當(dāng)前，面對混改與電改的雙重革命，應(yīng)認清兩者的內(nèi)在聯(lián)系，促使混改幫助實現(xiàn)電改的最終目標(biāo)。這里應(yīng)特別注意的是，電網(wǎng)企業(yè)混改不能為了改革而改革，而是要為電改服務(wù)，從根本上促進我國電改終極目標(biāo)的實現(xiàn)?；谖覈娏π袠I(yè)的實際情況，在新增配網(wǎng)環(huán)節(jié)允許民營資本參與是合理的且有利于電力市場健康有序發(fā)展的。

作為電力產(chǎn)品價值鏈的中間環(huán)節(jié)，輸配電價不僅關(guān)系到電網(wǎng)的健康發(fā)展，也關(guān)系到電價改革的深入推進和電力資源的優(yōu)化配置。此次輸配電價改革試點按國際通行的核價方法監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)收入，標(biāo)志著我國對電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，對于推動能源體制改革、還原能源商品屬性具有積極意義。

電永遠是特殊商品，所謂還原它的商品屬性，不能片面地理解為一切通過市場來解決，也不能單獨依靠市場規(guī)律來解決。這個商品的特殊性主要體現(xiàn)在：必須提高其使用效率，必須控制其消費總量，必須控制消費它對環(huán)境帶來的負面影響，必須是用得越多越貴，必須保證消費者的使用權(quán)，等等。因此，電力市場交易就要考慮電力的上述特殊性，保證這些要求能夠被滿足。

自2002年電改實施以來，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，取得了不少成果，這是有目共睹的。過去13年的改革，有效促進了電力工業(yè)的發(fā)展，提高了電力普遍服務(wù)水平，形成了初步市場化體系，完善了電價機制，這些成績都為后續(xù)深化改革積累了寶貴的經(jīng)驗。

但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和時代的進步，原有的改革思路和進程已經(jīng)無法完全滿足現(xiàn)有實際需求，改革過程中出現(xiàn)了種種問題：缺乏頂層設(shè)計和規(guī)劃，政府職能履行不到位;市場化程度較低，價格機制扭曲，資源利用率不高;可再生能源發(fā)展受阻;政府監(jiān)管和市場力作用不協(xié)調(diào);立法滯后，法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)都無法適應(yīng)發(fā)展需求等等。電力工業(yè)是事關(guān)我國能源安全和經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)，上述問題不解決好，將直接動搖我國的立國之本、影響國計民生。因此，正如《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)中所說，深化電力體制改革是一項緊迫的任務(wù)，隨著社會各界對加快電力體制改革的呼聲越來越高，推進改革的社會訴求和共識越來越大，加上正值我國進行深化經(jīng)濟體制改革和能源革命的關(guān)鍵時刻，政策環(huán)境、經(jīng)濟條件、技術(shù)水平、社會訴求都處于有利位置，因此進一步推進電力體制改革應(yīng)該說是大勢所趨。

作為本次電改的核心文件，《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》是通過“中發(fā)[2015]9號文”下發(fā)的。經(jīng)過研讀，感覺新方案的總體思想還是符合預(yù)期的?！兑庖姟分袑τ谏罨娏w制改革的總體思路比較符合我國國情和國家戰(zhàn)略方針，也符合十八屆三中全會的改革思路和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件精神，所提出的“建立健全電力行業(yè)"有法可依、政企分開、主體規(guī)范、交易公平、價格合理、監(jiān)管有效"的市場機制”的基本目標(biāo)也契合實際需求。文件中對于改革的重點和基本路徑可以概括為“三放開、三加強、一獨立”，體制框架設(shè)計為“放開兩頭，管住中間”，跟預(yù)期基本相同。總體而言，本輪電改方案是比較務(wù)實的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，相比于2002年的“5號文”，更具有現(xiàn)實意義。

當(dāng)然，《意見》只是一個綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性文件，真正落實《意見》內(nèi)容、深化體制改革、實現(xiàn)改革目標(biāo)，還需要各方面的政策法規(guī)、操作文件來配套。仔細研讀《意見》內(nèi)容，有幾個關(guān)鍵內(nèi)容值得我們關(guān)注和分析，包括推進輸配電價改革、建立相對獨立的交易機構(gòu)、放開配售電業(yè)務(wù)、加強統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)管等。

