中國能源體制改革已步入攻堅階段，既有矛盾亟待破解，新形勢也迫切需要變革體制機制。改革既要加強頂層設(shè)計，又要根據(jù)不同行業(yè)特點分類推進。

改革開放以來，中國能源體制改革穩(wěn)步推進，在引入競爭機制、培育市場主體、完善市場體系、加強管理能力建設(shè)等方面取得了重要進展。目前，中國能源體制改革已步入攻堅階段，既有體制矛盾亟待破解，新形勢也迫切需要變革體制機制，同時要統(tǒng)籌兼顧社會承受能力，妥善處理好各方面的利益關(guān)系。

改革面臨的形勢和任務(wù)

能源領(lǐng)域單一投資主體格局逐步打破，能源市場初步建立，能源價格改革向前推進，能源發(fā)展的體制環(huán)境不斷改善，對保障能源供應、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

受多種因素制約，中國能源體制機制與科學發(fā)展的要求仍有較大差距，深層次矛盾不斷積累，并日益成為轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式的主要障礙。突出表現(xiàn)為：煤炭資源管理及市場準入退出等機制不健全，資源稅費政策不完善，開發(fā)秩序較亂，資源收益分配不盡合理;電網(wǎng)獨家壟斷電力買賣權(quán)力，用戶與發(fā)電企業(yè)不能直接交易，區(qū)域電力市場建設(shè)停滯，電價改革滯后，輸配分開和競價上網(wǎng)未能實現(xiàn);油氣勘探開發(fā)、批發(fā)零售和進出口業(yè)務(wù)有效競爭不足，管網(wǎng)尚未實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和公平接入;水電開發(fā)的移民安置、生態(tài)補償機制不完善，新能源和分布式能源發(fā)電上網(wǎng)和消納困難;能源科技創(chuàng)新體制不完善，產(chǎn)業(yè)大而不強，自主創(chuàng)新能力不足;能源普遍服務(wù)機制不健全，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào);能源管理體制不完善，政府管理缺位、錯位與越位并存，行業(yè)管理薄弱;能源體制改革缺乏頂層設(shè)計、系統(tǒng)規(guī)劃和強有力的決策、實施、監(jiān)督機制，一些重大改革久拖不決或決而不行。

國際金融危機以來，綠色能源和低碳技術(shù)革命在全球興起，世界主要國家紛紛調(diào)整能源戰(zhàn)略，圍繞應對氣候變化和能源資源的競爭與博弈日趨激烈。隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶動能源消費持續(xù)增長;對外依存度持續(xù)上升，能源安全面臨更加嚴峻挑戰(zhàn);能源使用產(chǎn)生的大氣污染和溫室氣體排放帶來前所未有的環(huán)境壓力，對中國能源體制提出了更高的要求。

改革總體思路

1.基本原則。堅持市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，打破能源行業(yè)壁壘和壟斷，促進有效競爭。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強和改善宏觀調(diào)控，強化能源行業(yè)管理，有效發(fā)揮政府的引導、調(diào)控和監(jiān)管作用。

堅持促進發(fā)展與保障民生相結(jié)合。改革既要實現(xiàn)能源節(jié)約資源、保障供應、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新等能源發(fā)展目標;也要保障民生目標，提高能源普遍服務(wù)水平，保障低收入群體的基本能源需求。

堅持系統(tǒng)設(shè)計與分類指導相結(jié)合。改革既要加強頂層設(shè)計，明確總體改革方向目標和基本框架，統(tǒng)籌推進能源各領(lǐng)域各層面改革，增強改革的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。同時，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，根據(jù)不同行業(yè)特點分類推進改革，把握好改革的時機、節(jié)奏和力度，重大改革任務(wù)先試點、后推廣。

堅持謀劃長遠與立足當前相結(jié)合。既要有長期的戰(zhàn)略思考，又要遠近結(jié)合，標本兼治，立足當前，選擇矛盾突出的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為改革突破口，不失時機地加快推進。

2.主要目標。到2015年，競爭性能源領(lǐng)域的行業(yè)壟斷逐步打破，市場競爭程度顯著提高，能源價格機制逐步理順，財稅調(diào)節(jié)更趨合理，重點領(lǐng)域改革取得突破，制約能源發(fā)展的突出矛盾得到有效緩解，合理控制能源消費總量的新機制形成，能源法律法規(guī)和標準體系基本建立，行業(yè)管理水平顯著提升。

到2020年，建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的，市場主體多元、市場競爭充分、價格機制完善、市場體系健全、財稅調(diào)節(jié)科學、法律體系完備、宏觀管理高效、市場監(jiān)管有力的現(xiàn)代能源體制，形成能源健康可持續(xù)發(fā)展的基本制度框架。

