我的前一篇文章《FDD博弈：中移動(dòng)出局，13億手機(jī)用戶受損》(以下簡(jiǎn)稱《博弈》)在新浪“創(chuàng)事記”登載發(fā)表后，引起了不小爭(zhēng)論。有人認(rèn)為是CMCC的水文，更有人說(shuō)是“某動(dòng)”赤裸裸的槍文。我自己的觀點(diǎn)是：若把槍文弄成這樣，槍手不僅拿不到銀子，而且一定會(huì)被雇主痛扁的！還有人含蓄地暗示，這是一篇很高端的“微”軟文，我的看法是，若果真那樣，那么就絕對(duì)能夠與侯寶瑞單口相聲《連升三級(jí)》中弄巧成拙的笑話“相媲美”。
事實(shí)上，作為有著二十余年法律實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)的法律人，我深知，除了作為電信用戶而與運(yùn)營(yíng)商發(fā)生的正常經(jīng)濟(jì)關(guān)系之外，假如存在影響文章客觀性的經(jīng)濟(jì)利益或其他利害關(guān)系，著者一定要在文章的顯著位置進(jìn)行充分的披露或說(shuō)明，哪怕一絲疏忽，也會(huì)影響文章整體的中立性與客觀性，從而對(duì)文章的可信度產(chǎn)生實(shí)質(zhì)不利影響。假為真時(shí)真亦假！在軟文、水文、槍文泛濫于網(wǎng)絡(luò)的情況下，要做保護(hù)公眾利益的“槍手”，沒(méi)有“厚臉皮”還真不行！
也有人覺(jué)得，你總是這也美國(guó)，那也美國(guó)，美國(guó)是全球惟一的超級(jí)大國(guó)，中國(guó)是全世界最大的發(fā)展中國(guó)家，能比嗎，學(xué)得了嗎？我記得央視高爾夫頻道一位負(fù)責(zé)人曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：中國(guó)的明天就是美國(guó)的昨天，當(dāng)然他是指高爾夫球體育項(xiàng)目來(lái)說(shuō)的。實(shí)際上，電信業(yè)也應(yīng)當(dāng)是這樣。二十年來(lái)通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)等歐盟國(guó)家、加拿大、澳大利亞、日本、韓國(guó)、臺(tái)灣、香港與新加坡等國(guó)家與地區(qū)電信法律制度的系統(tǒng)性研究，我認(rèn)為，地廣、人多與多元化等諸多特點(diǎn)，決定了美國(guó)電信法律制度對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)最具借鑒意義和制度移植價(jià)值，而且這更符合廣大電信用戶的利益、在后斯諾登時(shí)代更能從法治層面確保國(guó)家的信息安全，還能更好地促進(jìn)信息消費(fèi)，同時(shí)為催生電信服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的“華為”提供了可能性。
移動(dòng)通信代際標(biāo)準(zhǔn)與廣大手機(jī)用戶的利益密切相關(guān)
也有一些網(wǎng)友提出的疑惑、問(wèn)題或疑問(wèn)，具有解釋價(jià)值甚至有必要進(jìn)行系統(tǒng)性分析。有人認(rèn)為“LTE 4G技術(shù)不管是FDD或TDD，只要網(wǎng)絡(luò)完整，服務(wù)跟上，用戶得到的服務(wù)和體驗(yàn)是一樣的，沒(méi)有區(qū)別。所以何來(lái)的13億移動(dòng)用戶利益受損？”，與此類(lèi)似觀點(diǎn)還包括：“用什么制式和普通老百姓有啥關(guān)系，用著滿意，資費(fèi)合適對(duì)老百姓就是實(shí)惠”；“不管理論技術(shù)怎么講，速度、資費(fèi)和服務(wù)才是顧客選擇的根本，拋開(kāi)這個(gè)講什么標(biāo)準(zhǔn)，都是沒(méi)事閑的蛋疼”；“在大部分用戶看來(lái)，是否用4G、用哪個(gè)運(yùn)營(yíng)商的4G，根本上取決于兩點(diǎn)：客戶體驗(yàn)(網(wǎng)速)和資費(fèi)。其它的基本不關(guān)心，管你的牌照是TD LTE還是FDD LTE，很多人根本不知道這兩個(gè)的區(qū)別，他們不想、也不需要知道”等等。
其實(shí)在《博弈》一文中，我多處提到了移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的代際標(biāo)準(zhǔn)選擇對(duì)廣大用戶的影響，比如：
……代際標(biāo)準(zhǔn)是大標(biāo)準(zhǔn)中的“大標(biāo)準(zhǔn)”，代際標(biāo)準(zhǔn)的選擇，甚至決定著運(yùn)營(yíng)商的生與死，1G、2G、3G及4G都是這樣。在移動(dòng)通信市場(chǎng)，運(yùn)營(yíng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)主要集中在網(wǎng)絡(luò)性能質(zhì)量與覆蓋、套餐設(shè)計(jì)與業(yè)務(wù)定價(jià)、手機(jī)等終端多樣性與性價(jià)比、產(chǎn)品與業(yè)務(wù)的種類(lèi)、客服質(zhì)量、品牌影響力、資本資源等七個(gè)方面，其中前四項(xiàng)均與運(yùn)營(yíng)商選定的代際標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)，后三項(xiàng)也都多多少少地受到代際標(biāo)準(zhǔn)的影響……
上一段內(nèi)容中的用語(yǔ)有點(diǎn)非口語(yǔ)化，但完全涵蓋了前述網(wǎng)友所關(guān)注的“網(wǎng)絡(luò)完整、服務(wù)跟上、資費(fèi)合適、客戶體驗(yàn)”等要點(diǎn)或關(guān)注點(diǎn)，這方面可能同為中移動(dòng)TD-SCDMA和中聯(lián)通WCDMA用戶的體會(huì)最為深刻。另外，需要補(bǔ)充的是，前一段中所提及的“運(yùn)營(yíng)商之間競(jìng)爭(zhēng)的七個(gè)要素”，不是我個(gè)人憑空杜撰的，而是根據(jù)國(guó)際上一流移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商及中國(guó)三大運(yùn)營(yíng)商在證券資訊披露報(bào)告中的相關(guān)表述，并結(jié)合國(guó)際知名投資銀行、咨詢公司或市場(chǎng)公司的有關(guān)分析方法，通過(guò)綜合分析與簡(jiǎn)化處理而得出的，具有較高的國(guó)際普適性。
