截至2011年底，北方采暖地區(qū)實現(xiàn)供熱計量收費5.36億平方米，取得了很大進展。但從總體上看，供熱計量收費滯后現(xiàn)象越來越突出。究其原因就是供熱計量推進機制過于倚重政府強制，市場機制沒有建立，市場主體缺乏動力。推進供熱計量改革應(yīng)該政府強制、市場機制“雙輪”驅(qū)動。
推進供熱計量模式分析
推進供熱計量改革有兩種模式：政府強制推進模式和市場機制推進模式。
1.政府強制推進模式。政府強制推進模式的特點：政府是供熱計量改革的主力軍，推進手段主要是政府強制和干預(yù)。政府制定供熱計量改革目標任務(wù)并層層分解，列入績效考核，所需資金大部分由政府解決。對未完成目標任務(wù)的，要追究部門責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。目前我國絕大部分城市都是采用這一模式。
2.市場機制推進模式。市場機制推進模式的特點：供熱企業(yè)是供熱計量改革的主力軍，推進手段主要是市場機制。供熱企業(yè)負責(zé)熱量表的選型、采購、安裝和收費，所需資金除了政府補貼外，主要是通過市場機制解決。河北省承德市和甘肅省蘭州市榆中縣在利用市場機制推進供熱計量方面具有較為突出的特點，但總體上這一模式還需加強完善。 實例賞析：大型百貨商場中央空調(diào)系統(tǒng)設(shè)計解決方案
無論是政府強制推進模式還是市場機制推進模式，其實只是路徑選擇有所區(qū)別而已。推進供熱計量改革實際上既需要政府強制推進，也需要市場機制推進。我們認為，兩種模式應(yīng)取長補短、相互融合。作為市場部分失靈的領(lǐng)域，在供熱計量改革初期，政府強制推進無疑是正確的，但是從長期看，發(fā)揮市場機制的作用不僅是激活市場的動力，解決當(dāng)前供熱計量收費滯后問題的有效措施，更是實現(xiàn)供熱計量收費可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
供熱計量市場機制問題分析
建立推進供熱計量的市場機制，主要面臨著供熱計量市場主體定位模糊、產(chǎn)業(yè)支撐不足、政策不配套等問題亟須解決。
1.主體定位模糊。一是供熱市場尚未完成形成。雖然北方采暖地區(qū)125個地級以上城市完成了采暖費“暗補”變“明補”改革的有114個，熱是商品的觀念基本樹立，但是大量的后勤供熱還沒有實現(xiàn)社會化，尤其是部分城市的供熱市場亟須建立。二是供熱企業(yè)的市場主體地位沒有落實。大量的新建建筑和既有建筑改造仍然由開發(fā)商、業(yè)主單位或供熱辦選表、安裝，因為產(chǎn)品質(zhì)量層次不齊、類型多樣，供熱企業(yè)對這些項目不愿接收，更不愿按表收費。
2.行業(yè)支撐不足。一是產(chǎn)品支撐不足。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前供熱計量器具生產(chǎn)商有200多家，其中熱量表生產(chǎn)商約有180多家。這些廠家普遍規(guī)模小、技術(shù)水平低、設(shè)備簡陋，產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)缺乏保障。二是技術(shù)支撐不足。雖然先后頒布了熱量表等7個產(chǎn)品標準，但部分分攤方法由于缺乏長期實踐和指導(dǎo)，出現(xiàn)熱量分攤難、熱費計算難等問題。另外，分攤裝置質(zhì)量缺乏有效監(jiān)管，尚未開展檢測或認證。
3.政策不配套。一是價格激勵機制沒有發(fā)揮。供熱價格和成本倒掛，供熱企業(yè)多數(shù)虧損，嚴重影響了供熱企業(yè)計量收費的積極性。多數(shù)城市實行供熱計量收費“面積上限”，限制了價格杠桿作用的發(fā)揮，無法實現(xiàn)多用熱多交費，影響了行為節(jié)能的積極性，使得供熱計量收費流于形式。二是能源服務(wù)參與機制尚未建立。供熱領(lǐng)域推進合同能源服務(wù)面臨著融資難、進入難、投資回報難等問題。三是財稅政策引導(dǎo)作用沒有發(fā)揮。針對居民供熱，國家普惠性給予供熱企業(yè)減免部分稅賦，對供熱計量的引導(dǎo)作用較小。目前供熱企業(yè)普遍面臨著管網(wǎng)老舊問題，需要大量投入進行節(jié)能和計量改造，但國家沒有相關(guān)的財政引導(dǎo)資金。
