本次兩會期間，全國政協(xié)委員、通威集團董事局主席劉漢元認真履行人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，積極建言獻策，參與國是，反映社情民意，并主要針對當前我國宏觀經(jīng)濟“新常態(tài)”、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國內(nèi)消費環(huán)境與政企溝通等方面進行了認真思考和仔細調(diào)研，以政協(xié)提案及大會發(fā)言的形式提出自己的建議。

 

　　針對當前我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，劉漢元委員分別從分布式光伏發(fā)展、“漁光一體”化發(fā)展和西部光伏資源利用這三個方面，進行深入分析并提出實施建議。

 

　　“免稅、補貼、簡手續(xù)”

 

　　助推分布式光伏發(fā)展

 

　　對于分布式光伏的發(fā)展，劉漢元會員以國家能源局發(fā)布的《關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》和《關(guān)于征求 2015 年光伏發(fā)電建設實施方案意見的函》舉例，認為相關(guān)政策措施的陸續(xù)出臺，充分彰顯了國家及主管部門對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高度重視和大力推動。

 

　　但劉漢元委員同時指出，從實際情況來看，2014年我國分布式光伏電站僅完成了2.52GW裝機容量，與8GW的預期目標相去甚遠。因此，針對當前我國分布式光伏行業(yè)的發(fā)展面臨的問題做出深入分析：第一，光伏行業(yè)尤其是屋頂分布式光伏及“漁光一體”等涉農(nóng)光伏的發(fā)展，離不開廣大民眾的高度共識和積極參與，但當前主要推動力量尚局限在光伏行業(yè)及參與企業(yè)之中，廣大民眾的認識、關(guān)注度、參與度較為欠缺。雖說近年來國內(nèi)各地成功并網(wǎng)發(fā)電的光伏項目不少，但與民眾生活的相關(guān)性明顯不足，大部分民眾不知道光伏發(fā)電的積極意義和重要價值所在，加之環(huán)保和能源危機意識的缺乏，以及對關(guān)注和使用清潔能源的引導不足，使得一些地方的光伏項目“賠本賺吆喝”，甚至淪為形式大于價值的面子工程。因此，全社會目前還沒有形成一種自下而上、源源不斷的產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動力，這既不利于我國分布式光伏電站建設目標的完成，也不利于整個光伏產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展。

 

　　第二，缺乏足夠的投資吸引力。按目前市場行情價，安裝一套3KW屋頂光伏電站需接近3萬元的投入，據(jù)測算，以國家現(xiàn)有政策計算，包括資金成本等，一套家庭光伏發(fā)電系統(tǒng)的理論動態(tài)回收期約在14至16年。同時，目前部分省份的電網(wǎng)公司仍按17%的增值稅率在代扣增值稅，按此計算，則其靜態(tài)回收期將長達11年，動態(tài)回收期長達18年。因此，從農(nóng)戶投資的角度看，購買一套屋頂光伏電站設備，投資價值明顯不足，缺乏足夠的吸引力。

 

　　第三，補貼資金與并網(wǎng)手續(xù)存在制約。從農(nóng)村家庭分布式光伏電站的實際推廣來看，除江蘇省能按月發(fā)放脫硫電價及國家補貼，并及時發(fā)到農(nóng)戶卡上外，其他地區(qū)如安徽合肥和河南湯陰等則是先發(fā)放脫硫電價部分，國家補貼則推遲一段時間發(fā)放，這種情況在一定程度上制約了農(nóng)戶對參與屋頂分布式光伏的積極性。同時，備案并網(wǎng)驗收程序亦過繁瑣。目前安裝一套屋頂分布式光伏電站，需先到當?shù)仉娋W(wǎng)公司申請備案，經(jīng)同意接入后，再找具備安裝資質(zhì)的公司進行安裝，而安裝完成后，再向電網(wǎng)公司提出并網(wǎng)申請并驗收合格、與電網(wǎng)公司簽訂購售電合同等。如此繁瑣的流程手續(xù)，在相當程度上制約了針對廣大家庭用戶的分布式光伏電站的建設和發(fā)展。

