安徽省推進PPP的做法是通過“頭腦風暴”、城市試點，形成“立體式”氛圍;通過項目示范形成可復(fù)制、可推廣、可操作性模式，從點到面突破。具有代表性的池州污水廠網(wǎng)一體項目和安慶外環(huán)北路項目的成功實踐，無疑為安徽省乃至全國PPP的規(guī)范運作提供了重要經(jīng)驗。

安徽省位于中國經(jīng)濟版圖東部沿海和中西部的過渡地帶，GDP排名在全國中游。長期以來，滯后的基礎(chǔ)設(shè)施始終制約著安徽省經(jīng)濟發(fā)展。近年來，安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資年平均約在1000億元，其中政府性投資約占50%，主要依靠土地出讓等方式籌集。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，預(yù)計到2020年，老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造每年投資需求將攀升到1500億元，現(xiàn)行的資金籌集模式已難以為繼，建立政府、企業(yè)、社會資本多元投入機制，是大勢所趨、形勢所迫。為此，安徽省創(chuàng)新投融資機制，大力推進PPP模式，全面放開城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運營市場。實踐證明，PPP模式的推進，為安徽省的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了活力，也帶來了加速度。

憑著一股開拓創(chuàng)新、攻堅克難的闖勁和干勁，安徽省對PPP的推廣和實踐要早于很多試點省份并不奇怪。在城市層面，馬鞍山市早在2003年就開始將PPP模式引入公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)用于燃氣、自來水、公交等項目。2004年，合肥王小郢污水處理項目開創(chuàng)了國內(nèi)污水處理TOT運作模式的先河，為我國公用事業(yè)改革提供了成功案例。

2013年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，國內(nèi)對于PPP模式的推廣開始提速，安徽省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳迅速成立了PPP模式專題工作組，通過召開城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)試點工作推進會、市政公用領(lǐng)域投融資改革座談會、PPP模式專題培訓會等方式，以“立體式”推進，開啟“頭腦風暴”，引導(dǎo)各地解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，形成改革氛圍，增強推進PPP模式的積極性、主動性。

項目如何落地，工作重心在基層。安徽省首批選擇積極性高、基礎(chǔ)條件較好的15個市縣作為綜合試點，要求每個試點市縣建立一套工作班子，出臺一個指導(dǎo)性文件，公布一批面向社會的基礎(chǔ)設(shè)施項目。同時，在給排水、垃圾處理、城市道路、污水處理及管網(wǎng)等行業(yè)選擇一批項目開展試點，力求試點一個項目，形成一類操作規(guī)范，為全行業(yè)提供可復(fù)制、可推廣、可操作性示范。

僅2014年10月，安徽省向社會推介的第一批城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP試點項目就有74個，總投資約870億元。2014年年底，財政部公布的30個PPP示范項目中安徽占了4個。各城市紛紛加速推廣自己的項目，其中很多城市專程帶著項目到合肥、上海、深圳等城市推介。池州市污水廠網(wǎng)一體項目已于今年1月1日按PPP模式運營管理;4月30日，馬鞍山市東部污水處理廠PPP項目開始運營;5月6日，安慶外環(huán)北路PPP項目簽約，6月6日項目正式動工。近日，記者對池州污水廠網(wǎng)一體項目、安慶外環(huán)北路項目PPP方案設(shè)計、招標等實踐的過程和思路進行了采訪。

池州：可復(fù)制推廣的樣本

池州污水廠網(wǎng)一體項目是財政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部確立的第一個用PPP模式進行污水廠網(wǎng)建設(shè)的項目，受到了社會各界高度關(guān)注，被稱為“池州模式”。該項目的特點是“廠網(wǎng)一體、市縣一體、存量增量一體”。作為第一個國家生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)，池州市是長江邊人口不多的江南小城。風光美、環(huán)境好，城市小、郊區(qū)面積小，污水處理廠網(wǎng)一體管理具有天然條件。池州污水廠網(wǎng)一體項目似乎天生就是一個樣本。

南方正值雨季，雨水排放的突然放量造成污水外溢常有發(fā)生。最近，深圳水務(wù)集團派駐池州污水處理項目的副總經(jīng)理趙軍有點忙。為此，深圳水務(wù)集團特地從本部調(diào)來了兩臺進口沖吸兩用清污車，解決了大問題。相對于未來26年的“婚姻”，池州市政府與深圳水務(wù)集團剛剛開始的第二次合作還處于“蜜月期”，需要磨合與銜接，對于一些小問題雙方都低聲細語、客客氣氣地協(xié)商。趙軍累并快樂著。

一年前的5月，這個項目怎么搞，最終花落誰家誰都不確定。以往大多數(shù)PPP項目的簽約，一拖就是一年以上甚至數(shù)年，能在7個月搞定池州項目，參與方都感覺是在與時間賽跑。池州市要將污水管網(wǎng)和污水廠打包實行市場化特許經(jīng)營，包括存量和增量兩部分。存量是當?shù)噩F(xiàn)有的污水處理廠和管網(wǎng)，2005年起由深圳水務(wù)集團運營，已運營10年，希望當?shù)卣刭?增量是要在主城區(qū)和下轄縣新建污水處理廠和管網(wǎng)。當務(wù)之急是解決存量部分。