有序推進輸配電價改革 妥善處理交叉補貼

本輪電改方案的亮點之一是提出“輸配電價逐步過渡到按"準(zhǔn)許成本加合理收益"原則，分電壓等級核定”。輸配電價的改革基本在“放開兩頭，監(jiān)管中間”的改革體制框架內(nèi)，通過改革實現(xiàn)了電網(wǎng)企業(yè)盈利模式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了自然壟斷環(huán)節(jié)的公共事業(yè)屬性。作為電力產(chǎn)品價值鏈的中間環(huán)節(jié)，輸配電價不僅關(guān)系到電網(wǎng)的健康發(fā)展，也關(guān)系到電價改革的深入推進和電力資源的優(yōu)化配置。此次輸配電價改革試點按國際通行的核價方法監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)收入，標(biāo)志著我國對電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，完全符合習(xí)總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上所提出的“轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系”要求，對于推動能源體制改革、還原能源商品屬性具有積極意義。深圳市輸配電價改革試點將為其他地區(qū)輸配電價改革積累經(jīng)驗，有利于政府逐步實現(xiàn)對全國輸配電價監(jiān)管的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。

具體而言，輸配電價改革對于整個電力體制改革的意義在于：(1)進一步推進電力市場化改革的迫切需要。輸配電價機制與深化電力體制改革，推進電力市場化有著密切的關(guān)系，電力體制決定了輸配電價機制，而輸配電價機制對電力體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)有重要支撐作用。(2)促進電網(wǎng)健康發(fā)展的客觀要求。建立獨立、規(guī)范的輸配電價機制，對電網(wǎng)輸配電業(yè)務(wù)實行成本加收益管制方式，使電網(wǎng)企業(yè)擺脫了現(xiàn)行購銷差價形成輸配電收入的不確定性，更加專注電網(wǎng)資產(chǎn)運營和提高輸配電服務(wù)水平。(3)完善政府定價監(jiān)管的重要舉措。十八屆三中全會指出，政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。輸配電環(huán)節(jié)具有自然壟斷的特性，推進輸配電價改革，按成本加收益方式對電網(wǎng)輸配電業(yè)務(wù)實行獨立定價，監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)的輸配電總收入，這是政府加強對網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管的重要舉措和有益探索。

當(dāng)然，在我國電價改革繞不開交叉補貼問題?！兑庖姟分赋?，要妥善處理電價交叉補貼，過渡期間，由電網(wǎng)企業(yè)申報現(xiàn)有各類用戶電價間交叉補貼數(shù)額，通過輸配電價回收。我們認為，這個思路還是符合我國實際的，交叉補貼機制的改革應(yīng)循序漸進，不可一蹴而就。在我國現(xiàn)有國情下，短期內(nèi)完全取消交叉補貼是不現(xiàn)實的，更是不可行的。因此在改革交叉補貼機制的過程中應(yīng)秉持效率優(yōu)先的原則，充分考慮各地區(qū)工商業(yè)用戶和居民的電價承受能力，在維持現(xiàn)有銷售電價水平的基礎(chǔ)上，以明補代替暗補、少補代替多補，逐步減少銷售電價中交叉補貼。另外，交叉補貼機制改革應(yīng)兼顧民生，在交叉補貼改革的過程中不應(yīng)盲目提價，要作綜合考慮。

明確電網(wǎng)企業(yè)的定位 建立相對獨立的電力交易機構(gòu)

以能源革命為背景的新一輪電力改革，必然是一場重建價值觀、構(gòu)建新體系的深刻變革，必將推動傳統(tǒng)電力企業(yè)思想觀念、經(jīng)營目標(biāo)、管理模式乃至技術(shù)路線的重大轉(zhuǎn)變。《意見》指出改革電網(wǎng)企業(yè)的功能定位，是使其適應(yīng)新的角色轉(zhuǎn)換，充分發(fā)揮在能源革命中的作用;同時，建立相對獨立的電力交易機構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺，是提高電力市場競爭公平性與效率的重要舉措。