建立供熱計量市場機制的政策構(gòu)建
建立供熱計量市場機制首先應(yīng)從政策制定和調(diào)整開始，今后政策實施目標應(yīng)側(cè)重于培育供熱市場、發(fā)揮市場機制作用。
1.培育和完善供熱市場。供熱市場的建立和完善是推進供熱計量市場機制建設(shè)的載體和基礎(chǔ)。一是繼續(xù)推進采暖費“暗補”變“明補”改革。全面停止由房屋產(chǎn)權(quán)單位或職工所在單位統(tǒng)包的職工用熱制度，改為由居民家庭直接向供熱企業(yè)繳費采暖，實行用熱商品化，樹立熱是商品的觀念。二是推進供熱市場化改革。加大國有供熱企業(yè)的改革力度，推進建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高市場競爭能力和應(yīng)變能力。實現(xiàn)后勤供熱社會化。建立特許經(jīng)營的市場準入制度，引入競爭機制，逐步形成經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離。允許非公有資本等各種經(jīng)濟成分的企業(yè)參與熱源廠、供熱管網(wǎng)的投資、建設(shè)、改造和經(jīng)營。
2.落實供熱企業(yè)主體責(zé)任。供熱企業(yè)是供熱計量的實施主體和收費主體。實施供熱計量必須調(diào)動供熱企業(yè)積極性，賦予其供熱計量和溫控裝置選購、安裝權(quán)。供熱單位應(yīng)與供熱計量和溫控裝置的生產(chǎn)銷售單位簽訂合同，明確產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)等內(nèi)容。開發(fā)商按照一定的標準將供熱計量和溫控裝置的購置、安裝費用交給供熱企業(yè)。對于新建建筑和已進行節(jié)能改造的既有建筑，建設(shè)單位應(yīng)組織供熱企業(yè)參與供熱計量專項驗收，驗收合格后，由供熱企業(yè)和建設(shè)單位簽訂計量收費合同，進行計量收費。在明確賦予供熱企業(yè)權(quán)利的同時，也應(yīng)明確其應(yīng)履行的義務(wù)。符合供熱計量條件的建筑，供熱企業(yè)必須實行供熱計量收費，并負責(zé)供熱計量器具的日常維護和更換。
3.引入能源服務(wù)公司模式。目前供熱企業(yè)大多缺乏資金、技術(shù)和管理水平，如果在供熱領(lǐng)域大力推行合同能源管理，利用能源服務(wù)公司在資金、技術(shù)、管理上的優(yōu)勢，進行供熱計量改造并開展計量收費，不僅供熱企業(yè)可以實現(xiàn)節(jié)能減排、降低成本，用戶也可以得到實惠。國務(wù)院針對合同能源管理出臺了專門的意見，提出加大資金支持力度、實行稅收扶持政策、完善相關(guān)會計制度、進一步改善金融服務(wù)等具體措施。供熱領(lǐng)域推進合同能源服務(wù)剛剛起步，雖然不少社會力量有意參與合同能源服務(wù)，但由于對政策不清楚、對市場不清楚，擔(dān)心投資無法得到回報。建議相關(guān)部門盡快研究出臺供熱領(lǐng)域推進合同能源管理的具體優(yōu)惠政策。
4.完善價格激勵機制?？茖W(xué)合理的價格形成機制對激勵供熱企業(yè)開展供熱計量有著重要的意義。一是要將計量成本列入計量熱價。實施供熱計量，不僅需要安裝供熱計量和溫控裝置，而且需要運行維護管理以及更換。二是理順面積熱價。目前由于熱價倒掛、供熱系統(tǒng)改造投入大等因素的影響，很多供熱企業(yè)開展供熱計量收費積極性不高。因此，應(yīng)采用小步快走的方法，逐步將供熱價格提高到合理的價格水平，實現(xiàn)成本全覆蓋。三是改變“面積上限”的計量收費做法。居民用戶實行“多退少補”，以進一步提高供熱企業(yè)和用戶的節(jié)能的積極性。對用戶實現(xiàn)的節(jié)能受益不得以任何理由和借口，予以截留。
