常紀文

●對產(chǎn)能過剩、技術(shù)落后的污染型企業(yè)進行整頓關(guān)停不僅不會影響全國的經(jīng)濟發(fā)展，還會促進產(chǎn)能優(yōu)化，避免劣幣驅(qū)除良幣的現(xiàn)象。因此，從全國的發(fā)展質(zhì)量即綠色GDP的大局看，不僅沒有降低，反而有所提高。

●如果將經(jīng)濟下行的責任推卸給環(huán)保部門和地方政府，從小處看，是為了一地的經(jīng)濟發(fā)展，為自己的小利益打算盤;從大處看，是否定中央的生態(tài)文明建設(shè)路線和改革路線。

●在未來十年內(nèi)，我國將處于還債期，環(huán)境保護的形勢仍將嚴峻，工業(yè)就業(yè)問題和工業(yè)財政形勢也仍然嚴峻。各地必須化這一還債期為歷史發(fā)展契機，支持技術(shù)創(chuàng)新，加強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。為此，各地方政府要做好打持久戰(zhàn)的準備。

●從歷史的觀點看，此次經(jīng)濟下行到什么時候結(jié)束，就要看創(chuàng)新經(jīng)濟時代什么時候全面到來。

●環(huán)保部門和地方各級政府采取嚴格措施，關(guān)停、取締一些環(huán)境污染企業(yè)，整頓一些環(huán)境風險企業(yè)，是基于環(huán)境保護 和生態(tài)文明建設(shè)的歷史緊迫感，是按照《環(huán)境保護法》實施的保護區(qū)域環(huán)境安全的行為，不存在法外施政的情形。反之，就是環(huán)保部門和地方黨政領(lǐng)導失職。失職就 要追責。

●建議按照中央最近通過的《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，追究有關(guān)地方黨政領(lǐng)導的責任。只有這樣，才能震懾一些不顧大局的地方黨政領(lǐng)導，為生態(tài)文明制度建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。

最近一些省份提出，因為化解產(chǎn)能過剩，治理大氣污染，保護水體環(huán)境，而大大影響了GDP增長。特別是一些媒體 關(guān)于山東省臨沂市因為關(guān)停企業(yè)，失業(yè)率達到6萬多人、企業(yè)債務(wù)達到千億元的報道，將環(huán)境保護工作和環(huán)境保護部門推到風口浪尖。臨沂市是諸多工業(yè)城市的縮 影，其他省份也存在類似情形。此報道引起了中央和有關(guān)部門的高度重視。企業(yè)少了，就業(yè)就少了。就業(yè)少了，就會危及社會穩(wěn)定。為此，中央責成有關(guān)部門認真調(diào) 研，討論原因和對策。筆者認為，對于環(huán)境保護與經(jīng)濟下行的關(guān)系，應(yīng)當基于歷史和發(fā)展的觀點，有一個全面、客觀、清醒的認識。

對產(chǎn)能過剩、技術(shù)落后的污染型企業(yè)進行整頓關(guān)停不僅不會影響全國的經(jīng)濟發(fā)展，還會促進產(chǎn)能優(yōu)化，避免劣幣驅(qū)除良幣的現(xiàn)象

最近，有幾家媒體報道說，臨沂在環(huán)保部約談之后，出現(xiàn)了經(jīng)濟下滑、失業(yè)率提升等問題，引起社會關(guān)注。這兩者是 否真的存在必然的邏輯關(guān)系，有待進一步調(diào)查證實，不能貿(mào)然下結(jié)論。即便因為嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，導致了GDP增速下降，那也只是環(huán)境污染型經(jīng)濟和資源消耗型 經(jīng)濟的下降，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中必須付出的代價，必須邁過的坎。從一些地方的實踐來看，對產(chǎn)能過剩、技術(shù)落后的污染型企業(yè)進行整頓關(guān)停不僅不會影響全國 的經(jīng)濟發(fā)展，還會促進產(chǎn)能優(yōu)化，避免劣幣驅(qū)除良幣的現(xiàn)象。因此，從全國的發(fā)展質(zhì)量即綠色GDP的大局看，不僅沒有降低，反而有所提高。