一、明確電網(wǎng)企業(yè)的定位以及它在電力體系中扮演的角色有利于改革終極目標(biāo)的實現(xiàn)。電網(wǎng)企業(yè)處于聯(lián)絡(luò)供需各方的天然樞紐地位，擁有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)資源，是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、消費引導(dǎo)和多維資源整合的最佳平臺，在涉及多元利益的資源整合中具有不可替代的優(yōu)勢和作用，因此對電網(wǎng)企業(yè)的定位改革是整個電力體制改革的重點。電網(wǎng)企業(yè)在之前電改進程中一直備受關(guān)注，我們一貫不贊成通過簡單拆分來實現(xiàn)表面上的“市場化”。相反，因其具備自然壟斷屬性，統(tǒng)一電網(wǎng)作為我國電力系統(tǒng)的重要組成部分，正發(fā)揮著不可替代的作用。

二、建立相對獨立的電力交易機構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺，才能保證電力市場競爭的公正、公平和透明度的更好實現(xiàn)。《意見》指出組建和規(guī)范運行電力交易機構(gòu)，將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開，實現(xiàn)交易機構(gòu)相對獨立運行，并完善電力交易機構(gòu)的市場功能。電永遠是特殊商品，所謂還原它的商品屬性，不能片面地理解為一切通過市場來解決，也不能單獨依靠市場規(guī)律來解決。這個商品的特殊性主要體現(xiàn)在：必須提高其使用效率，必須控制其消費總量，必須控制消費它對環(huán)境帶來的負面影響，必須是用得越多越貴，必須保證消費者的使用權(quán)，等等。因此，電力市場交易就要考慮電力的上述特殊性，保證這些要求能夠被滿足。

至于為什么本次電改提出的是交易機構(gòu)相對獨立?我們要從交易獨立的幾個條件來分析。一般認為，交易機構(gòu)獨立有三個條件：一是靈活合理的價格機制;二是嚴格完善的監(jiān)管體系;三是堅強統(tǒng)一的大電網(wǎng)平臺。就目前我國電力市場運行狀況來看，交易機構(gòu)獨立的三個條件并不具備。在上述三個條件不具備、電力市場化程度仍然較低的情況下，我國電力交易機構(gòu)的獨立運作缺乏相應(yīng)的體制機制保障和平臺條件，因此在現(xiàn)階段將電力交易機構(gòu)從電網(wǎng)中完全獨立不合時宜。

穩(wěn)步推進售電側(cè)改革 有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)

穩(wěn)步推進售電側(cè)改革，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)是深化電力體制市場化改革、實現(xiàn)我國電力市場公平有效競爭的必經(jīng)之路。售電側(cè)改革被認為是本輪電改新方案的最大亮點，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)標(biāo)志著我國一直以來電網(wǎng)公司獨家壟斷配售電的體制被徹底打破。與法國、英國等國類似，在我國，民營資本也將能夠投資新增配電網(wǎng)及成立售電公司。《意見》對市場主體的準(zhǔn)入與退出機制、相關(guān)權(quán)責(zé)進行了闡述。

一是鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)?！兑庖姟分刑岢?，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。增量配電投資業(yè)務(wù)的放開體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會提出的“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展”這一精神。

當(dāng)前，面對混改與電改的雙重革命，應(yīng)認清兩者的內(nèi)在聯(lián)系，促使混改幫助實現(xiàn)電改的最終目標(biāo)。這里應(yīng)特別注意的是，電網(wǎng)企業(yè)混改不能為了改革而改革，而是要為電改服務(wù)，從根本上促進我國電改終極目標(biāo)的實現(xiàn)?；谖覈娏π袠I(yè)的實際情況，在新增配網(wǎng)環(huán)節(jié)允許民營資本參與是合理的且有利于電力市場健康有序發(fā)展的。一方面，新增配網(wǎng)不具有自然壟斷屬性，與執(zhí)行電力輸配職能的電網(wǎng)公司相比，這些環(huán)節(jié)的公用事業(yè)屬性較弱;另一方面，在新增配網(wǎng)引入民營資本，能夠增加其發(fā)展活力，有效提高其市場效率以及技術(shù)革新，如加快智能配用電系統(tǒng)的建設(shè)以及用戶側(cè)分布式能源的發(fā)展。