5.正確發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。在市場機制推進供熱計量中，政府應(yīng)明確定位，有所為有所不為。一是國家設(shè)立計量收費獎勵資金。對開展供熱計量收費的供熱企業(yè)可以根據(jù)實際收費面積給予一次性財政獎勵資金。同時針對供熱系統(tǒng)不可調(diào)、不可控的現(xiàn)狀，建議國家對于供熱系統(tǒng)節(jié)能和計量改造給予一定的獎勵資金。獎勵資金可以按照工程量、節(jié)能量、進度等因素確定，對于改造的工程量多、節(jié)能量大、進度快的項目多獎勵，以引導(dǎo)供熱企業(yè)早日完成供熱系統(tǒng)改造。二是積極探索供熱計量收費與稅收優(yōu)惠政策掛鉤。對供熱企業(yè)的居民供熱部分執(zhí)行稅收減免政策已經(jīng)10年，從長期考慮，可以借用這一政策，將供熱計量收費與稅收優(yōu)惠政策掛鉤，引導(dǎo)供熱企業(yè)開展供熱計量收費。三是制定供熱計量立法。節(jié)約能源法和民用建筑節(jié)能條例都規(guī)定了實施供熱計量改革，但操作性較差，建議盡快制定供熱計量立法，增強強制約束力。四是完善產(chǎn)品質(zhì)量管理制度。目前各地建設(shè)或供熱部門普遍實行的供熱計量產(chǎn)品準入制度，不僅涉嫌行政壟斷，在一定程度上阻礙了競爭，而且推高了產(chǎn)品價格。在部分城市還成為了權(quán)力尋租的工具。建議取消事前準入，放開市場準入，由供熱企業(yè)直接面對供熱計量生產(chǎn)商進行招投標，所有合格熱量表生產(chǎn)商都可以參與競標。政府相關(guān)部門只需要嚴格做好后期跟蹤管理和抽查，對不合格的產(chǎn)品或售后服務(wù)不到位的廠商設(shè)立“黑名單”，清出市場。五是促進產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。出臺引導(dǎo)政策，鼓勵基礎(chǔ)好、技術(shù)力量強的企業(yè)和科研院所成立供熱計量技術(shù)研發(fā)生產(chǎn)基地。通過產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的方式，提高我國自主研發(fā)能力。在提高產(chǎn)品質(zhì)量的同時，通過市場競爭和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，降低產(chǎn)品價格，掃清供熱計量收費成本過高的難題。
推進供熱計量模式分析
推進供熱計量改革有兩種模式：政府強制推進模式和市場機制推進模式。
1.政府強制推進模式。政府強制推進模式的特點：政府是供熱計量改革的主力軍，推進手段主要是政府強制和干預(yù)。政府制定供熱計量改革目標任務(wù)并層層分解，列入績效考核，所需資金大部分由政府解決。對未完成目標任務(wù)的，要追究部門責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。目前我國絕大部分城市都是采用這一模式。
2.市場機制推進模式。市場機制推進模式的特點：供熱企業(yè)是供熱計量改革的主力軍，推進手段主要是市場機制。供熱企業(yè)負責(zé)熱量表的選型、采購、安裝和收費，所需資金除了政府補貼外，主要是通過市場機制解決。河北省承德市和甘肅省蘭州市榆中縣在利用市場機制推進供熱計量方面具有較為突出的特點，但總體上這一模式還需加強完善。 實例賞析：大型百貨商場中央空調(diào)系統(tǒng)設(shè)計解決方案
無論是政府強制推進模式還是市場機制推進模式，其實只是路徑選擇有所區(qū)別而已。推進供熱計量改革實際上既需要政府強制推進，也需要市場機制推進。我們認為，兩種模式應(yīng)取長補短、相互融合。作為市場部分失靈的領(lǐng)域，在供熱計量改革初期，政府強制推進無疑是正確的，但是從長期看，發(fā)揮市場機制的作用不僅是激活市場的動力，解決當(dāng)前供熱計量收費滯后問題的有效措施，更是實現(xiàn)供熱計量收費可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
供熱計量市場機制問題分析
建立推進供熱計量的市場機制，主要面臨著供熱計量市場主體定位模糊、產(chǎn)業(yè)支撐不足、政策不配套等問題亟須解決。