道德顏值挺高？來(lái)聊聊國(guó)有運(yùn)營(yíng)商的公益性
還有二位“資深”互聯(lián)網(wǎng)人士提出了更為復(fù)雜且具有進(jìn)一步深度分析價(jià)值的問(wèn)題：一是“國(guó)外的運(yùn)營(yíng)商為了利益，很多地方一點(diǎn)信號(hào)都沒(méi)。如果真要學(xué)美國(guó)的，就要去掉三大運(yùn)營(yíng)商的公益屬性，國(guó)資背景，明白？”；二是“問(wèn)題是美國(guó)的移動(dòng)信號(hào)遠(yuǎn)沒(méi)有中國(guó)好”。我不知道這兩位朋友所提出的問(wèn)題，具體是與《博弈》一文中哪一處或幾處內(nèi)容相關(guān)，根據(jù)分析與推理，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)與下述內(nèi)容有關(guān)：
“中國(guó)移動(dòng)通信市場(chǎng)失衡的根源，在于市場(chǎng)進(jìn)入制度壁壘所帶來(lái)的行政壟斷。盡管許多電信業(yè)基層員工和某些“偽專家”都說(shuō)中國(guó)電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)于激烈，但是，與美國(guó)、印度、巴西等地廣人多的國(guó)家相比，無(wú)論是通過(guò)簡(jiǎn)單計(jì)算HHI測(cè)算市場(chǎng)集中度，還是運(yùn)用產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)中的SCP分析架構(gòu)進(jìn)行復(fù)雜分析，都會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)移動(dòng)通信市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)程度是很低的。美國(guó)、印度等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，在適當(dāng)管制機(jī)制作用下，移動(dòng)通信市場(chǎng)并非寡頭壟斷市場(chǎng)，是可以進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)的，有效競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)催生更低的資費(fèi)、更好的業(yè)務(wù)質(zhì)量、更廣的選擇和更多的創(chuàng)新，而全體用戶無(wú)疑是這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的最大受益者。”
“喝過(guò)洋墨水”的經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生曾經(jīng)談到：“……移動(dòng)通訊運(yùn)營(yíng)商，中國(guó)最多搞三四家就不得了了……美國(guó)也就是兩三家……”(《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》，2012年10月19日)，其實(shí)不然，在高峰時(shí)，美國(guó)持有頻譜許可并擁有網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)商在千家以上，而且在每次頻譜拍賣(mài)之后基本上都有一批新的市場(chǎng)進(jìn)入者。在經(jīng)過(guò)并購(gòu)交易等市場(chǎng)整合之后，總體而言，美國(guó)移動(dòng)通信市場(chǎng)呈現(xiàn)為“金字塔結(jié)構(gòu)”，位于頂端的是所謂全國(guó)性的四大移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商(Verizon Wireless、AT&T Mobility、Sprint及T-Mobile US)，此外還有數(shù)百家移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商，這尚未包括虛擬運(yùn)營(yíng)商、MVNOs、轉(zhuǎn)售商等沒(méi)有RAN的運(yùn)營(yíng)商。2011年美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的報(bào)告顯示，有27.1%的美國(guó)人可以在7家或7家以上移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商中進(jìn)行選擇，可在6家或6家以上進(jìn)行選擇的比例為76.4%，能在5家或5家以上、4家或4家以上進(jìn)行選擇的比例分別為89.6%和94.3%。
中國(guó)人口相當(dāng)于美國(guó)的4倍多，但移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商卻只有三家，而且由于缺少有效的攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)制度，對(duì)于眾多不愿變化號(hào)碼的用戶來(lái)說(shuō)，事實(shí)上僅有一家運(yùn)營(yíng)商可以選擇，這與獨(dú)家壟斷時(shí)代用戶只能無(wú)奈面對(duì)“用和不用”二選一的窘境相比，僅有少許質(zhì)的差異。