當前，影響經(jīng)濟下行和就業(yè)率的因素很多，各地情況也不一樣，例如，企業(yè)土地成本提高、人口老齡化等導致的勞動 力成本提高也是重要因素，不能把矛頭指向環(huán)境保護。這完全是誤導。有人指出，即使不進行環(huán)境保護，高成本和低效益的發(fā)展模式也難以保證經(jīng)濟持續(xù)增長?？傮w 上看，2008年發(fā)生的世界經(jīng)濟危機到現(xiàn)在還沒有結(jié)束，而且近期也沒有結(jié)束的跡象。2013年以來，世界經(jīng)濟重新進入本輪經(jīng)濟危機中的新一波蕭條期，我國 也沒能幸免。而且，此波蕭條期到目前還未結(jié)束。德國等發(fā)達國家在經(jīng)濟危機期間并沒有沉淪，而是加緊進行科技研發(fā)，進行工業(yè)4.0革命，目前已取得突破性進 展。2008年以來，我國中央政府也因勢提出，要化危機為機遇，在經(jīng)濟危機期間大力開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不得發(fā)展過剩產(chǎn)能。然而，一些地方黨委和政府并沒有 看清形勢，不是通過鼓勵科技革新和發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟渡過難關(guān)，而是繼續(xù)沿用以前的土地財政、污染財政和資源財政，大拆大建，為環(huán)境污染、資源消耗的產(chǎn)業(yè)發(fā)展大 開綠燈，致使環(huán)境污染和資源浪費，甚至比之前更加有過之而無不及。殊不知，這一行為造成兩個嚴重后果：一是大幅增加了污染排放的總量，全國性的霧霾現(xiàn)象就 此發(fā)端;二是導致過剩產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象更加嚴重。這為目前我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保護環(huán)境造成了極大障礙。

現(xiàn)在的關(guān)停整頓是在還歷史環(huán)境債，而且還會持續(xù)一段時間

臨沂現(xiàn)象證明，各地區(qū)不能忽視有限的環(huán)境容量毫無限制地追求粗放式經(jīng)濟發(fā)展總量。一些地區(qū)享受了粗放式發(fā)展帶 來的成果，卻沒有做出必要的環(huán)境保護投入，這必定要付出沉重的事后代價。目前，臨沂等地因為企業(yè)關(guān)閉、取締、整頓出現(xiàn)的失業(yè)和財政問題，不能成為綁架民意 和中央部署的借口。如果繼續(xù)回到之前的發(fā)展道路上，后果將更加嚴重，經(jīng)濟和社會危機將難以克服?，F(xiàn)在采取堅決的措施調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是為今后的經(jīng)濟和社會可 持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。如果將經(jīng)濟下行的責任推卸給環(huán)保部門和地方政府，從小處看，是為了一地的經(jīng)濟發(fā)展，為自己的小利益打算盤;從大處看，是否定中 央的生態(tài)文明建設(shè)路線和改革路線。

從歷史的觀點看，此次經(jīng)濟下行到什么時候結(jié)束，就要看創(chuàng)新經(jīng)濟時代什么時候全面到來。中國疆域廣袤，區(qū)域差異 明顯，從目前來看，如果要整體進入創(chuàng)新經(jīng)濟時代，尚需時日。從環(huán)境治理規(guī)律看，如果我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展不出現(xiàn)較大波動，在2030年之前，我國的碳排放 將達到峰值;2025年之前，我國的人口總量將出現(xiàn)下降，主要污染物的排放總量將越過拐點。也就是說，在未來十年內(nèi)，我國將處于還債期，環(huán)境保護的形勢仍 將嚴峻，工業(yè)就業(yè)問題和工業(yè)財政形勢也仍然嚴峻，因此，我們應(yīng)當有耐心。各地必須將這一還債期化為歷史發(fā)展契機，支持技術(shù)創(chuàng)新，加強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。為此， 各地方政府要做好打持久戰(zhàn)的準備。在打持久戰(zhàn)的初期，出現(xiàn)一些關(guān)于環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的輿論反彈，是很正常的。

環(huán)保部門和地方各級政府采取措施保護環(huán)境，是小利益服從大格局的依法履職行為

按照我國憲法和黨的十八屆四中全會決定，各級黨委和政府必須依憲執(zhí)政、依法辦事。被譽為史上最嚴的《環(huán)境保護 法》是從我國長遠發(fā)展的角度修訂的，是基于“五位一體”的整體格局修訂的，各級黨委和政府必須服從大格局，不折不扣地實施。環(huán)保部門和地方各級政府采取嚴 格措施，關(guān)停、取締一些環(huán)境污染企業(yè)，整頓一些環(huán)境風險企業(yè)，是基于環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的歷史緊迫感，是按照《環(huán)境保護法》實施的保護區(qū)域環(huán)境安全的 行為，不存在法外施政的情形。反之，就是環(huán)保部門和地方黨政領(lǐng)導失職。失職就要追責。

