■綠色城市化（十一）■國務(wù)院發(fā)展研究中心—世界銀行

 

　　中國城市化研究第七小組報(bào)告

 

　　十一、集中供熱部門改革

 

　　集中供熱是中國福利制度最后的殘余之一。集中供熱改革為提高北方城市環(huán)境質(zhì)量帶來了一些最直接的機(jī)會(huì)。法律規(guī)定冬季集中供熱的３００多個(gè)城市中，超過９０％的熱供應(yīng)來源于燃燒煤炭。中國大多數(shù)供熱事業(yè)繼續(xù)以每平方米的統(tǒng)一價(jià)格向消費(fèi)者收取供熱費(fèi)，并沒有鼓勵(lì)提高最終使用效率。北方城市中陳舊的供熱系統(tǒng)效率十分低下，歷史上控制污染的效果欠佳。要實(shí)現(xiàn)綠色供熱部門的目標(biāo)，需要廣泛的技術(shù)更新，以及價(jià)格、制度上的變革，還包括現(xiàn)代化的規(guī)定。并需要在公共事業(yè)領(lǐng)域和監(jiān)管部門大力提高技術(shù)和管理能力，引進(jìn)現(xiàn)代管理技術(shù)。自從２００３年政府頒布供熱改革指導(dǎo)方針以來，可供使用的試點(diǎn)項(xiàng)目及學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)有許多，以加快改革進(jìn)程。

 

　　至少應(yīng)在建筑物層面實(shí)施強(qiáng)制性熱計(jì)量，同時(shí)要在規(guī)定的時(shí)間引入以熱量消耗為依據(jù)的收費(fèi)模式及由兩部分組成的供熱價(jià)格。熱計(jì)量可以使供熱公司了解能源消耗模式，也使得消費(fèi)者可以根據(jù)用熱量付費(fèi)。在分戶熱計(jì)量方式得到推廣的同時(shí)，也應(yīng)允許在建筑物層面進(jìn)行計(jì)量，以避免高昂的、破壞性的內(nèi)部管道改良翻新，加速熱計(jì)量的進(jìn)行。由兩部分組成的供熱收費(fèi)包含收取可變化的熱量消耗費(fèi)用和預(yù)定的熱量消耗費(fèi)用，這樣做會(huì)鼓勵(lì)最終用戶提高使用效率，同時(shí)也涵蓋了合理的固定消費(fèi)。廣受歡迎的做法是依據(jù)每平方米收取固定費(fèi)用，以熱量為基礎(chǔ)的收費(fèi)方式應(yīng)將其取而代之，以鼓勵(lì)在節(jié)能建筑物中的消費(fèi)者減少預(yù)定熱量，將其投入到新用途中去。通過以鼓勵(lì)為基礎(chǔ)的收費(fèi)規(guī)定表，熱能供應(yīng)商也會(huì)受到鼓舞，提高自己的運(yùn)行效率。熱力公司應(yīng)采納依據(jù)財(cái)政部統(tǒng)一指導(dǎo)方針制定的商業(yè)化會(huì)計(jì)原則，有助于正確計(jì)算收費(fèi)。中央政府應(yīng)為聯(lián)合熱電廠理清收費(fèi)方法，保持城市間收費(fèi)透明、一致。除此之外，針對(duì)家庭的綜合補(bǔ)貼，包括較低收費(fèi)，應(yīng)由目標(biāo)更明晰的補(bǔ)助取而代之，對(duì)于那些剛好在公共福利項(xiàng)目門檻之上掙扎的貧困家庭來說，家庭綜合補(bǔ)貼程度還應(yīng)提高。２００７年世界銀行在遼寧省進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以人民幣計(jì)算，富裕家庭的供熱補(bǔ)貼與貧困家庭的供熱補(bǔ)貼水平相當(dāng)，所以到最后，現(xiàn)款支付的取暖費(fèi)用總計(jì)占富裕家庭收入的２％，占貧困家庭總收入的７％－１０％（世界銀行，２００９）。

 