 

　　因此，為了加速我國分布式光伏的發(fā)展，合理解決分布式光伏發(fā)展中出現(xiàn)的問題，劉漢元委員提出建議：第一，盡快實行分布式光伏發(fā)電增值稅全免政策。財政部在2013年就已發(fā)布財稅【2013】66號文件，自2013年10月1日至2015年12月31日實施“光伏發(fā)電增值稅即征即退50%”的政策。雖屬利好，但在實施環(huán)節(jié)卻存在爭議，如政策實施時間過短、存在扣除光伏補貼增值稅問題、個人不具備開具增值稅發(fā)票的資質(zhì)等。為充分鼓勵利用太陽能光伏發(fā)電，促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，亟待出臺新的財稅扶持政策。針對分布式光伏增值稅問題，我國僅有部分省份走在前面，如江蘇省電網(wǎng)公司從2015年起即不再對農(nóng)戶銷售光伏電站所產(chǎn)生的電力產(chǎn)品代征增值稅，大大提高了農(nóng)戶的收入，增強了其參與家庭分布式光伏建設的積極性。因此，建議國家適度擴大赤字規(guī)模，以更大的決心、力度和投入來支持分布式光伏產(chǎn)業(yè)的前期發(fā)展，尤其是在并網(wǎng)難、開發(fā)票難等問題加快解決的基礎(chǔ)上，及時出臺相關(guān)政策，直接在全國范圍內(nèi)實行“分布式光伏增值稅全免”政策，從而掃清分布式光伏發(fā)展的主要障礙，簡化手續(xù)和流程，降低企業(yè)推廣成本，增加用戶收益。這對我國光伏行業(yè)將是又一次重大利好，將直接打通分布式光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“最后一公里”困局。

 

　　第二，落實光伏電價補貼，適當調(diào)高前期標桿上網(wǎng)電價。為更好地推廣可再生能源，很多國家均針對性地出臺了多種政策予以扶持和優(yōu)化。如日本政府在電價補貼方面推出了一系列政策來促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，德國在上網(wǎng)電價機制轉(zhuǎn)型方面引入市場競爭機制。因此，結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀與國外先進經(jīng)驗，建議由國家能源局牽頭，在全國日照條件好、屋頂條件好的農(nóng)村建設光伏示范小區(qū)，在進一步細化分布式光伏電價補貼落地政策的基礎(chǔ)上，將示范小區(qū)標桿上網(wǎng)電價直接明確為1.3元—1.5元/度，并持續(xù)一定年限，隨后根據(jù)執(zhí)行和推廣情況逐步降低。如用戶的內(nèi)部收益率達到13.5%—16%以上，靜態(tài)回收期6—7年，動態(tài)回收期7—8年，將大大增強對用戶的投資吸引力，從而讓市場從供應驅(qū)動一舉變成消費驅(qū)動，提升民眾的參與度，并有效降低過程中權(quán)力尋租、藏污納垢的可能性。

 

　　第三，簡化光伏項目建設和審批流程。在施工安裝方面，分布式光伏電站所需的技術(shù)含量并不高，甚至不比家用空調(diào)安裝復雜，完全可以由具備基礎(chǔ)電氣知識和技能者按電力部門審定的施工安裝圖自行操作，建議國家簡化操作流程與安裝難度，化繁為簡，合多為一，從而降低家用分布式光伏電站安裝施工的資質(zhì)要求，提高執(zhí)行效率，降低操作成本。同時，在項目競標資質(zhì)、競標規(guī)模、投標電價、項目建設周期、開標及截標日期等做到規(guī)范統(tǒng)一，并在光伏項目的入口和出口于全國范圍內(nèi)形成一個統(tǒng)一透明的機制和平臺，降低職務尋租和社會貪腐的可能。同時，建議出臺全國統(tǒng)一的并網(wǎng)服務流程，簡化相關(guān)手續(xù)，并建議各省市尤其是太陽能資源富集的省市，成立分布式光伏建設服務辦公室等聯(lián)席辦事機構(gòu)，由能源主管部門牽頭，國土、規(guī)劃、房管、電力等部門參與，及時出臺并明確當?shù)氐墓夥娬鹃_發(fā)流程，統(tǒng)一梳理、匯總發(fā)布可開發(fā)屋頂和土地資源信息，按照政務公開的要求進行全面公開，一站式為企業(yè)做好政策解釋等相關(guān)服務。