前述二位“資深”互聯(lián)網(wǎng)人士的疑問(wèn)，可以拆解為兩個(gè)問(wèn)題：一是中國(guó)三大運(yùn)營(yíng)商作為國(guó)有企業(yè)，具有私企所沒(méi)有的公益屬性，會(huì)主動(dòng)地在不經(jīng)濟(jì)的地方投資、建造與運(yùn)營(yíng)移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)；二是雖然美國(guó)有數(shù)百家移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商、中國(guó)僅有三家，但“美國(guó)的移動(dòng)信號(hào)遠(yuǎn)沒(méi)有中國(guó)好”。第一個(gè)問(wèn)題又有兩重含義：(1)國(guó)企公益屬性；(2)電信業(yè)撇奶油現(xiàn)象與普遍服務(wù)制度(USOs)。由于篇幅所限和與主題相關(guān)度較弱，第二個(gè)問(wèn)題將在下一篇文章中進(jìn)行專門(mén)的分析。
公益國(guó)企論之殤
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，作為公用產(chǎn)品提供者，無(wú)論是已經(jīng)成為歷史、電信業(yè)國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)年代的PTT(國(guó)家郵政電報(bào)電話運(yùn)營(yíng)體)，還是近些年澳大利亞、新加坡等國(guó)的國(guó)家寬帶公司(NBN Co)，都多多少少地具有為社會(huì)公眾提供基本公共服務(wù)的功能，但這絕非意味著這些實(shí)體的非盈利性。
在法律與監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)與證券市場(chǎng)等領(lǐng)域，通常將電信業(yè)與供電、天然氣、自來(lái)水等行業(yè)一同劃歸為公用事業(yè)(Public Utility)。全球絕大多數(shù)國(guó)家，在同一座城市或者某個(gè)城市的同一個(gè)區(qū)域，后三者一般為獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，不存在替代競(jìng)爭(zhēng)。而電信業(yè)則不同，就壟斷屬性最高的本地市話、移動(dòng)電話及寬帶接入等三項(xiàng)業(yè)務(wù)來(lái)看，都是存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的，或者雖然市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有實(shí)際存在，但競(jìng)爭(zhēng)至少是技術(shù)可行的，只不過(guò)由于缺乏經(jīng)濟(jì)性或監(jiān)管障礙而沒(méi)有出現(xiàn)而已，再有這三者之間本身還存在著較高的異質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。這些特性是供電、天然氣、自來(lái)水等行業(yè)所不存在的。中國(guó)城鎮(zhèn)的供電、天然氣、自來(lái)水通常由國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，盡管從成本到定價(jià)，它們都受到遠(yuǎn)比電信業(yè)嚴(yán)格的政府管制，但還沒(méi)聽(tīng)說(shuō)它們是公益的、非盈利的，而且一些城市的天然氣或自來(lái)水項(xiàng)目還采取了特許經(jīng)營(yíng)模式，授權(quán)私有企業(yè)或上市公司來(lái)運(yùn)營(yíng)。因此，從公共服務(wù)角度看，完全沒(méi)有理由凸顯電信業(yè)的公益性。
實(shí)際上，通信技術(shù)發(fā)展規(guī)律與電信業(yè)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特征，決定了電信運(yùn)營(yíng)商無(wú)論是國(guó)有的還是私有的，都必需具有持續(xù)投資和擴(kuò)大生產(chǎn)的能力，這就離不開(kāi)直接融資和間接融資，而沒(méi)有可觀的盈利保證和龐大的網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)作為擔(dān)保，這些融資是不能通過(guò)市場(chǎng)方式獲得的。
在二十世紀(jì)九十年代，家里安裝固定電話的老百姓或購(gòu)買(mǎi)手機(jī)入網(wǎng)的個(gè)人用戶，可能最會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)商公益性的說(shuō)法嗤之以鼻，因?yàn)樗麄儺?dāng)時(shí)所繳納的市話初裝費(fèi)或手機(jī)入網(wǎng)費(fèi)，即使今天來(lái)看，都是相當(dāng)高的，要與那個(gè)年代的人均收入相比，更可謂是貴得離譜的天價(jià)，足以秒殺當(dāng)今最高配置的iPhone 6！
公益的基本法律特征是非盈利性，雖然三大運(yùn)營(yíng)商可以像私有企業(yè)和在華外資企業(yè)那樣為了企業(yè)形象而做些公益事業(yè)，但是電信央企不但承擔(dān)著國(guó)有資產(chǎn)增值保值的法律責(zé)任，還都是按照中國(guó)公司法注冊(cè)設(shè)立的公司，而公司作為企業(yè)法人，其存在的基本價(jià)值在于對(duì)利潤(rùn)的追求。近些年運(yùn)營(yíng)商已經(jīng)成為3 15晚會(huì)的常客，嚴(yán)重侵犯消費(fèi)者基本權(quán)益的案例時(shí)常見(jiàn)諸于報(bào)端和網(wǎng)絡(luò)，這其實(shí)是為運(yùn)營(yíng)商的逐利性和非公益性提供了注腳式的解釋。因此，電信央企的公益化這一命題存在著難以調(diào)和的內(nèi)在矛盾。