3.戰(zhàn)略重點。優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)?？茖W界定競爭性和非競爭性業(yè)務(wù)，對可以實現(xiàn)有效競爭的業(yè)務(wù)引入競爭機制;對自然壟斷業(yè)務(wù)，加強監(jiān)管，保障公平接入和普遍服務(wù)。積極培育能源市場競爭主體，除自然壟斷環(huán)節(jié)和關(guān)系國家安全及國民經(jīng)濟命脈的領(lǐng)域外，鼓勵民營、境外等各類投資主體公平進入。加快國有能源企業(yè)改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

加強能源市場體系建設(shè)。建立健全統(tǒng)一開放、競爭有序的能源市場，打破市場壟斷和分割格局，促進能源產(chǎn)品和要素自由流動和充分競爭。完善區(qū)域性、全國性能源市場，積極發(fā)展現(xiàn)貨、長期合約、期貨等交易形式。主動參與國際能源市場建設(shè)和規(guī)則制定，有效應對國際市場風險，提升能源國際合作質(zhì)量。

理順能源價格形成機制。建立反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的能源價格形成機制，最終實現(xiàn)競爭性環(huán)節(jié)由市場形成價格、自然壟斷環(huán)節(jié)由政府監(jiān)管定價。逐步推動上網(wǎng)電價和銷售電價、油氣出廠價格和銷售價格市場化。完善對輸配電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等政府定價，建立公開透明、有利于激勵投資和降低成本的價格機制。

健全能源財稅金融體制。推進資源稅費改革，逐步理順資源所有者與開發(fā)主體、中央與地方資源收益分配關(guān)系。強化能源消費環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)，開征化石能源消費稅或碳稅。建立長期穩(wěn)定的支持可再生能源、分布式能源和非常規(guī)能源發(fā)展的專項資金制度，以及對低收入群體和特殊行業(yè)的財政補貼制度。加大對節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、普遍服務(wù)等財政支出力度。實施能源金融戰(zhàn)略，利用外匯儲備和金融優(yōu)勢，建立能源資源海外開發(fā)支持保障機制。

加快政府職能轉(zhuǎn)變。理順能源行業(yè)主管部門與相關(guān)部門、各級能源管理部門的關(guān)系，避免“政出多門”。減少政府對能源微觀事務(wù)的干預，取消可交由市場發(fā)揮作用的行政審批，下放可由地方政府行使的審批權(quán)限。建立政府主導的能源普遍服務(wù)新機制。加強對自然壟斷環(huán)節(jié)價格和公平服務(wù)以及競爭性領(lǐng)域的市場秩序監(jiān)管，建立公開、公平、科學、有效的監(jiān)管體系。完善國有能源企業(yè)考核評價機制。

改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實施路徑

1.從建立發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易機制起步，推動電力體制改革。電力是整個能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和利用的中心環(huán)節(jié)，理順能源體制必須推動電力體制改革。但電力體制改革不一定非要從難度大、風險高的電網(wǎng)拆分著手，可以在保持現(xiàn)有電網(wǎng)物理架構(gòu)和利益格局基本不變的情況下，從打破電網(wǎng)公司獨家買電獨家賣電的市場格局、建立發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易新機制起步，逐步深入，具體的措施有：

(1)分批放開大用戶，建立大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接(雙邊)交易機制。改革初期，可建立統(tǒng)一的市場交易平臺，發(fā)電企業(yè)和大用戶強制參與，成交結(jié)果和價格由供需雙方協(xié)商決定。為實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，大用戶可按照電壓等級、用電容量等特性分批放開，發(fā)電企業(yè)參與市場競爭的發(fā)電量份額也相應逐步增加，交易類型可由中長期交易開始逐步擴展到短期交易和實時交易。對雙邊交易以外的電量仍實行電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，電價由政府制定。這項改革能夠逐步實現(xiàn)80%以上電量的市場交易。中小用戶和居民暫不參加市場交易，電網(wǎng)作為保底供電商提供供電服務(wù)和普遍服務(wù)，供電安全等風險可以防范。

(2)可從固定購銷差價起步，建立獨立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網(wǎng)費提供標準。從長遠來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨立輸配電價，但這需要建立在主輔分開、資產(chǎn)核算并建立相應的成本核算方法的基礎(chǔ)上，是一個較長期的過程，并且觸及電網(wǎng)公司的核心利益。當前，可以從固定購銷差價起步，根據(jù)現(xiàn)有的購銷差價來反算交易雙方需要交納的過網(wǎng)費用。該方案不僅簡單易行，便于實施;而且在保障電網(wǎng)企業(yè)既有利益的同時，還改變了電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式及行為方式。由于不能夠再擠占發(fā)電企業(yè)和用戶的利益，電網(wǎng)企業(yè)在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。