 

　　讓光伏走進漁業(yè)

 

　　提速“漁光一體化”

 

　　在“漁光一體化”的發(fā)展問題上，劉漢元委員認為，我國具備大力發(fā)展“漁光一體”的基礎(chǔ)和條件。2014年9月2日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》，其中提到，應因地制宜利用廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、魚塘、湖泊等建設就地消納的分布式光伏電站，鼓勵分布式光伏發(fā)電與農(nóng)戶扶貧、新農(nóng)村建設、農(nóng)業(yè)設施相結(jié)合，促進農(nóng)村居民生活改善和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。因此，為充分利用土地與空間資源，實現(xiàn)魚、電、環(huán)保三豐收，有效防止大氣污染，我國可在豐富的養(yǎng)殖水面上架設光伏組件進行發(fā)電，形成“上可發(fā)電、下可養(yǎng)魚”的創(chuàng)新發(fā)展模式，既能充分利用空間、節(jié)約土地資源，又能利用光伏電站調(diào)節(jié)養(yǎng)殖環(huán)境，還能優(yōu)化地區(qū)能源結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境，并可提高單位魚塘產(chǎn)量、增產(chǎn)增收，在水產(chǎn)養(yǎng)殖和光伏產(chǎn)業(yè)上實現(xiàn)領(lǐng)域共享。這種模式，即被稱為“漁光一體”模式。在我國中、東部地區(qū)大力發(fā)展“漁光一體”，既可就地并網(wǎng)，減少電能輸送帶來的損耗，又具有發(fā)展“漁光一體”的廣闊水面資源。尤其是東部地區(qū)人口稠密、土地資源稀缺的現(xiàn)實，讓大規(guī)模建設光伏電站成為難題，而“漁光一體”模式充分利用水面資源，具有巨大發(fā)展空間，使東部地區(qū)大規(guī)模發(fā)展光伏電站切實可行。

 

　　但同時，劉漢元委員指出，“漁光一體”模式在發(fā)展過程中又存在以下主要障礙：第一，土地性質(zhì)制約。東部地區(qū)傳統(tǒng)的成片魚塘，大多數(shù)屬于農(nóng)用地，水面上不能安裝太陽能等固定周期較長的建筑物，雖然在魚塘上面安裝光伏發(fā)電板并未改變池塘養(yǎng)魚的性質(zhì)，但目前在辦理“漁光一體”的審批手續(xù)中，涉及到征地、土地租賃等手續(xù)時，最先考察的就是土地性質(zhì)。地塊考察結(jié)束后還需到當?shù)貒辆植樵冏钚碌耐恋乩谜?、土地性質(zhì)現(xiàn)狀以及土地利用規(guī)劃，以確定是否符合政策、規(guī)劃等要求。按照《土地管理法》和國土資源部頒布的《土地分類》的規(guī)定，“魚塘、農(nóng)業(yè)大棚”屬于農(nóng)用地范疇，農(nóng)用地是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。因此，“漁光一體”在推廣時，須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃以及國家規(guī)定的審批權(quán)限報批，因此會造成“漁光一體”項目在推廣拿地的時候，部分地方的國土部門不同意在魚塘尤其是新建漁場上建設光伏電站的問題，大大限制了“漁光一體”的發(fā)展，有悖于國家進一步落實分布式光伏發(fā)電的相關(guān)政策，甚至還會造成部分政府官員權(quán)力尋租的可能。