若運(yùn)營(yíng)商成為公益國(guó)企，那么日賺3億元的中國(guó)移動(dòng)將會(huì)成為歷史，但這些“省下的銀子”未必會(huì)惠及廣大手機(jī)用戶。因?yàn)闊o(wú)論是近期廣為關(guān)注的中央專項(xiàng)巡視，還是媒體以往的深度報(bào)道，都表明先天性公司治理缺陷普遍存在于央企，而這足以大量蠶食甚至完全吞噬任何可觀的利潤(rùn)。以“作為共和國(guó)長(zhǎng)子，我們不壟斷誰(shuí)壟斷”豪壯言語(yǔ)而出名的中石化原董事長(zhǎng)、總經(jīng)理陳同海，在2009年7月因巨額受賄2億元被判處死緩，就曾被曝日均揮霍4萬(wàn)公款，而近日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》也披露了“另一桶油”中石油在周永康執(zhí)掌年代、每頓宴請(qǐng)消費(fèi)不低于10萬(wàn)元、且此類(lèi)宴請(qǐng)幾乎每天都要發(fā)生的奢靡之風(fēng)，中石油集團(tuán)黨組成員常設(shè)9人，已有王永春、李華林、溫青山、王立新和廖永遠(yuǎn)等5名黨組成員落馬，占比過(guò)半。部分業(yè)務(wù)出現(xiàn)虧損就向政府伸手要補(bǔ)貼、自己日進(jìn)數(shù)億然而上繳紅利卻極少，被網(wǎng)友戲稱為“豬也能領(lǐng)導(dǎo)”的壟斷央企卻存在著對(duì)高管的過(guò)度物質(zhì)激勵(lì)和員工超高福利等內(nèi)部人控制問(wèn)題，還有頻發(fā)的、讓人不能容忍的國(guó)企自肥式丑聞，如“豪華車(chē)隊(duì)”、“天價(jià)酒”、“自肥式車(chē)改”、“團(tuán)購(gòu)住房”、“天價(jià)名片”等等，這一切都讓民眾心中的公益性遠(yuǎn)離了現(xiàn)實(shí)中的國(guó)企。
關(guān)于公益型國(guó)企的爭(zhēng)論，源自2011年12月10日時(shí)任國(guó)資委副主任的邵寧先生在 “2011中國(guó)企業(yè)領(lǐng)袖年會(huì)”上的發(fā)言，他當(dāng)時(shí)表示：石油石化、電網(wǎng)、通信服務(wù)等領(lǐng)域的國(guó)企將朝著“公益型國(guó)企”的方向改革，重點(diǎn)在于提高透明度，以防止企業(yè)利用壟斷地位損害公眾的利益。
邵寧的公益型國(guó)企論，很快遭到了中國(guó)財(cái)經(jīng)界的廣泛質(zhì)疑和批評(píng)，有學(xué)者直白地認(rèn)為，壟斷者從來(lái)都是打著社會(huì)公益的幌子，為自己的霸王合同和驕奢淫逸樹(shù)立道德形象，然而掩耳盜鈴的說(shuō)教替代不了公眾作為消費(fèi)者的切實(shí)感受。確實(shí)如此！12月12日在新浪網(wǎng)登載的一篇《新京報(bào)》文章，不到24小時(shí)就有近萬(wàn)人參與評(píng)論，而且批駁性言論處于絕對(duì)的壓倒性態(tài)勢(shì)。
群眾的眼睛是雪亮的，從獲得眾多網(wǎng)友支持的評(píng)論，可以看出普通民眾對(duì)國(guó)企公益性的否定、抵觸與懷疑：“XX！這種資源壟斷企業(yè)怎么可能甘心為公益服務(wù)？不開(kāi)放自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，拿這種幌子來(lái)忽悠大眾，你以為經(jīng)濟(jì)規(guī)律可以隨便操縱嘛？”、“我沒(méi)聽(tīng)錯(cuò)吧？最黑的壟斷企業(yè)競(jìng)?cè)皇枪嫫髽I(yè)？”、“哈哈，壟斷合法了。你說(shuō)他壟斷，他說(shuō)自己是公益國(guó)企，你指責(zé)他漲價(jià)，他說(shuō)要持續(xù)性發(fā)展！”
頗具戲劇性的是，作為國(guó)資委下轄但與國(guó)資委行政地位平級(jí)的正部級(jí)央企，中石化的董事長(zhǎng)傅成玉于12月26日在出席一項(xiàng)活動(dòng)時(shí)說(shuō)，企業(yè)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)和盈利能力是不可能立足的，因此，所謂“公益性”企業(yè)是個(gè)誤會(huì)。這以“熱”笑話的形式為邵寧公益型國(guó)企爭(zhēng)論的“冷笑話”劃上了句號(hào)！
國(guó)家電網(wǎng)在歐洲進(jìn)行了巨額投資，而且都上了新聞聯(lián)播進(jìn)行宣傳，中國(guó)移動(dòng)也早已通過(guò)并購(gòu)進(jìn)入了巴基斯坦和香港的移動(dòng)市場(chǎng)，成為落實(shí)電信央企“走出去”戰(zhàn)略的表率——“做公益”都做到海外去了！實(shí)際上，在歐洲一些國(guó)家是不允許國(guó)有公用事業(yè)公司到國(guó)外投資運(yùn)營(yíng)的，因?yàn)檫@與這些公司創(chuàng)立初衷和目標(biāo)定位相背離。
公益國(guó)企論的一處致命硬傷，在于其理論上不能自洽。郭美美事件三天毀掉紅會(huì)一百年，這令中國(guó)紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)趙白鴿女士很震撼，從那以后，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，“公益”由一個(gè)褒義詞變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)語(yǔ)境下的“貶義詞”。在中國(guó)現(xiàn)有輿論環(huán)境、政治體系及法制狀況下，電信央企的公益性還是少提為妙，更何況全球法制國(guó)家中還沒(méi)有一家純粹公益的國(guó)有電信運(yùn)營(yíng)商案例。
普遍服務(wù)和應(yīng)急通信：市場(chǎng)失靈、國(guó)有產(chǎn)權(quán)與法制的“法力”
盡管從理論上看，100%國(guó)有資本的PTT(國(guó)家郵政電報(bào)電話運(yùn)營(yíng)體)應(yīng)當(dāng)擁有比私有企業(yè)更高的道德水準(zhǔn)和公益色彩，但“普遍服務(wù)”這一概念及其初始制度構(gòu)想和安排，卻是由100%私有公司提出和創(chuàng)立的：二十世紀(jì)初，美國(guó)AT&T總裁西奧多 威爾(Theodore Vail)正式公開(kāi)了尚處于固定電話業(yè)發(fā)展初期的普遍服務(wù)設(shè)想。