從5月進駐、開始設(shè)計方案，到尋找投資商、進行招投標和融資，位于市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會的項目工作組始終高速運轉(zhuǎn)。方案的設(shè)計過程說斤斤計較毫不過分，甚至爭吵、拍桌子也是家常便飯。

池州市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會副主任余祖平告訴記者，方案最終確定社會資本與政府合作成立合資項目公司，池州市水業(yè)投資公司拿出真金白銀出資，占20%股份，由社會資本占80%控股。這是PPP項目一大特點。而以往社會資本與政府合作時，大都是社會資本完全出資，政府最初不會掏錢。

接下來是投資人招標工作。池州市政府對有資格的企業(yè)進行了篩選，篩選的基本標準是公司規(guī)模和行業(yè)資質(zhì)。外資企業(yè)受制于國家政策，多數(shù)民企受制于行業(yè)經(jīng)驗。最終，北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司、深圳水務(wù)集團、北京排水集團和安徽國禎環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司4家公司受邀競標。為了避免在價格上惡性競爭，同時保證服務(wù)質(zhì)量，該項目采取的是合理價中標，合理價中標包含成本、平均價下浮一定比例，技術(shù)實力、項目經(jīng)驗、融資能力、項目報價，構(gòu)成綜合競標的要素。報價之后，項目主管方還要對這些價格進行測算。測算主要是對投資商的相關(guān)成本數(shù)據(jù)進行比較，然后對其報價的收益水平、價格進行整體比較分析，再“擠擠水分”。開標結(jié)果公布，深圳水務(wù)集團憑借豐富的項目運營經(jīng)驗、科學詳盡的投標方案以及在當?shù)囟嗄昃慕?jīng)營享有的品牌美譽度獲得總分第一。

另一項招標，也就是融資招標也成了池州市政府摳門的“證據(jù)”。負責該項目全過程咨詢的大岳咨詢有限公司總監(jiān)常慶海介紹，項目在融資剛開始時，并沒有準備進行招標。達成的意向是國家開發(fā)銀行牽頭的銀團貸款，實行基準利率，貸款時間為15年。但由于池州污水處理項目屬于政府購買服務(wù)的試點，能省則省是原則，因此政府方主導(dǎo)舉行了銀行融資招標。鑒于項目巨大的社會影響力且具有長期穩(wěn)定的收益預(yù)期，各家銀行爭相加入競爭，最終實現(xiàn)了利率下浮10%的目標。

池州污水廠網(wǎng)一體項目成功運作的探索性遠遠超出了項目本身，其公開公平的競爭性特點對于加速PPP項目的市場化程度無疑具有標志性作用。

安慶：純公益項目PPP破題

與池州污水廠網(wǎng)一體項目“一拍即合”相比，安慶外環(huán)北路項目中政府和企業(yè)的“你情我愿”更不容易。

外環(huán)北路位于安慶市東北部，是安慶市中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分，道路設(shè)計全長約14.9公里。在安慶城市近期規(guī)劃中，外環(huán)北路是連接安慶各組團的重要通道，是貫穿城區(qū)西北至東南方向的主要干道;在遠期規(guī)劃中，隨著安慶長江四橋的建成，外環(huán)北路跨江后將與318 國道相銜接，是改善安慶外圍大交通格局的核心工程。

不同于可經(jīng)營性系數(shù)較高、財務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的經(jīng)營性項目，非經(jīng)營性的市政道路項目此前多采用BT方式進行投融資、建設(shè)及移交，不含運營環(huán)節(jié)。既要保證項目建設(shè)質(zhì)量、平滑財政支出，又要尊重社會資本投資偏好，提振金融機構(gòu)信心，實施方案的設(shè)計需要智慧和大量付出。

黃梅戲是安徽的名片，安慶是黃梅戲興盛之地。天仙配是黃梅戲代表劇目，賢惠能干的七仙女和老實巴交的董永的戀愛故事家喻戶曉。有人給項目前期辦打氣：“七仙女還怕找不到婆家?”大家一笑，心里還是很忐忑。

果不其然，2015年2月7日項目開標，13家買標書，只來了一家應(yīng)標。場面冷冷清清，尷尬可想而知。在與潛在投資人的互動中，央企、大型國企等“大腕”普遍對該項目PPP模式的競爭性有抵觸情緒。