　　中國應(yīng)考慮頒布《全國集中供熱規(guī)定》，進(jìn)行改革的相關(guān)機(jī)構(gòu)缺少強(qiáng)有力的法律授權(quán)，該規(guī)定可解決此類問題。還應(yīng)發(fā)布全國供熱計(jì)劃指導(dǎo)方針，保證融合了能源強(qiáng)度和碳濃度減排的目標(biāo)計(jì)劃方針連續(xù)執(zhí)行。例如，該規(guī)定可為經(jīng)營者授權(quán)，將其作為一種重要的監(jiān)管工具，借此可迫使供應(yīng)商履行自己的職責(zé)（包括環(huán)境績效和財(cái)務(wù)報(bào)告）。在監(jiān)管部門發(fā)展、促進(jìn)知識(shí)交流、監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行方面，該規(guī)定在省級(jí)層面起著更廣泛的作用，規(guī)定一旦頒布，將會(huì)有助于１５個(gè)省內(nèi)超過３００個(gè)集中供熱城市的管理。該規(guī)定職責(zé)重大，能夠承擔(dān)起授權(quán)的職責(zé)并參與調(diào)解糾紛。缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加之沒有明確規(guī)定的任務(wù)、權(quán)力、預(yù)算等，是造成部門現(xiàn)代化發(fā)展不均且相對(duì)受限的關(guān)鍵原因。一個(gè)全國性的規(guī)定就可以建立這種機(jī)制，甚至可以在省級(jí)層面建立此種機(jī)制。這些指導(dǎo)方針可以為低成本的計(jì)劃和調(diào)度指導(dǎo)建立一些原則和方法。因?yàn)槌鞘信c投資決策密切相關(guān)，公共事業(yè)并不能完全控制自己的成本，因此城市在批準(zhǔn)投資上承擔(dān)著重要責(zé)任。應(yīng)有計(jì)劃批準(zhǔn)投資逐步進(jìn)行，這樣做的目的不僅僅是保證供熱安全，還是保護(hù)消費(fèi)者免受不合理價(jià)格的侵害。

 

　　應(yīng)刻意避免使用煤炭供熱，在可保證能源供給的地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槿細(xì)夤?，并結(jié)合可再生能源供熱（在可行地區(qū)使用），同時(shí)嚴(yán)格控制剩余煤炭供熱資源的排污量。由于燃?xì)鈨r(jià)格較高，應(yīng)采取一系列管理措施協(xié)同現(xiàn)代化集中供熱系統(tǒng)、價(jià)格改革以及目標(biāo)明確的社會(huì)救助以有助于解決支付能力的問題。首先，燃煤的鍋爐只為高峰負(fù)載準(zhǔn)備，與廢熱發(fā)電裝置相連接，燃?xì)鈶?yīng)替代燃煤。燃?xì)忮仩t更高效、更靈活，并敞開了一扇大門，借此可以使用更經(jīng)濟(jì)的熱能資源、引進(jìn)可再生能源、熱電冷聯(lián)產(chǎn)技術(shù)，以及如區(qū)域供冷等增值服務(wù)。由于供熱會(huì)受到當(dāng)?shù)貤l件的影響，還需要仔細(xì)分析其他替代品的可行性?？傮w看來，長期內(nèi)，預(yù)計(jì)轉(zhuǎn)換成燃?xì)鈪^(qū)域供熱帶來的經(jīng)濟(jì)效益是顯著的，可能會(huì)超過增量成本。

 

　　十二、水資源及污染管理的融合

 

　　中國的城市水資源管理部門面臨著兩個(gè)難題。一個(gè)是兼顧日益增加的城市人口的用水需求以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)以及生態(tài)環(huán)境用水的需求。水資源短缺已經(jīng)成為中國城市化的最大挑戰(zhàn)之一，特別是在北方和西部地區(qū)，這個(gè)問題可能更加嚴(yán)重。另外一個(gè)挑戰(zhàn)是確保進(jìn)入城市供水系統(tǒng)的水和被處理后返回到天然水體里的廢水的質(zhì)量。城市污水、工業(yè)排放和農(nóng)業(yè)徑流物共同影響水質(zhì)，威脅著居民的身體健康并導(dǎo)致下游更高的處理成本。水污染和短缺相互作用。因?yàn)闆]有足夠的水稀釋，河流量減少導(dǎo)致較高的污染物濃度。

 

　　中國的水務(wù)部門通過提高水資源管理的法律基礎(chǔ)，并加大對(duì)供水和水處理基礎(chǔ)設(shè)施的投資解決這些問題。下一步的進(jìn)程本章可能通過三個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行論述。第一，增加水資源的供應(yīng)可以通過提高用水效率，特別是工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水，也可以通過鼓勵(lì)一個(gè)跨部門水權(quán)的合理分配來實(shí)現(xiàn)。第二，改善供水水質(zhì)要求減少工業(yè)污染和處理農(nóng)村部門的擴(kuò)散污染源。除了更好地執(zhí)行規(guī)則和工具以外。最后，可能也是最重要的就是水資源管理部門需要改革。

 

　　十三、通過加強(qiáng)水資源需求管理提升水資源供應(yīng)

 

　　中國人口占世界總?cè)丝诘模玻埃ィ珒H擁有世界淡水資源的７％。尤其是在干旱和半干旱的中國北方和西部地區(qū)，水資源短缺是影響中國可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)主要問題。盡管中國的淡水資源總量排在全世界第五位，但人均淡水資源量僅為２１００立方米，是全球年人均擁有量的三分之一左右。水資源的空間分布差異也很大：中國８１％的水資源集中在擁有全國人口６０％的長江以南，這就意味著其余生活在北方的４０％人口僅擁有全國１９％的水資源，而北方和西部地區(qū)是中國的主要糧食產(chǎn)區(qū)。北方地區(qū)的人均水資源占有量僅為９００立方米／年。中國４２０座城市中有約三分之二都缺水，這其中有１１０座城市嚴(yán)重缺水，用水總?cè)笨谶_(dá)１０５億立方米。