電信普遍服務(wù)，是指所有用戶能以可負(fù)擔(dān)得起的合理價(jià)格獲得基本的電信服務(wù)。在當(dāng)今社會(huì)信息化發(fā)展發(fā)展愈來(lái)愈快之際，普遍服務(wù)問(wèn)題還與“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象“交融”在一起。有關(guān)研究資料表明，“數(shù)字鴻溝”造成的差別，已經(jīng)成為中國(guó)繼城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、腦體差別等“三大差別”之后的“第四大差別”。
中國(guó)的許多電信監(jiān)管制度安排，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了中國(guó)特色所應(yīng)有的合理范疇，在國(guó)際上屬于“獨(dú)此一門(mén)”，而普遍服務(wù)制度與政策正是其中一項(xiàng)。監(jiān)管者以貌似公平與擁有效率的方式，采用了運(yùn)營(yíng)商分片包干模式，來(lái)施行這一制度。但實(shí)際執(zhí)行效果，由于存在著信息不對(duì)稱、地方GDP造假式的“以下欺上”現(xiàn)象、缺乏透明驗(yàn)證與監(jiān)控程序等情形，恐怕連監(jiān)管者自己都難以知道。
逐利性決定了運(yùn)營(yíng)商熱衷于投資賺錢(qián)的地方，對(duì)于不賺錢(qián)或者虧損的地域，運(yùn)營(yíng)商一般不愿或者會(huì)放棄投資。這種撇奶油現(xiàn)象實(shí)際上是廣義市場(chǎng)失靈的一種表現(xiàn)，需要“看得見(jiàn)的手”的介入，即通過(guò)硬性的普遍服務(wù)制度確保公眾的基本通信權(quán)。
普遍服務(wù)制度是諸多電信法律制度中難度較高的一項(xiàng)法律制度，透明、公開(kāi)的程序規(guī)則是這一制度成功的必要條件。中國(guó)現(xiàn)有法治下，通常是“重實(shí)體、輕程序”，電信監(jiān)管等行業(yè)規(guī)制更是如此，規(guī)章制度通常只是征詢電信運(yùn)營(yíng)商等業(yè)內(nèi)企業(yè)的意見(jiàn)，最好情況也只是在網(wǎng)絡(luò)上公布征詢意見(jiàn)稿，但也僅僅是到此為止，后續(xù)法律程序的幾個(gè)步驟都沒(méi)了。而且重要的是，制度是用來(lái)執(zhí)行的。
國(guó)人都曉得美國(guó)是個(gè)法治社會(huì)，美國(guó)公司非常重視法務(wù)工作，但即便如此，有著龐大法務(wù)部和政府關(guān)系部旨在確保合規(guī)運(yùn)營(yíng)的美國(guó)大型電信運(yùn)營(yíng)商，也有時(shí)會(huì)因?yàn)檫`反普遍服務(wù)制度而被美國(guó)通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)FCC予以處罰，這充分說(shuō)明普遍服務(wù)制度的復(fù)雜性。就在今年一月，美國(guó)最大電信運(yùn)營(yíng)商Verizon就因合規(guī)細(xì)節(jié)方面的疏漏而被FCC處以500萬(wàn)美元的罰款。在中國(guó)，監(jiān)管者在宣稱全力推進(jìn)普遍服務(wù)工作時(shí)，往往要求“運(yùn)營(yíng)商站在‘講政治、講大局’的高度解決普遍服務(wù)問(wèn)題”，但還沒(méi)聽(tīng)說(shuō)哪一家運(yùn)營(yíng)商因違規(guī)而被采取執(zhí)法行動(dòng)。在工信部手機(jī)實(shí)名制執(zhí)行一年半之后，在工信部、公安部、國(guó)家工商總局聯(lián)合開(kāi)展為期一年的電話“黑卡”治理專項(xiàng)行動(dòng)之后，央視3 15晚會(huì)曝光了聯(lián)通手機(jī)實(shí)名制形同虛設(shè)問(wèn)題，被曝光的常德聯(lián)通也只是被湖南通信管理局罰款6萬(wàn)元了事，而且處罰對(duì)象是分公司而非電信牌照持有者的集團(tuán)公司。
按照我個(gè)人十余年跟蹤研究判斷，兩項(xiàng)對(duì)比可以直接看出，在普遍服務(wù)制度方面，中國(guó)與美國(guó)的差距。一是中國(guó)老少邊窮地區(qū)、尤其是西藏與新疆，同美國(guó)阿拉斯加愛(ài)斯基摩人居住區(qū)和美國(guó)大陸的印第安部落之間，在電信普遍服務(wù)實(shí)效方面的對(duì)比；二是中美兩國(guó)殘疾人，特別是失明或視力障礙人士、聽(tīng)力障礙人士，因普遍服務(wù)制度而獲得直接好處，如果按滿分100分進(jìn)行評(píng)估，我覺(jué)得，美國(guó)可以得90分，中國(guó)最多打10分。
談到運(yùn)營(yíng)商公益性話題時(shí)，有一個(gè)議題也有必要提及，就是發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害時(shí)的應(yīng)急通信和運(yùn)營(yíng)商通信保障問(wèn)題。中美兩個(gè)大國(guó)都是自然災(zāi)害多發(fā)國(guó)家。在國(guó)內(nèi)，每每發(fā)生大的自然災(zāi)害，我們都會(huì)從電視報(bào)道中看到運(yùn)營(yíng)商是多么的盡職盡責(zé)，國(guó)資委一位領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)驕傲地說(shuō)，國(guó)有企業(yè)在宏觀調(diào)控和提供公共品上意義重大，角色特殊，關(guān)鍵時(shí)候還是親兒子好。美國(guó)沒(méi)有電信央企，不存在親兒子、都是歸入野孩子行列的私有運(yùn)營(yíng)商，在自然災(zāi)害發(fā)生后，它們的表現(xiàn)差嗎？2005年8月卡特琳娜颶風(fēng)重創(chuàng)美國(guó)許多地方，整個(gè)受災(zāi)范圍幾乎與英國(guó)國(guó)土面積相當(dāng)，被認(rèn)為是美國(guó)歷史上造成損失最嚴(yán)重的自然災(zāi)害，美國(guó)國(guó)家颶風(fēng)中心估算“卡特里娜”造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1,000億美元。