同一時間，北京的投資人尹志國正在為找項目絞盡腦汁。北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司是北京城建集團下屬的國有控股企業(yè)，2014年7月在香港H股上市，拓展新的產(chǎn)業(yè)鏈是作為公司投融資部部長尹志國的主要工作。他早就關(guān)注安慶外環(huán)北路項目，項目的規(guī)模體量很合他的“胃口”，讓他望而卻步的是對項目競爭公平性的擔憂。項目的流標反而讓他嗅到了另外一種味道。讓尹志國改變主意的還有1月1日國家開始實施的新預(yù)算法。新預(yù)算法的一大亮點是實行全口徑預(yù)算管理，安慶市人大第一時間將政府在該項目所需支出費用納入了跨年度財政預(yù)算，解決了投資人的后顧之憂。

經(jīng)過“市場測試”后，項目實施方案調(diào)整在所難免。安慶市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會副主任何健介紹，最終方案是，該項目作為新建項目采取DBFO(設(shè)計—建設(shè)—融資—經(jīng)營)的運作方式，安慶市政府授權(quán)安慶市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會為項目的實施機構(gòu)，授權(quán)安慶市城市建設(shè)投資發(fā)展(集團)有限公司作為項目政府方出資代表，與社會資本共同組建項目公司。該公司中安慶市城市建設(shè)投資發(fā)展(集團)有限公司持股比例為12%，社會資本持股比例為88%。該公司具體負責本項目設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、運營維護、移交等。項目合作期為13年(即兩年的建設(shè)期及11年的運營期)。

何健解釋，項目公司的主要成本包括19.76億元的工程建設(shè)總投資(含4.5億元建安費用包干)、此后每一年的運營維護費用、財務(wù)成本等。而政府給予社會資本的回報方式是政府向項目公司購買本項目可用性費用以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務(wù)費用，即政府根據(jù)績效考核情況向社會資本支付可用性服務(wù)費和運維績效服務(wù)費，這是一種創(chuàng)新政府購買服務(wù)方式?？捎眯苑?wù)費，是合同中最關(guān)鍵、數(shù)值最大的金額。設(shè)置明確的可量化的績效指標，有效激勵社會資本以運維為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮項目全生命周期成本，以實現(xiàn)風險最優(yōu)分配與安排，是整個項目PPP設(shè)計的核心。

通過新一輪的主動對接、不斷互動、公開推介，項目第二輪招標4月8日如期舉行。最終的評標結(jié)果競爭激烈，名列第一的可用性服務(wù)費靜態(tài)總額的報價為35億元人民幣，第二名和第三名依次相差幾千萬元。當每一家的應(yīng)標數(shù)字被逐一大聲讀出，不顯山不露水的尹志國幸運地以微弱優(yōu)勢笑到了最后。北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司成為全國首例市政道路PPP項目的中標者。

4.5億元建安費封頂，政府持股12%，11年運營期，其中每一個數(shù)字都是互動與博弈的結(jié)果，背后都是一段故事。從不同的立場看待這些數(shù)字可能感覺和心情會不一樣。如果這種博弈帶來的是公開、公平、公正，帶來的是社會資源效益的最大化，這種博弈應(yīng)該發(fā)揚光大。費用低、回報周期合理、采購過程客觀公正陽光，這正是PPP項目的價值追求所在。

外環(huán)北路是安慶市實施PPP模式的第一個項目，也是尹志國的第一個PPP項目，同吃“第一只螃蟹”，無法不令人期待。

記者手記漸入佳境的“盛宴”

PPP模式正在被熱議。宏觀經(jīng)濟形勢尚不明朗、財政收入下行、地方政府債務(wù)規(guī)模攀升、財政政策遭遇“天花板”，如何在財政可承受范圍內(nèi)，有效利用社會投資來為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“補缺”，PPP模式是合理的戰(zhàn)略選擇。

記者采訪的兩個案例，池州污水廠網(wǎng)一體項目屬于準經(jīng)營性與非經(jīng)營性打包項目，安慶外環(huán)北路項目則屬于非經(jīng)營性項目，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，非常具有典型性。兩個項目共同的特點是都實行了“借腦引智”，聘請了比較知名的咨詢公司，運作規(guī)范，對政策空間使用盡力創(chuàng)新。安慶外環(huán)北路項目在純公益性項目中實施PPP模式還屬全國首創(chuàng)。相對而言，兩地政府在項目前期都謹小慎微、寸土必爭，這也符合目前各地政府實施PPP項目時的普遍心態(tài)。同時可以看到，采用PPP模式融資、建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，PPP模式特有的多方博弈和公開、公平、公正的基本要求，在給市場和社會資本帶來巨大機遇的同時，正在深刻影響基礎(chǔ)設(shè)施建管方式、融資方式、政府采購方式的轉(zhuǎn)變。

面對PPP模式簽訂的10年、20年、30年的合同，政府和企業(yè)在經(jīng)驗上都需要補課，在心理上都需要適應(yīng)。安徽省的實踐證明，PPP模式正逐漸進入軌道，啟動和進入準備的項目越來越多，金融資本和社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的意愿在加強。盡管PPP模式的成熟應(yīng)用還有很漫長的路要走，但未來必將成為經(jīng)濟形態(tài)里的重要形式。