 

　　第二，“漁光一體”科研經(jīng)費投入不足。首先，目前“漁光一體”項目另一主體漁業(yè)養(yǎng)殖還未得到足夠的重視，比如池塘安裝光伏電站用于固定光伏板的水泥樁會對捕魚造成一定的影響，而目前所有的“漁光一體”池塘在設計過程中均未考慮這一因素。其次，目前從事“漁光一體”的企業(yè)多為單一的新能源企業(yè)，缺乏水產(chǎn)養(yǎng)殖方面的專業(yè)團隊。“漁光一體”條件下會對養(yǎng)殖水體的水生水化條件產(chǎn)生一定的影響，因此，選擇適宜的放養(yǎng)模式對于“漁光一體”養(yǎng)殖成功十分關(guān)鍵，然而這方面的資料在國內(nèi)外還很缺乏，需要研究。“漁光一體”作為一種新的分布式光伏模式，還處于發(fā)展初期，再加上國內(nèi)能夠同時將光伏發(fā)電與漁業(yè)養(yǎng)殖一體結(jié)合的企業(yè)鳳毛麟角，目前有部分企業(yè)以“漁光一體”的名義獲得了部分項目開發(fā)權(quán)，卻并沒有有效地實現(xiàn)水產(chǎn)養(yǎng)殖和光伏發(fā)電的結(jié)合，甚至損害了漁農(nóng)利益和漁業(yè)效益，減少了水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)出，明顯違背了國家支持、鼓勵“漁光一體”項目發(fā)展的原則和初衷。由此可見，“漁光一體”池塘養(yǎng)殖模式研究，水質(zhì)、水生影響情況研究等引起的重視程度還不夠，國家相關(guān)的科研經(jīng)費投入不足。

 

　　因此，劉漢元委員建議，第一，加大土地政策方面的支持力度。“漁光一體”作為一種新的分布式光伏應用和發(fā)展模式，是打造光伏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈一體化模式的重要基礎(chǔ)，但該模式的發(fā)展深受土地使用性質(zhì)的制約。建議國家農(nóng)業(yè)、國土、能源等相關(guān)部門，聯(lián)合牽頭并針對“漁光一體”項目實施中的土地使用性質(zhì)問題形成指導性意見，對開展?jié)O業(yè)生產(chǎn)和光伏發(fā)電的魚塘進行備案并視為農(nóng)用地范疇，促使?jié)O業(yè)生產(chǎn)和光伏發(fā)電兩不誤，從而解決“漁光一體”項目實施時在土地使用中的瓶頸問題。我國現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體建設用地不可直接用于商業(yè)開發(fā)，要先由國家征用變更為國有土地之后再通過公開招拍掛走向市場，而在未來的集體土地改革中，建議農(nóng)村集體建設用地突破既有體制瓶頸，獲得直接入市交易的空間，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的土地市場機會。同時，針對確權(quán)的農(nóng)民個體土地，需要盡快完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，明確土地流轉(zhuǎn)中各主體的權(quán)利和義務，特別是明確土地流轉(zhuǎn)的自主權(quán)力，允許百姓和企業(yè)直接進行流轉(zhuǎn)對接。

 

　　第二，不斷完善“漁光一體”運行機制。建議國家和地區(qū)能夠與本地實際特色結(jié)合，不拘泥于傳統(tǒng)模式，創(chuàng)新為先，聯(lián)合相關(guān)行業(yè)龍頭企業(yè)，明晰政策邊界，直接投資或?qū)?ldquo;PPP模式”公私合伙制　，建設一批“漁光一體”的示范型工程項目。采用公司運營模式，涵蓋漁業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)、包裝、倉儲、運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)，并結(jié)合分布式發(fā)電收益，然后打包出租給農(nóng)戶。這樣不僅可以打消農(nóng)戶對建設風險的顧慮，更可進一步提高農(nóng)民可支配收入。與此同時，在充分考慮政策允可并兼顧光照、土地資源條件的前提下，建議簡化農(nóng)村分布式光伏發(fā)電站的審批流程，提高項目審批和建設效率，并通過市場化機制保障農(nóng)民持股增收，參與項目建設、后期維護等利益分享，提高廣大農(nóng)民流轉(zhuǎn)魚塘的積極性和自主性。建議給予此類項目更多的融資支持，設置融資扶持資金，并優(yōu)先分配光伏指標。