然而，美國(guó)運(yùn)營(yíng)商的表現(xiàn)并不差。電信業(yè)是一個(gè)管制行業(yè)。電信許可制度的最基本目標(biāo)是保護(hù)公眾利益，因此從許可的授予到續(xù)延、從變更到修訂，作為被許可人的運(yùn)營(yíng)商，在監(jiān)管者有關(guān)公開(kāi)、透明的行政性程序中，都必須證明其“促進(jìn)了公眾利益”，因此當(dāng)災(zāi)難發(fā)生需要通信保障時(shí)，幾乎沒(méi)有一家有膽量疏于懈怠。2005年11月，一家運(yùn)營(yíng)商就因?yàn)榫葹?zāi)表現(xiàn)好而收到了當(dāng)時(shí)美國(guó)總統(tǒng)小布什親自簽名的一封表?yè)P(yáng)信。
實(shí)際上，與普遍服務(wù)制度一樣，大災(zāi)大難時(shí)的應(yīng)急通信與通信保障，關(guān)鍵在于制度本身的完善性與完備性，把希望寄托在“流淌著高尚道德血液”國(guó)企的自覺(jué)自愿上，可能會(huì)在某時(shí)或在某地有效，但很難確保在任何時(shí)候、任何地方、任何情況下都有同樣效果，從根本上講，這即是人治與法治的區(qū)別所在。
論及國(guó)有運(yùn)營(yíng)商在應(yīng)急通信與通信保障方面所表現(xiàn)出來(lái)的非同尋常的政治責(zé)任，有一個(gè)鮮活的案例值得解讀。2010年4月14日，青海省玉樹(shù)藏族自治州玉樹(shù)縣發(fā)生里氏7.1級(jí)地震，造成通信設(shè)施嚴(yán)重破壞。根據(jù)2010年4月19日《成都日?qǐng)?bào)》的長(zhǎng)篇報(bào)道，災(zāi)情發(fā)生后，四川移動(dòng)立即成立了救災(zāi)保通信應(yīng)急小組，于15日上午8時(shí)，由四川移動(dòng)總經(jīng)理李華親自掛帥，帶領(lǐng)由68名通信技術(shù)工程搶險(xiǎn)人員組成的“抗震救災(zāi)突擊隊(duì)”，出發(fā)趕赴青海玉樹(shù)執(zhí)行通信搶險(xiǎn)任務(wù)，并在搶險(xiǎn)救災(zāi)中為確保通信生命線的暢通作出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)時(shí)青海臨近省區(qū)由省級(jí)運(yùn)營(yíng)商“一把手”帶隊(duì)前往震區(qū)救援的惟有李華一人，為此，中國(guó)移動(dòng)一位副總裁還專門(mén)致電李華，感謝四川移動(dòng)的全局意識(shí)、大局意識(shí)和犧牲自我支援兄弟單位的精神。
然后，以上事實(shí)背后還隱藏著灰暗的真相：就在地震發(fā)生之前約20天，2010年3月底，四川移動(dòng)數(shù)據(jù)部原總經(jīng)理、中國(guó)無(wú)線音樂(lè)運(yùn)營(yíng)中心總經(jīng)理李向東攜款潛逃，媒體稱“卷走的巨款高達(dá)4億元”，而李向東由四川移動(dòng)總經(jīng)理李華“慧眼”相識(shí)、一手提拔并委以重用，《新世紀(jì)》周刊、《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》等國(guó)內(nèi)有影響力的財(cái)經(jīng)雜志與報(bào)刊都進(jìn)行了深度報(bào)道。6月29日，李華被四川紀(jì)委雙規(guī)的消息見(jiàn)諸報(bào)端。2010年12月《時(shí)代周報(bào)》報(bào)道稱李華受賄近20億元，創(chuàng)所有落馬貪官新高。2011年8月，四川省攀枝花市中級(jí)法院一審宣判，四川移動(dòng)原董事長(zhǎng)、總經(jīng)理李華因受賄高達(dá)1,600余萬(wàn)元被判處死刑，緩期兩年執(zhí)行。李華受賄行為橫跨了其擔(dān)任四川董事長(zhǎng)、總經(jīng)理的十年期間(2000年至2010年)，媒體報(bào)道稱，李華出事并不突然，關(guān)于他的舉報(bào)信多年來(lái)在中國(guó)移動(dòng)內(nèi)部一直就沒(méi)有停過(guò)，而這并未影響李華的“上行”，坐鎮(zhèn)四川移動(dòng)十年多的“藩王”李華的升遷之事在2010年初已基本確定，但李向東出逃事件徹底顛覆了李華的人生軌跡。
從李向東出逃到李華被雙規(guī)恰好3個(gè)月，這90天應(yīng)該是李華一生中最為哀戚的時(shí)段，壓力肯定絕不僅僅限于邊控和上交護(hù)照等有形方面。對(duì)于李華在玉樹(shù)救災(zāi)中的“出格”表現(xiàn)，事后有人這樣評(píng)價(jià)“李華壓力太大了，是在減壓”。李華究竟是出于贖罪心態(tài)，還是基于其他考量，人們不得而知，不過(guò)有一點(diǎn)疑問(wèn)是：假如沒(méi)有李向東出逃事件，注重儀表、愛(ài)好名牌、注重生活品質(zhì)的他，是否會(huì)暫時(shí)完全放棄其熱衷的高爾夫、臨時(shí)揮別安裝著“川O”特殊牌照、價(jià)值180萬(wàn)元的私家豪華座駕而投身于救災(zāi)活動(dòng)？或者假如他像李向東那樣狡猾，事先做好了外逃的充分準(zhǔn)備，在災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)或其他重大事件發(fā)生而需要國(guó)有運(yùn)營(yíng)商提供應(yīng)急通信與通信保障時(shí)，恰好他發(fā)現(xiàn)自己貪腐行為將要暴露，他會(huì)臨陣脫逃、“跑路”嗎？
