌用于全國(guó)各地歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境及污損土地的恢復(fù)治理工作。

對(duì)采礦占用耕地的，實(shí)行耕作層剝離和再利用并允許企業(yè)計(jì)入成本。

完善棚戶(hù)區(qū)改造用地政策，助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

資源型地區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造任務(wù)重，尤其是衰退型、成熟型甚至再生型資源城市。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào))等文件精神，加快推進(jìn)各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造，重點(diǎn)推進(jìn)資源枯竭型城市及獨(dú)立工礦棚戶(hù)區(qū)、三線(xiàn)企業(yè)集中地區(qū)的棚戶(hù)區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造。

(二十)保障供地指標(biāo)，提高供地效率

簡(jiǎn)化棚戶(hù)區(qū)改造安置用地的行政審批流程，提高審批效率。對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造用地報(bào)批材料不完善的，在符合規(guī)劃、權(quán)屬明晰、選址安全、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合有關(guān)規(guī)定的前提下，可先行受理用地申請(qǐng)，邊審查報(bào)批邊完善用地材料。改造安置用地?zé)o法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的，可在全省范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑。

(二十一)加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治，確保安置用地安全可靠

申請(qǐng)地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)移民搬遷和棚戶(hù)區(qū)改造安置住房用地時(shí)，須附上新址安全性和承載力評(píng)價(jià)報(bào)告，確保新址的安全可靠，最大程度避免二次搬遷及因過(guò)于集中帶來(lái)的一系列問(wèn)題。

(二十二)統(tǒng)籌棚戶(hù)區(qū)改造、采礦破壞土地的治理和城鎮(zhèn)化建設(shè)

棚戶(hù)區(qū)改造應(yīng)與城鎮(zhèn)化建設(shè)、采煤塌陷地治理、移民搬遷等相結(jié)合。對(duì)棚戶(hù)區(qū)和塌陷區(qū)居民實(shí)行整體移民搬遷和集中安置，并保障一定比例的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。探索實(shí)行土地置換或在采煤沉陷區(qū)實(shí)行“人地掛鉤、地隨人走”政策，實(shí)施跨區(qū)安置和掛鉤指標(biāo)全市流動(dòng)。

改進(jìn)并完善資源型城市礦業(yè)用地制度

(二十三)探索采礦用地占用的未利用地不受計(jì)劃指標(biāo)控制

建議對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)采的礦種，使用未利用地的可不占用新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。保障國(guó)家能源資源安全、促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、實(shí)施新絲綢之路產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，都需要開(kāi)發(fā)大量的礦產(chǎn)資源。我國(guó)西部地區(qū)未利用地資源豐富，僅西北五省就有未利用地16235.65萬(wàn)公頃，占西北地區(qū)土地總面積的53.91%，占全國(guó)未利用地總面積的62.17%。建議率先在西部地區(qū)放開(kāi)采礦占用未利用地的新增建設(shè)用地指標(biāo)限制，促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)和國(guó)家能源資源安全。

(二十四)拓展采礦用地供應(yīng)方式，穩(wěn)妥推進(jìn)露采用地制度改革

成長(zhǎng)型和成熟型的資源型城市在采礦用地這一問(wèn)題上，可根據(jù)實(shí)際情況靈活選取劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等多種方式。對(duì)于出讓和租賃的，可根據(jù)采礦許可證有效年限或開(kāi)采年限靈活設(shè)定用地年限?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)各類(lèi)土地使用年限的規(guī)定是最高年限，而非統(tǒng)一要求。這有利于采礦用地的退出。建議在進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)采礦用地方式改革試點(diǎn)擴(kuò)大工作。