針對違背中央決策和部署的行為，應(yīng)按照黨的十八大以來的要求進行追責

目前，一些地方的環(huán)境污染現(xiàn)狀和龐大的低端過剩產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是2008年經(jīng)濟危機以來地方黨委和政府擴大已經(jīng)過 剩的產(chǎn)能建設(shè)造成的。在一些地方，多達50%的項目屬于違法建設(shè)工業(yè)項目，至今仍然不具有合法身份。這一違反政策和法律決策的行為，導致環(huán)境污染困局難 解、化解過剩產(chǎn)能艱難、影響社會穩(wěn)定的局面，造成國家和社會的嚴重損失。

黨的十八大以來，中央提出要建立生態(tài)環(huán)境損害終身責任追究制度，并為此進行制度構(gòu)建工作。有關(guān)地區(qū)的黨委和政 府，必須對此輪經(jīng)濟危機期間的盲目決策付出代價，即使一些主要領(lǐng)導干部退休、調(diào)離和升遷，也得追責。建議按照中央最近通過的《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責 任追究辦法(試行)》，追究有關(guān)地方黨政領(lǐng)導的責任。只有這樣，才能震懾一些不顧大局的地方黨政領(lǐng)導，為生態(tài)文明制度建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。

針對經(jīng)濟下行趨勢要出臺扶助式的環(huán)境保護政策

首先，應(yīng)當寬立法、因地制宜立法，包括環(huán)境標準的制定要結(jié)合國情。在環(huán)境守法還不是常態(tài)的情形下，法律要求和 環(huán)境標準的制定不是越嚴格越好?，F(xiàn)在要做的是嚴格執(zhí)法，回歸到全面、嚴格執(zhí)行達標排放這一基礎(chǔ)的管制手段上來。只有全面實現(xiàn)達標排放，打下環(huán)境法治基礎(chǔ)， 才能逐步提升環(huán)境標準。

其次，應(yīng)當理清中央和地方的環(huán)境與發(fā)展事權(quán)關(guān)系。按照環(huán)境保護法律規(guī)定，地方人民政府對環(huán)境質(zhì)量負責。但是， 地方對本地的經(jīng)濟和環(huán)境保護卻缺乏完全的自主權(quán)。因此，在實行環(huán)境保護黨政同責和生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的基礎(chǔ)上，中央和地方的事權(quán)劃分應(yīng)按照權(quán)責匹 配的原則，重新劃分。除了宏觀調(diào)控外，中央要大幅度放權(quán)到地方;中央有關(guān)部門要加強對全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測，加強對地方的環(huán)境監(jiān)察和考核，加強對地方環(huán) 境保護黨政同責的實施等。

第三，應(yīng)當原則性與靈活性相結(jié)合地實施新《環(huán)境保護法》?！董h(huán)境保護法》要嚴格實施，但是也應(yīng)利用責令企業(yè)整 改這一法律責任的規(guī)定，在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，由有關(guān)部門出臺細則，給企業(yè)必要的整改期與升級期，不要盲目地予以取締和關(guān)閉。在升級改造方面，國家和地方 各級人民政府要給予資金和技術(shù)支持，不要因升級改造是企業(yè)的主體義務(wù)而袖手旁觀。放任企業(yè)倒閉，是不符合服務(wù)型政府要求的行為。

第四，應(yīng)當改革全國性的總量控制制度，按照環(huán)境質(zhì)量管理的要求，針對區(qū)域、流域與單元實施大氣和水污染物排放 的總量控制。要大力支持環(huán)境污染第三方治理，發(fā)展環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)，通過建設(shè)污水集中處理等污染處理設(shè)施，提高設(shè)施的納污和處理能力，共享環(huán)境治理設(shè)備和技 術(shù)，減少環(huán)境治理成本，為企業(yè)遵守環(huán)境保護法律法規(guī)的要求提供必要的條件。

此外，有關(guān)部門還應(yīng)當拿出切實的手段支持企業(yè)進行環(huán)境保護技術(shù)革新和銀行信貸。目前，一些環(huán)保新技術(shù)的推廣存 在制度障礙，很多新技術(shù)因為既有的政策和評審體制，難以被迅速推廣。由于經(jīng)濟下行，信貸風險加大，大部分銀行不愿意貸款給工業(yè)企業(yè)特別是中小工業(yè)企業(yè)，導 致企業(yè)無錢進行科技創(chuàng)新與升級改造。這些需要引起有關(guān)部門重視。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長