 

　　第三，加大國家層面的“漁光一體”研發(fā)投入。“漁光一體”模式尚屬發(fā)展初期，而相關(guān)研究領(lǐng)域包括光伏發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖、微生物學、水化學、設施漁業(yè)、土建工程等眾多學科。目前部分研究尚停留在企業(yè)自主自發(fā)研究層面，國家相關(guān)的研究及科研經(jīng)費投入不足，如對“漁光一體”池塘養(yǎng)殖模式以及水質(zhì)、水生影響情況研究等還遠遠不夠，這就需要國家及主管部門站在戰(zhàn)略高度和長遠角度，給予相應的政策支持、引導和經(jīng)費上的投入。如可由有資質(zhì)的企業(yè)、國家科研單位、大專院校聯(lián)合組建研究小組，聯(lián)合攻關(guān)制約“漁光一體化”發(fā)展的眾多問題，建立示范試點基地，國家進行研發(fā)資金扶持。以真正解決該模式在實際運行中遇到的困難和技術(shù)瓶頸，從而形成政府、企業(yè)上下協(xié)同與合力，確保我國“漁光一體”發(fā)展模式無論在土地資源高效利用、國家糧食安全、食品安全、“三農(nóng)”問題解決、老百姓致富增收，還是我國能源安全及環(huán)境保護、生態(tài)建設等方面早見成效。

 

　　充分利用西部光伏資源

 

　　緩解能源危機改善生態(tài)環(huán)境

 

　　劉漢元委員從我國能源供給和環(huán)境、生態(tài)問題入手，分析指出，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，能源消耗逐年攀升，化石能源導致的環(huán)境破壞日趨嚴重，排放的大量二氧化碳和粉塵給我國生態(tài)環(huán)境帶來巨大威脅，全國性的霧霾天氣頻繁出現(xiàn)，超過70%左右的城市已無法達到環(huán)境空氣質(zhì)量標準，對全國人民的生產(chǎn)、生活及身體健康造成了巨大沖擊和危害。照此下去，如果我國GDP再翻兩番，每年消耗高達40億噸標煤，將消耗相當于今天近3倍的煤炭量，即超過100億噸；如按照今天的經(jīng)濟再發(fā)展30年，我國煤炭消耗將達到1200億噸甚至2000億噸；未來15—20年，我國石油消耗總量也將達到今天的兩倍之多。到那時，將沒有足夠的能源來供給并確保我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，各類環(huán)境、生態(tài)問題將更加嚴峻，人類生存甚至連呼吸都可能遭遇困境。因此，大力發(fā)展新能源，已成為21世紀全球經(jīng)濟發(fā)展的制高點，真正把新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來、活力激發(fā)出來、動力釋放出來，中國的能源安全問題才有十分光明的前景。

 