在引入多元化資本的同時，政府應(yīng)完善相應(yīng)的審查監(jiān)管職能，在合理的市場機制下，正確引導(dǎo)民營資本的發(fā)展。

二是多途徑培育市場主體，并建立市場主體準(zhǔn)入和退出機制。《意見》提出，允許符合條件的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)組建購電主體直接購電，并鼓勵符合條件的社會資本、節(jié)能服務(wù)公司、發(fā)電企業(yè)等從事售電業(yè)務(wù)。同時，根據(jù)放開售電側(cè)市場的要求和各地實際情況，科學(xué)界定符合技術(shù)、安全、環(huán)保、節(jié)能和社會責(zé)任要求的售電主體準(zhǔn)入條件。

這里應(yīng)明確兩個問題，也即新市場模式下市場主體“怎么進”、“怎么動”。“怎么進”也即明確售電主體的技術(shù)資質(zhì)、資金規(guī)模，以及相關(guān)主體去哪個歸口政府部門辦理什么手續(xù)取得開展相關(guān)業(yè)務(wù)的資質(zhì)。“怎么動”一是要明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)，二是要明確市場運行的業(yè)務(wù)流程，告訴相關(guān)主體怎么開展交易行為。

此外，市場主體的資質(zhì)應(yīng)由相應(yīng)監(jiān)管機構(gòu)來負責(zé)審查，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。要尤其重視中央政府和地方政府兩層監(jiān)管體系的協(xié)調(diào)運作問題，避免地方政府權(quán)力過大的現(xiàn)象。當(dāng)?shù)胤秸治照邥r，擁有絕對話語權(quán)的同時也使利益相關(guān)方找到了釋放尋租的空間，有可能造成1998年我國農(nóng)網(wǎng)改造時出現(xiàn)的地方政府利用手中權(quán)力牟利的問題。

三是賦予市場主體相應(yīng)的權(quán)責(zé)?！兑庖姟分攸c闡述了售電主體擁有的權(quán)利與需要承擔(dān)的責(zé)任?！兑庖姟诽岢觯垭娭黧w、用戶、其他相關(guān)方依法簽訂合同，明確相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。在售電市場建立初期，這一點尤為重要。但是，各項義務(wù)該如何承擔(dān)、由誰來監(jiān)督和保障、各項規(guī)則該如何制定是亟需解決和重點關(guān)注的問題。因此，在進行售電側(cè)電力市場設(shè)計時應(yīng)遵循兩個原則：第一，應(yīng)促進用戶不斷提高其用電效率，自覺優(yōu)化用電模式;第二，應(yīng)引入競爭機制來促進售電主體為用戶提高用電效率，而非激勵售電主體通過其他不利于節(jié)能減排、不利于提高用電效率的促銷方式來增加售電量。

不過，雖然本次“9號文”中明確提出要穩(wěn)步推進售電側(cè)改革，放開配售電市場，但要真正實現(xiàn)售電側(cè)放開還有很長的路要走。售電側(cè)市場如何放開，交叉補貼、普遍服務(wù)問題如何考慮，市場規(guī)則如何設(shè)計以維護市場公平和保障市場效率，如何監(jiān)管多元化市場主體，如何使售電主體在盈利的同時兼顧節(jié)能減排以及分布式能源接入等等問題，都需要引起頂層設(shè)計者的關(guān)注和慎重考慮。

加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃 強化政府科學(xué)監(jiān)管

縱觀國外成功的規(guī)制改革，無不伴隨著完善的配套法律法規(guī)，電改是關(guān)系到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，因此必須做到有法可依、有法必依。同時，以立法為基礎(chǔ)實現(xiàn)電力系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，強化政府科學(xué)監(jiān)管，是實現(xiàn)電改目標(biāo)的重要保障。

首先，要實現(xiàn)能源革命目標(biāo)，必須重點改革及切實加強電力行業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。《意見》中重點提到各級電力規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)問題、電力規(guī)劃與能源規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)問題，并且把優(yōu)化規(guī)劃和安全運行作為重點任務(wù)之一，這充分反映了兩者的重要性。

與其他公共事業(yè)不同，電力系統(tǒng)是一個連續(xù)運行系統(tǒng)，其電能生產(chǎn)、供應(yīng)、使用是在瞬間完成的，并需保持平衡。因此，電力行業(yè)的規(guī)劃、決策與運行天然具有整體性，在規(guī)劃過程中，必須保持這種天然整體性不被割裂，否則不僅必然造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費，還會嚴重影響電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運營。