1.主體定位模糊。一是供熱市場尚未完成形成。雖然北方采暖地區(qū)125個地級以上城市完成了采暖費“暗補”變“明補”改革的有114個，熱是商品的觀念基本樹立，但是大量的后勤供熱還沒有實現(xiàn)社會化，尤其是部分城市的供熱市場亟須建立。二是供熱企業(yè)的市場主體地位沒有落實。大量的新建建筑和既有建筑改造仍然由開發(fā)商、業(yè)主單位或供熱辦選表、安裝，因為產(chǎn)品質(zhì)量層次不齊、類型多樣，供熱企業(yè)對這些項目不愿接收，更不愿按表收費。
2.行業(yè)支撐不足。一是產(chǎn)品支撐不足。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前供熱計量器具生產(chǎn)商有200多家，其中熱量表生產(chǎn)商約有180多家。這些廠家普遍規(guī)模小、技術(shù)水平低、設(shè)備簡陋，產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)缺乏保障。二是技術(shù)支撐不足。雖然先后頒布了熱量表等7個產(chǎn)品標準，但部分分攤方法由于缺乏長期實踐和指導(dǎo)，出現(xiàn)熱量分攤難、熱費計算難等問題。另外，分攤裝置質(zhì)量缺乏有效監(jiān)管，尚未開展檢測或認證。
3.政策不配套。一是價格激勵機制沒有發(fā)揮。供熱價格和成本倒掛，供熱企業(yè)多數(shù)虧損，嚴重影響了供熱企業(yè)計量收費的積極性。多數(shù)城市實行供熱計量收費“面積上限”，限制了價格杠桿作用的發(fā)揮，無法實現(xiàn)多用熱多交費，影響了行為節(jié)能的積極性，使得供熱計量收費流于形式。二是能源服務(wù)參與機制尚未建立。供熱領(lǐng)域推進合同能源服務(wù)面臨著融資難、進入難、投資回報難等問題。三是財稅政策引導(dǎo)作用沒有發(fā)揮。針對居民供熱，國家普惠性給予供熱企業(yè)減免部分稅賦，對供熱計量的引導(dǎo)作用較小。目前供熱企業(yè)普遍面臨著管網(wǎng)老舊問題，需要大量投入進行節(jié)能和計量改造，但國家沒有相關(guān)的財政引導(dǎo)資金。
建立供熱計量市場機制的政策構(gòu)建
建立供熱計量市場機制首先應(yīng)從政策制定和調(diào)整開始，今后政策實施目標應(yīng)側(cè)重于培育供熱市場、發(fā)揮市場機制作用。
1.培育和完善供熱市場。供熱市場的建立和完善是推進供熱計量市場機制建設(shè)的載體和基礎(chǔ)。一是繼續(xù)推進采暖費“暗補”變“明補”改革。全面停止由房屋產(chǎn)權(quán)單位或職工所在單位統(tǒng)包的職工用熱制度，改為由居民家庭直接向供熱企業(yè)繳費采暖，實行用熱商品化，樹立熱是商品的觀念。二是推進供熱市場化改革。加大國有供熱企業(yè)的改革力度，推進建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高市場競爭能力和應(yīng)變能力。實現(xiàn)后勤供熱社會化。建立特許經(jīng)營的市場準入制度，引入競爭機制，逐步形成經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離。允許非公有資本等各種經(jīng)濟成分的企業(yè)參與熱源廠、供熱管網(wǎng)的投資、建設(shè)、改造和經(jīng)營。
2.落實供熱企業(yè)主體責(zé)任。供熱企業(yè)是供熱計量的實施主體和收費主體。實施供熱計量必須調(diào)動供熱企業(yè)積極性，賦予其供熱計量和溫控裝置選購、安裝權(quán)。供熱單位應(yīng)與供熱計量和溫控裝置的生產(chǎn)銷售單位簽訂合同，明確產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)等內(nèi)容。開發(fā)商按照一定的標準將供熱計量和溫控裝置的購置、安裝費用交給供熱企業(yè)。對于新建建筑和已進行節(jié)能改造的既有建筑，建設(shè)單位應(yīng)組織供熱企業(yè)參與供熱計量專項驗收，驗收合格后，由供熱企業(yè)和建設(shè)單位簽訂計量收費合同，進行計量收費。在明確賦予供熱企業(yè)權(quán)利的同時，也應(yīng)明確其應(yīng)履行的義務(wù)。符合供熱計量條件的建筑，供熱企業(yè)必須實行供熱計量收費，并負責(zé)供熱計量器具的日常維護和更換。