　　本著在新能源發(fā)展問題上敢于打破舊觀念，實現(xiàn)政策制度的大膽革新，超常規(guī)大步前進的精神，劉漢元委員進一步指出，我國中、西部地區(qū)具備東部和沿海地區(qū)所不具備的獨特優(yōu)勢，尤其是幅員遼闊，人煙稀少，擁有廣闊的沙漠、草地、戈壁，光照時間長，太陽輻射強烈，太陽能資源十分豐富，每年我國陸地地表吸收的太陽能，大約相當于2.4萬億噸標準煤的能量，相當于2014年全國能源消耗總量38.4億噸標準煤的600多倍。我們僅利用光伏資源十分豐富的西部國土1%—2%的天空，即可發(fā)出我們今天一次能源的消耗。以西部地區(qū)的西藏為例，幅員面積120多萬平方公里，人口287萬，是我國太陽能資源最富集的地區(qū)，每年達2333千瓦時/平方米，位居世界第二，僅次于非洲撒哈拉沙漠，比光伏發(fā)電利用較多的德國、日本、意大利等國光伏資源條件優(yōu)越得多，具有巨大的開發(fā)潛能。同時，光伏電站以其較短的建設周期、低廉的維護成本，將成為國家“西電東送”工程穩(wěn)定而重要的直流電力來源，并可省略起始端的變流環(huán)節(jié)，降低能源損耗。此外，我國還具備12億千瓦電力裝機總量的全世界第一電力網(wǎng)絡，在此基礎(chǔ)上，疊加白天光伏發(fā)電10億千瓦，足以支撐未來中國10年甚至20年總的能源消耗，又不增加煤炭燃燒，完全用增量疊加白天豐富資源復合的方式來進行跨電網(wǎng)的建設，既可保證存量的利用效率，又能夠提高和改善新增量的建設水平和清潔能源的發(fā)展比例，同時又可作為我國現(xiàn)在及未來拉動經(jīng)濟建設的一駕重要馬車。

 

　　同時，劉漢元委員還表示，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)作為一個市場規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)輻射面廣、拉動效應明顯的朝陽產(chǎn)業(yè)，充分利用我國中西部地區(qū)大量沙漠、荒山豐富的太陽能資源，將中、西部地區(qū)建設成為我國未來的清潔能源基地，既是四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆等中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是東、中、西部能源平衡自身的需要。以我國西部太陽輻射特別強的地區(qū)來考慮，我國國土面積每年每畝所獲得的電能基本處于5萬-10萬度的水平區(qū)間，如果電價以1元標準計算，則1畝土地可以創(chuàng)造5萬-10萬元人民幣的財富價值。土地財富輸出的大幅提升，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的巨大經(jīng)濟效益，對中、西部地區(qū)的和諧穩(wěn)定、民族政策的落實、當?shù)鼐用竦拈L治久安、環(huán)境治理和水土保持、老百姓增收致富，促進我國經(jīng)濟發(fā)展升級轉(zhuǎn)型、增長方式的轉(zhuǎn)變都具有重要意義。

 

　　因此，劉漢元委員建議，無論從我國能源安全供應、環(huán)境安全保障、中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，還是從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的內(nèi)在要求出發(fā)，我國都應把西部豐富的光伏資源作為我國重要的能源供應戰(zhàn)略選擇，盡快確定我國西電東輸?shù)墓歉删W(wǎng)絡，加大“十三五”期間的“西電東送”骨干網(wǎng)絡建設，加速推進西部以光伏發(fā)電為核心的國家新能源基地建設，從而使太陽能這種最經(jīng)濟、最清潔、最環(huán)保的可持續(xù)能源真正惠及全國人民，逐步形成我國和平崛起的永續(xù)清潔能源供應基地，緩解我國資源壓力，確保我國能源戰(zhàn)略安全和生態(tài)環(huán)境長治久安，基本解決我國未來的全部能源消費問題，并成為拉動內(nèi)需、支撐我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主要動力源泉之一。尤其是在地球環(huán)境日益惡化的今天，快速崛起的中國應該擔當起保護人類共同家園——地球的重任，大力發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，在世界范圍內(nèi)樹立保護環(huán)境和節(jié)能減排典范，這不僅對國家能源部署和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展有重大貢獻，還能體現(xiàn)出我們泱泱大國風范，在世界面前展現(xiàn)出中國作為一個負責任全球大國應有的道義和責任感，也是我們樹立世界道德水平和良好形象的最佳切入點。