在說(shuō)到時(shí)下的貪污腐敗現(xiàn)象時(shí)，陳云的女兒表示：腐敗分子和叛徒?jīng)]有兩樣！(《中國(guó)青年報(bào)》，2011年9月5日)雖然李華積極救災(zāi)的行為，難以簡(jiǎn)單地與“叛徒”劃上等號(hào)，但其早已構(gòu)成嚴(yán)重刑事犯罪的受賄行為已經(jīng)使其思想上“脫黨了”，在此情形下，依舊天真地將應(yīng)急通信與通信保障的重任寄托在公司治理結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)未完善的國(guó)有運(yùn)營(yíng)商“高度的社會(huì)責(zé)任感”上，顯然不是明智之舉，往嚴(yán)重里講，是對(duì)人民的不負(fù)責(zé)！真正負(fù)責(zé)的做法是，應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)際慣例，以運(yùn)營(yíng)商所有權(quán)中立為出發(fā)點(diǎn)，不管是國(guó)有的還是私有的，首先假定其為“魔鬼”，通過(guò)完善、系統(tǒng)、成體系的制度規(guī)則，像美國(guó)那樣“迫使”其演變或升華為“天使”。
13億手機(jī)用戶代言人：還在路上、在路上
審慎地使用過(guò)糧票與布票、白天吃粗糧晚上夢(mèng)嚼大肉的人，往往對(duì)當(dāng)年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)有著刻骨版的記憶。對(duì)于改革開(kāi)放之后成長(zhǎng)起來(lái)的80后、90后們來(lái)說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)僅僅是個(gè)抽象概念而已。只有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都經(jīng)歷過(guò)的人，才會(huì)對(duì)“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊”和“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的益”有著具體的認(rèn)知。雖然有種種問(wèn)題，像霧霾之類(lèi)環(huán)境問(wèn)題和部分官員與國(guó)企高管的貪腐問(wèn)題還很?chē)?yán)重，但改革與開(kāi)放使國(guó)家強(qiáng)大起來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使人們富裕起來(lái)，中國(guó)應(yīng)該沿著深化改革與擴(kuò)大開(kāi)放的方向繼續(xù)前行。薄熙來(lái)下去了，但重慶模式的思維還在。業(yè)已很強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)，頗具“智慧地”利用人們對(duì)改革開(kāi)放中某些問(wèn)題的不滿以及民族主義失范和民粹主義盛行的社會(huì)格局，打著公益之類(lèi)維護(hù)和促進(jìn)公眾利益的旗號(hào)，不遺余力地維持和擴(kuò)大其既得利益。
就電信業(yè)而言，深化改革與擴(kuò)大開(kāi)放，依舊是兩個(gè)空喊了多年的口號(hào)。從2005年“非公經(jīng)濟(jì)36條”，到2007年“發(fā)展服務(wù)業(yè)若干意見(jiàn)”，再到2010年的“新36條”，國(guó)家高層推進(jìn)基礎(chǔ)電信市場(chǎng)開(kāi)放的決心與力度不可謂不大，但中國(guó)特色的“玻璃門(mén)”依然存在。目前對(duì)民資的市場(chǎng)開(kāi)放僅限于尚處于試點(diǎn)階段的移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)和寬帶接入市場(chǎng)。從管制復(fù)雜程度看，后者至少比前者高出兩個(gè)數(shù)量級(jí)，從1996年各國(guó)電信法修訂至今已有近二十年，即便是法制發(fā)達(dá)的美國(guó)和歐盟，寬帶接入規(guī)制仍舊屬于老大難問(wèn)題(有興趣者，可以參閱筆者專著《電信業(yè)熱點(diǎn)法律問(wèn)題透析》)。
2013年12月底11張?zhí)摂M運(yùn)營(yíng)商牌照發(fā)放了，《人民日?qǐng)?bào)》將此稱為“破冰基礎(chǔ)電信壟斷”。然而，從2014年4月第一位170手機(jī)用戶誕生，到2015年3月多家媒體報(bào)道稱“虛擬運(yùn)營(yíng)商遭遇倒春寒、第一波倒閉潮到來(lái)”，時(shí)間間隔尚不足一年?？梢哉f(shuō)，虛擬運(yùn)營(yíng)商的大敗局，在其躊躇滿志市場(chǎng)進(jìn)入時(shí)就已經(jīng)注定了。熟悉國(guó)際移動(dòng)轉(zhuǎn)售演變史和電信管制的人士肯定會(huì)認(rèn)同這一看法。
具有寡頭壟斷特性的移動(dòng)通信，在評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)是否充分時(shí)，存在著多種復(fù)雜分析方法，但是否有“關(guān)鍵先生”是一個(gè)簡(jiǎn)單而直觀的判斷方式。通常情況下，當(dāng)一個(gè)國(guó)家移動(dòng)通信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)較為激烈時(shí)，用戶份額最低的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商，一般在戰(zhàn)略上很有侵略性、愛(ài)挑起市場(chǎng)爭(zhēng)端、不縮手縮腳，從低定價(jià)到破壞性創(chuàng)新，它們往往是創(chuàng)新式競(jìng)爭(zhēng)的“引領(lǐng)者”。這類(lèi)運(yùn)營(yíng)商被美歐監(jiān)管者稱為“獨(dú)來(lái)獨(dú)往、不合群的小牛”，它們對(duì)于維持和促進(jìn)移動(dòng)通信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)、保持市場(chǎng)活力，具有重要意義。在具體監(jiān)管中，有時(shí)會(huì)得到監(jiān)管者的額外照顧。大運(yùn)營(yíng)商試圖通過(guò)并購(gòu)方式“消滅”此類(lèi)“可惡”競(jìng)爭(zhēng)者的努力，通常會(huì)在電信管制或反壟斷規(guī)制面前碰壁。美國(guó)的T-Mobile和李嘉誠(chéng)旗下和黃在歐洲多國(guó)的和記3G(在長(zhǎng)江實(shí)業(yè)與和記黃埔重組完成后，歸屬于長(zhǎng)江和記實(shí)業(yè)有限公司)，多年以來(lái)就是扮演著這樣的“狠角色”。