(3)可將電力交易機構(gòu)從電網(wǎng)分離，受政府直接領(lǐng)導或授權(quán)，以實現(xiàn)公平交易。交易機構(gòu)獨立可以減少電網(wǎng)企業(yè)對市場交易的影響和干預，有利于信息公開、公平交易和市場監(jiān)管。從國際上看，市場交易與電網(wǎng)的資產(chǎn)所有、運營及調(diào)度功能分離也是比較普遍的模式。從實施難度上看，電力交易機構(gòu)獨立并不改變目前的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)和安全責任體系，改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調(diào)度獨立要小得多。

(4)通過機制設(shè)計解決可再生能源發(fā)展和居民補貼等問題。當前及未來一段時期，中國可再生能源發(fā)展仍面臨成本高于常規(guī)機組的問題，電力普遍服務(wù)的要求也會造成用戶側(cè)交叉補貼的長期存在，在放開大用戶用電交易的同時，需要對相關(guān)制度進行再設(shè)計。當前的用戶側(cè)電價中包含的農(nóng)網(wǎng)還貸、可再生能源發(fā)展等基金，可重新進行核算整合，轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的電力基金，與輸配電費同步向所有用戶收取，其資金用于補貼低收入群體的基本生活用電和可再生能源發(fā)展，從而減少對當前利益格局產(chǎn)生的沖擊，有利于推進新機制的建立。

2.以發(fā)展頁巖氣、開放油氣進口改革為突破口，推進石油天然氣體制改革。石油天然氣領(lǐng)域改革可以從發(fā)展頁巖氣、開放油氣進口等增量改革起步，逐步向縱深推進。

(1)改革探礦權(quán)、采礦權(quán)制度，大力推動頁巖氣等非常規(guī)油氣發(fā)展。為大力發(fā)展頁巖氣，國家將頁巖氣作為獨立礦種進行探礦權(quán)招標，引入了民間資本等新的競爭者和投資主體，打破了油氣勘探開發(fā)區(qū)塊壟斷且長期固化的局面，在石油天然氣改革方面邁出了重要一步。但是，由于70%以上的非常規(guī)油氣資源和常規(guī)油氣資源賦存區(qū)域重疊，這部分資源最優(yōu)質(zhì)的區(qū)域尚未引入招標，仍由三大石油公司和延長石油負責勘探。對于這些存量油氣區(qū)塊，要強化礦權(quán)管理，對現(xiàn)有企業(yè)探礦投入嚴格考核，并將未達到投入要求的區(qū)塊拿出來重新招標，實現(xiàn)資源有效流轉(zhuǎn)，增加油氣產(chǎn)量。

(2)改革管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)和運營模式。長期以來，中國油氣管網(wǎng)由三大石油公司分別建設(shè)、運營，管網(wǎng)缺乏統(tǒng)一科學的規(guī)劃和公平開放。因此，當務(wù)之急是建立和落實天然氣管網(wǎng)公平接入制度，保障天然氣管網(wǎng)對不同企業(yè)、不同類型天然氣(含頁巖氣、煤層氣、煤制氣等)的無歧視公平接入。在此基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)天然氣輸送業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)的財務(wù)分離和產(chǎn)權(quán)分離，在天然氣運輸和運營上引入不同的業(yè)主，由國家統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管。

(3)逐步放開原油進口，引入競爭，提高效率。石油領(lǐng)域改革的突破口是放開原油進口限制。要建立基于油品生產(chǎn)質(zhì)量和儲運安全而非所有制身份的原油進口準入條件和配額分配方法，以此增加石油進口主體，廣泛參與國際石油市場，在三大石油公司之外形成從原油進口到石油加工煉化和成品油銷售的較完整產(chǎn)業(yè)鏈，從而引入競爭，提高效率，為下一步放開石油價格、加快推進上海原油和天然氣期貨市場建設(shè)打下基礎(chǔ)。

3.以完善資源稅費和能源消費稅為重點，建立能源生產(chǎn)消費約束和綠色轉(zhuǎn)型的財稅調(diào)控機制。(1)規(guī)范資源稅費?？墒紫纫?guī)范資源稅費，將現(xiàn)有資源開采有關(guān)的基金和費用逐步納入到資源稅的范疇，提高其規(guī)范性和透明度。在此基礎(chǔ)上，適當提高資源稅的稅率，完善計征方式，將資源稅從價定率征收逐步由油氣擴展到煤炭等領(lǐng)域，同時探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有，保障國家資源所有者權(quán)益的充分實現(xiàn)。在完善資源稅費水平、結(jié)構(gòu)、征收方式的同時，還應合理確定資源所有者與開發(fā)主體、中央和地方資源收益比例，以促進形成上下統(tǒng)一的能源資源開發(fā)和保護機制為目標，協(xié)調(diào)理順相關(guān)主體利益關(guān)系。