(二十五)建立礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記與土地審批供應(yīng)銜接制度

礦業(yè)權(quán)人在申請(qǐng)劃定礦區(qū)范圍后，要在礦區(qū)范圍預(yù)留期內(nèi)及時(shí)辦理企業(yè)設(shè)立、土地預(yù)審、開(kāi)發(fā)利用方案編制、送審，環(huán)境影響報(bào)告編寫(xiě)、送審，項(xiàng)目立項(xiàng)等手續(xù)。新設(shè)采礦權(quán)和擴(kuò)建等登記手續(xù)時(shí)要把是否有土地用地預(yù)審文件作為必要條件。只有通過(guò)土地預(yù)審的采礦權(quán)申請(qǐng)登記才能被國(guó)土資源部門(mén)受理。另外，在采礦權(quán)發(fā)證前的“實(shí)地核查”環(huán)節(jié)，除查看礦區(qū)范圍拐點(diǎn)界樁、實(shí)地工程情況、是否有違法開(kāi)采等情況外，還要對(duì)礦區(qū)的土地權(quán)屬情況進(jìn)行了解。

(二十六)統(tǒng)籌礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與土地復(fù)墾，強(qiáng)化礦山管理

在采礦權(quán)管理中，根據(jù)《土地復(fù)墾條例》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，將兩個(gè)方案應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容整合在一個(gè)方案中實(shí)現(xiàn)。具體技術(shù)路徑是以《治理方案》為主體，將土地復(fù)墾的適宜性評(píng)價(jià)、復(fù)墾措施、工程量和投資估算等內(nèi)容相應(yīng)納入，方案名稱(chēng)可為《礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾方案》。這也同實(shí)踐中的做法一致。同時(shí)，立即建立并完善礦山停產(chǎn)及閉坑管理制度。

改革資源收益分配制度，為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供持續(xù)資金支持

在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，資源型城市的發(fā)展還必須依賴(lài)做大、做強(qiáng)、做深、做精資源這篇文章。要為資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供源源不斷的財(cái)務(wù)資金支持，必須加大資源性產(chǎn)品收益分配制度改革。

(二十七)改革資源稅制度，探索按國(guó)際慣例建立礦產(chǎn)權(quán)利金制度

參照國(guó)際慣例，合并資源補(bǔ)償費(fèi)及資源稅為權(quán)利金統(tǒng)一征收。新的權(quán)利金征收方式主要為從價(jià)計(jì)征，必須體現(xiàn)所有者收益、資源稀缺程度、資源豐度及賦存狀況、開(kāi)采方式及市場(chǎng)供求關(guān)系、環(huán)境損害、資源利用水平及資源所在地權(quán)益。

初步設(shè)想，第三類(lèi)礦產(chǎn)，砂石粘土類(lèi)，權(quán)利金按量計(jì)征，全部收益歸縣市(縣及縣級(jí)市、區(qū))使用。一般非金屬類(lèi)礦產(chǎn)，主要為第二類(lèi)礦產(chǎn)，權(quán)利金按價(jià)計(jì)征，全部收益歸省(4成)、市(地級(jí)，3成)及縣(3成)所有。其他如煤炭、石油、金屬等重要礦產(chǎn)的權(quán)利金按價(jià)計(jì)征，收益歸中央(4成)、省(2成)、市(地級(jí)，2成)及縣(2成)使用。

權(quán)利金支持與勘查開(kāi)發(fā)有關(guān)的活動(dòng)，可用于深部及外圍找礦、采空區(qū)塌陷治理、歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)，與資源勘查開(kāi)發(fā)有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

對(duì)于資源型城市(縣級(jí)、地級(jí))，要按一定比例適當(dāng)返還權(quán)利金，為城市五位一體建設(shè)提供有效支撐。

(二十八)完善土地財(cái)政制度為資源型城市發(fā)展提供長(zhǎng)期支持

加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)合并資源稅為權(quán)利金征收，加快推進(jìn)其他資源稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅改革步伐，落實(shí)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，切實(shí)增加地方收入，使地方政府逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)。

借鑒深圳前海的經(jīng)驗(yàn)，將土地使用權(quán)出讓收入的15%—20%劃入產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。

征地問(wèn)題是土地財(cái)政引起眾多爭(zhēng)議的關(guān)鍵所在。下一步，要按照《決定》的要求，扎實(shí)推進(jìn)征地制度改革，在多元保障機(jī)制上多做文章。同時(shí)依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

加強(qiáng)土地儲(chǔ)備和融資管理。