近日，和黃斥資102.5億英鎊收購(gòu)英國(guó)移動(dòng)營(yíng)運(yùn)商O(píng)2(從PTT分拆而來(lái)，從出身看，相當(dāng)于中國(guó)的中國(guó)移動(dòng))、并入和黃的“3英國(guó)”。老超人李嘉誠(chéng)也演繹了一把“有錢(qián)就這么任性”的強(qiáng)者范兒：在市場(chǎng)上，打不敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、追不上它，就把它買(mǎi)下。完成收購(gòu)后市場(chǎng)份額將由第四躍升至第一位。此前，和黃在奧地利等國(guó)家也有類(lèi)似并購(gòu)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，英國(guó)的通信監(jiān)管者不會(huì)無(wú)視“獨(dú)來(lái)獨(dú)往、不合群小牛”的消失，肯定會(huì)像十余年前吸引和黃進(jìn)入英國(guó)移動(dòng)市場(chǎng)時(shí)采用過(guò)的手法那樣，在下一回頻譜拍賣(mài)時(shí)，劃出專屬頻譜專供市場(chǎng)新進(jìn)入者競(jìng)買(mǎi)，并在設(shè)施共享、強(qiáng)制漫游等方面給予“額外照顧”，從而催生新的“獨(dú)來(lái)獨(dú)往、不合群的小牛”。
在中國(guó)，作為市場(chǎng)份額絕對(duì)領(lǐng)先者，中國(guó)移動(dòng)肯定不會(huì)成為“獨(dú)來(lái)獨(dú)往、不合群的小牛”。由原北方網(wǎng)通合并而來(lái)的北聯(lián)通、合并了原南方網(wǎng)通的“南聯(lián)通”，因?yàn)槭袌?chǎng)份額、坐擁具有比較優(yōu)勢(shì)的WCDMA網(wǎng)絡(luò)、組織繁復(fù)、人員龐雜等情況，也注定了會(huì)將“獨(dú)來(lái)獨(dú)往小牛”視為小角色而不屑一顧，最后猶存的可能性與期許就是中國(guó)電信了，尤其是作為純粹市場(chǎng)新興運(yùn)營(yíng)商的“北電信”。盡管中國(guó)電信的移動(dòng)業(yè)務(wù)資費(fèi)比那兩家要便宜一些，但也僅此而已，其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式完全不同于美國(guó)的T-Mobile和歐洲的和記3G。2015年3月，《財(cái)經(jīng)》雜志一篇文章談到：“在整個(gè)移動(dòng)市場(chǎng)上，中國(guó)電信的劣勢(shì)更加明顯。根據(jù)工信部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年1月－10月，中國(guó)電信移動(dòng)用戶市場(chǎng)份額為12.8%，這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通的63.9%和23.3%，亦低于電信內(nèi)部劃定的15%的安全底線。”在用錢(qián)買(mǎi)下競(jìng)爭(zhēng)者之前，和記3G的市場(chǎng)份額處于上升通道，而T-Mobile近些年更是美國(guó)營(yíng)銷(xiāo)與價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)方面的“破壞式創(chuàng)新”的引領(lǐng)者，按目前發(fā)展趨勢(shì)，其后付費(fèi)用戶將很快會(huì)超過(guò)孫正義旗下軟銀控股的美國(guó)第三大移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商Sprint。
因?yàn)橹袊?guó)與國(guó)際接軌的電信體制變革還沒(méi)有開(kāi)始，基礎(chǔ)電信業(yè)還是幾個(gè)“共和國(guó)長(zhǎng)子”獨(dú)享的游樂(lè)場(chǎng)與歡樂(lè)園，野孩子們只能在圍場(chǎng)之外癡癡地觀望。資本的進(jìn)入與退出，是一個(gè)市場(chǎng)維持與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的基本機(jī)制，是一個(gè)行業(yè)保持活力與持續(xù)發(fā)展的根本要求。從這一點(diǎn)上看，在中國(guó)基礎(chǔ)電信市場(chǎng)以符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的形式真正開(kāi)放之前，在與國(guó)際慣例接軌的電信監(jiān)管制度體系完整建立之前，對(duì)包括移動(dòng)用戶在內(nèi)電信用戶的權(quán)益保護(hù)的訴求將始終在路上，而監(jiān)管者只能扮演運(yùn)營(yíng)商化妝師的角色，而無(wú)法勝任美容師的職責(zé)。
哈耶克曾苦口婆心地警戒世人：“通往地獄之路，常由善意鋪設(shè)”。公益型國(guó)企，或者說(shuō)，國(guó)有運(yùn)營(yíng)商的公益性，也許，只有眼含淚、心流血地逃出來(lái)的虛擬運(yùn)營(yíng)商們才因切身經(jīng)歷而最具評(píng)論資格，也只有它們以及抱怨資費(fèi)畸高的普通消費(fèi)者、具有公益訴訟性質(zhì)向運(yùn)營(yíng)商討要說(shuō)法、索賠一分錢(qián)的“秋菊們”，再加上因撥打了半個(gè)小時(shí)運(yùn)營(yíng)商客服電話依然未能接入人工服務(wù)而行將崩潰的手機(jī)用戶，才最迫切地想摘掉電信央企罩著的面紗，與公眾一同欣賞欣賞傳說(shuō)中顏值爆表的國(guó)有運(yùn)營(yíng)商“芳容”，看看究竟是挺高的，還是挺搞的！
作者：白永忠 來(lái)源：創(chuàng)事記