3.引入能源服務(wù)公司模式。目前供熱企業(yè)大多缺乏資金、技術(shù)和管理水平，如果在供熱領(lǐng)域大力推行合同能源管理，利用能源服務(wù)公司在資金、技術(shù)、管理上的優(yōu)勢，進行供熱計量改造并開展計量收費，不僅供熱企業(yè)可以實現(xiàn)節(jié)能減排、降低成本，用戶也可以得到實惠。國務(wù)院針對合同能源管理出臺了專門的意見，提出加大資金支持力度、實行稅收扶持政策、完善相關(guān)會計制度、進一步改善金融服務(wù)等具體措施。供熱領(lǐng)域推進合同能源服務(wù)剛剛起步，雖然不少社會力量有意參與合同能源服務(wù)，但由于對政策不清楚、對市場不清楚，擔(dān)心投資無法得到回報。建議相關(guān)部門盡快研究出臺供熱領(lǐng)域推進合同能源管理的具體優(yōu)惠政策。
4.完善價格激勵機制?？茖W(xué)合理的價格形成機制對激勵供熱企業(yè)開展供熱計量有著重要的意義。一是要將計量成本列入計量熱價。實施供熱計量，不僅需要安裝供熱計量和溫控裝置，而且需要運行維護管理以及更換。二是理順面積熱價。目前由于熱價倒掛、供熱系統(tǒng)改造投入大等因素的影響，很多供熱企業(yè)開展供熱計量收費積極性不高。因此，應(yīng)采用小步快走的方法，逐步將供熱價格提高到合理的價格水平，實現(xiàn)成本全覆蓋。三是改變“面積上限”的計量收費做法。居民用戶實行“多退少補”，以進一步提高供熱企業(yè)和用戶的節(jié)能的積極性。對用戶實現(xiàn)的節(jié)能受益不得以任何理由和借口，予以截留。
5.正確發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。在市場機制推進供熱計量中，政府應(yīng)明確定位，有所為有所不為。一是國家設(shè)立計量收費獎勵資金。對開展供熱計量收費的供熱企業(yè)可以根據(jù)實際收費面積給予一次性財政獎勵資金。同時針對供熱系統(tǒng)不可調(diào)、不可控的現(xiàn)狀，建議國家對于供熱系統(tǒng)節(jié)能和計量改造給予一定的獎勵資金。獎勵資金可以按照工程量、節(jié)能量、進度等因素確定，對于改造的工程量多、節(jié)能量大、進度快的項目多獎勵，以引導(dǎo)供熱企業(yè)早日完成供熱系統(tǒng)改造。二是積極探索供熱計量收費與稅收優(yōu)惠政策掛鉤。對供熱企業(yè)的居民供熱部分執(zhí)行稅收減免政策已經(jīng)10年，從長期考慮，可以借用這一政策，將供熱計量收費與稅收優(yōu)惠政策掛鉤，引導(dǎo)供熱企業(yè)開展供熱計量收費。三是制定供熱計量立法。節(jié)約能源法和民用建筑節(jié)能條例都規(guī)定了實施供熱計量改革，但操作性較差，建議盡快制定供熱計量立法，增強強制約束力。四是完善產(chǎn)品質(zhì)量管理制度。目前各地建設(shè)或供熱部門普遍實行的供熱計量產(chǎn)品準入制度，不僅涉嫌行政壟斷，在一定程度上阻礙了競爭，而且推高了產(chǎn)品價格。在部分城市還成為了權(quán)力尋租的工具。建議取消事前準入，放開市場準入，由供熱企業(yè)直接面對供熱計量生產(chǎn)商進行招投標，所有合格熱量表生產(chǎn)商都可以參與競標。政府相關(guān)部門只需要嚴格做好后期跟蹤管理和抽查，對不合格的產(chǎn)品或售后服務(wù)不到位的廠商設(shè)立“黑名單”，清出市場。五是促進產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。出臺引導(dǎo)政策，鼓勵基礎(chǔ)好、技術(shù)力量強的企業(yè)和科研院所成立供熱計量技術(shù)研發(fā)生產(chǎn)基地。通過產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的方式，提高我國自主研發(fā)能力。在提高產(chǎn)品質(zhì)量的同時，通過市場競爭和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，降低產(chǎn)品價格，掃清供熱計量收費成本過高的難題。