(2)逐步完善能源消費稅?？稍谄裼拖M稅的基礎(chǔ)上，逐步開征化石能源消費稅或碳稅，加強對能源消費行為的約束和引導。開征消費稅并不意味著一定推動終端能源價格的上漲;相反，消費稅稅率可根據(jù)能源市場情況及時調(diào)節(jié)，在市場價格波動劇烈時有效平抑對經(jīng)濟社會發(fā)展的沖擊。

為減少資源稅和消費稅改革給現(xiàn)有利益格局帶來重大調(diào)整，可以調(diào)整相關(guān)行業(yè)的增值稅和居民的所得稅，并建立低收入群體基本能源消耗的定向補貼制度。比如，對于低收入群體，當能源支出超出其收入10%后進行直接補貼，在實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時不增加企業(yè)和居民的負擔。

4.以主輔分離和整體上市為主要途徑，推進能源企業(yè)的混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。目前一些國有大型能源企業(yè)，計劃將一部分競爭性業(yè)務(wù)拆分，引入包括民營企業(yè)在內(nèi)的外部投資者。這種改革的積極性值得稱贊，但這并不是最優(yōu)的改革方案。能源領(lǐng)域混合所有制的發(fā)展首先應該是如上所述的競爭性環(huán)節(jié)引入新的競爭者，特別是民營企業(yè)。與此同時，對于已有的國有大型企業(yè)，應該通過主輔分離或整體上市來發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，避免簡單拆分造成企業(yè)國際競爭力下降。具體途徑有：

(1)通過整體上市和主輔分離做強主業(yè)。比如石油企業(yè)，可以將集團公司內(nèi)有條件的油服業(yè)務(wù)和基地服務(wù)業(yè)務(wù)分拆上市或注入從事主業(yè)的股份公司;不能分拆上市或注入股份公司后降低股份公司價值的，可以將其民營化，以做強主業(yè)。集團公司在完成主輔分離和整體上市后，主業(yè)的經(jīng)營管理主體是股權(quán)清晰的上市公司，集團公司的歷史使命基本完成，可以注消。由于上市公司本身就是典型的混合所有制經(jīng)濟，國家可以通過資本市場這個平臺來實現(xiàn)國有資本的進退，不用拆分企業(yè)就可以實現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟。

(2)成立能源類投資公司，和社?；鹨黄鸪钟猩鲜泄竟煞荨＜瘓F公司注消后，能源企業(yè)的一部分股權(quán)可以劃撥給社?；?，同時結(jié)合三中全會關(guān)于以管資本為主完善國有資產(chǎn)管理體制的要求，成立能源投資公司，持有一部分能源企業(yè)的股權(quán)。屆時將形成能源投資公司、社?；鸷蜕鐣顿Y者三足鼎立的股權(quán)結(jié)構(gòu)，從而建立起現(xiàn)代多元的股權(quán)治理結(jié)構(gòu)。其中，社?；鹜顿Y主要考慮長期的財務(wù)指標。而能源投資公司在考慮到一定的財務(wù)指標后，還必須考慮國家戰(zhàn)略，在一些戰(zhàn)略性行業(yè)占有絕對和相對控股，向公眾出售一些非戰(zhàn)略性股權(quán)的同時購買一些跨國石油公司和國際能源交易平臺的股權(quán)，擴大對國際能源市場和產(chǎn)業(yè)的影響力和控制。能源投資公司將成為實施國家能源戰(zhàn)略的金融平臺。

5.加強能源管理體制改革，為推動能源持續(xù)健康發(fā)展提供保障。(1)切實轉(zhuǎn)變政府能源管理方式。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少前置性審批，增強事中和事后監(jiān)管，把更多精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、標準、法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策上面，簡化或下放行政審批，減少對能源微觀事務(wù)的干預。

(2)上收一些大型國有能源企業(yè)手中的行政職能。上收本應由政府行使的能源管網(wǎng)規(guī)劃、標準、分布式能源發(fā)電并網(wǎng)準入、油氣管網(wǎng)準入等行政權(quán)，避免出現(xiàn)政策缺位和管理“真空”，使電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)經(jīng)營者回歸到企業(yè)本來角色，不再承擔行政職能，真正按現(xiàn)代企業(yè)制度履行職責。

(3)進一步加強能源監(jiān)管。健全能源監(jiān)管制度和市場監(jiān)管體系，特別是加強對海上油氣生產(chǎn)安全環(huán)保、油氣管網(wǎng)運行、電力領(lǐng)域的監(jiān)管，強化對自然壟斷環(huán)節(jié)價格和公平服務(wù)以及競爭性領(lǐng)域市場秩序的監(jiān)管。