《意見》中提出，要切實加強電力行業(yè)特別是電網(wǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，因此必須實現(xiàn)電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、國家電力規(guī)劃與地方電力規(guī)劃的有效銜接，同時提升規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。在這方面，綜合資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在電力體制改革過程中占有重要的戰(zhàn)略地位。長期以來，節(jié)能工作在電力體系中都沒有真正作為一項重要工作來實施。滿足電力需求增長的傳統(tǒng)思維模式是單純注重增加資源供應(yīng)，綜合資源規(guī)劃和電力需求側(cè)管理建立了以提高需求方終端用電效率所節(jié)約的資源，同樣可以作為供應(yīng)方替代資源這樣一個新概念，使可供利用的資源顯著增加，可節(jié)省大量供應(yīng)側(cè)資源投入，同時提高需求側(cè)用電效率，是可以完全滿足用電需求增長情況下的真正意義上的“大節(jié)能”。尤其當(dāng)未來大規(guī)模的間歇性隨機性的新能源電力接入電網(wǎng)之后，綜合資源規(guī)劃和電力需求側(cè)管理及需求側(cè)響應(yīng)對于實現(xiàn)電網(wǎng)電力的瞬間平衡具有重大的意義。

其次，強化政府的科學(xué)監(jiān)管是電力體制改革成功實施的保障?！兑庖姟分刑岢?，要完善電力監(jiān)管組織體系，保證售電側(cè)改革和用戶電力交易的穩(wěn)妥進行。要實現(xiàn)這一點，必須要完善我國的電力監(jiān)管組織體系，構(gòu)建組織結(jié)構(gòu)健全，自律、監(jiān)督、服務(wù)、協(xié)調(diào)等職能完備的電力監(jiān)管組織，加強對電力投資、電力行業(yè)運營的監(jiān)管力度，保障新能源的高效開發(fā)利用并促進節(jié)能減排。同時，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，行政審批事項都要規(guī)范、簡化程序，通過完善市場規(guī)則保證市場交易、規(guī)劃方案的有效落實。用政府權(quán)力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。

第三，電力體制改革的成功實施，必須以完善的立法為基礎(chǔ)。《意見》中提出，政府在設(shè)計制訂適應(yīng)改革的政策法規(guī)和制度框架中應(yīng)起主導(dǎo)性和決定性作用。我們認為，以下幾點值得關(guān)注：

1、重新制訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法規(guī)相銜接，形成涵蓋電力供應(yīng)、消費、技術(shù)、體制諸方面的電力法規(guī)體系。

2、新《電力法》的核心價值取向應(yīng)由過去的“加快發(fā)展、保障供應(yīng)”轉(zhuǎn)向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，絕不是僅僅在原來基礎(chǔ)上的文字增刪修訂，而應(yīng)作“革命性”的重塑。

3、應(yīng)當(dāng)在新《電力法》中做到四個明確：明確建設(shè)能源節(jié)約型社會中全社會和全體公民必須承擔(dān)的法律義務(wù);明確國家電力工業(yè)綜合資源規(guī)劃設(shè)計主體的法律定位;明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)強化公用事業(yè)的性質(zhì)以及作為IRP實施主體的功能定位;明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能化電網(wǎng)大力發(fā)展的相關(guān)條款。

4、盡快出臺與新《電力法》相配套的政策措施，建立相應(yīng)的監(jiān)督機制和實施保障機制。

當(dāng)然，電力改革過程中需要考慮和關(guān)注的問題遠不止以上幾點，本輪電改需要我們探討的問題也很多。本文僅結(jié)合本次改革方案提出的幾個重點任務(wù)，從個人角度進行了解讀和分析。至于電改下一步如何落實、配套措施如何布局、對改革過程中潛在的風(fēng)險如何進行控制和管理等問題，還需我們的頂層設(shè)計者和決策者統(tǒng)籌考慮后給出答案。

(作者系華北電力大學(xué)工商管理學(xué)科學(xué)術(shù)委員會主任、能源與電力經(jīng)濟研究咨詢中心主任)