 

　　氣候變化所致的降水量減少可能是導(dǎo)致缺水的一個(gè)因素。但主要原因是人口增長和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的用水量增加，以及在缺水的北部和西部地區(qū)發(fā)展用水密集型產(chǎn)業(yè)。按照目前的政策，用水需求增加的趨勢很可能會(huì)繼續(xù)，而中國的用水總需求預(yù)計(jì)到２０３０年將會(huì)比２００５年上升６１％。市政和生活用水量有望翻番，從２００５年占總需求量的約１２％增長到１６％，然而根據(jù)２０１０年１２月國務(wù)院批準(zhǔn)的全國水資源總體規(guī)劃限定中國的總用水量在２０２０年為６７００億立方米和２０３０年為７０００億立方米。預(yù)計(jì)用水單位也會(huì)采取節(jié)水措施。雖然城市居民人均用水量比一些高收入國家少，但正在隨著生活標(biāo)準(zhǔn)的提高而增加。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同水平來比較中國的不同區(qū)域，就會(huì)發(fā)現(xiàn)東南部和沿海地區(qū)的增長潛力巨大，該區(qū)域的人均日用水量約為１９０升，而西北地區(qū)以及黃河流域上游則僅為７０升。工業(yè)用水強(qiáng)度仍然處于每萬元工業(yè)增加值１３１立方米的高位。這是高收入國家平均水平的兩倍，由使用化石燃料主導(dǎo)的能源部門是耗水量最大的一方。中國的一些最大的采煤區(qū)域橫跨干旱的北方五省。開采、加工和消費(fèi)煤炭的淡水用量占中國工業(yè)用水總量的最大份額。農(nóng)業(yè)水分生產(chǎn)率也較低。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的報(bào)告，作物水分生產(chǎn)率在２００９年為３．６美元／立方米，與此相比，中等收入國家的平均水平為４．８美元／立方米，高收入國家為３５．８美元／立方米。

 

　　對(duì)水資源短缺的應(yīng)對(duì)通常是增加供應(yīng)——挖更深的水井、修建水庫或調(diào)水設(shè)施。但面對(duì)需求量的增長，這些措施往往治標(biāo)不治本。最有效的方式是鼓勵(lì)加強(qiáng)水資源保護(hù)以及通過改革用水定價(jià)政策來實(shí)施節(jié)水生產(chǎn)技術(shù)。水價(jià)已逐步上漲，但仍低于國際標(biāo)準(zhǔn)——例如，在北京，每立方米的用水成本不到柏林或哥本哈根的十分之一。這些過低的居民用水價(jià)格被高昂的工業(yè)用水價(jià)格抵消。在很多發(fā)達(dá)國家，工業(yè)用水價(jià)格通常比居民用水價(jià)格要低。例如，柏林的城市居民用水價(jià)格為６．６７美元／立方米，而工業(yè)用水價(jià)格為２．１６美元／立方米。當(dāng)前，北京的工業(yè)水價(jià)為６．２１元／立方米，天津?yàn)椋罚福翟⒎矫?，這要比加拿大、美國和其他發(fā)達(dá)國家都要高。全世界的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格普遍較低。當(dāng)前，中國的農(nóng)業(yè)灌溉用水收費(fèi)由付給國有水務(wù)管理機(jī)構(gòu)的費(fèi)用和末級(jí)渠系水費(fèi)組成，且浮動(dòng)范圍較大。水價(jià)看似還有調(diào)整余地，可以通過調(diào)價(jià)激勵(lì)城市居民節(jié)約用水，更有效地用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門。

 

　　提高水的利用效率是非常重要的，尤其是用量較大、水生產(chǎn)率較低的農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門的用水。這可以將農(nóng)村或工業(yè)用水重新分配給不斷增長的城市人口。在一些國家已經(jīng)實(shí)行了農(nóng)村和城市用戶之間的水權(quán)交易，但是這種重新分配和減少過度抽取的先決條件是能提供給定流域內(nèi)可獲得資源量和消費(fèi)量的相關(guān)信息。一個(gè)水域內(nèi)的水從地表或地下抽取，用于城市用水、工業(yè)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一部分則返回到河流或滲回到地下。有一些在植物生長過程中蒸騰消耗成為耗水量（ＥＴ）。分配水權(quán)需要得到包括可被取用的水量、耗水量（灌溉中的耗水量）以及為了下游用戶和生態(tài)需要必須返回到當(dāng)?shù)厮抵械乃康认嚓P(guān)信息。如果像目前一樣，只對(duì)抽取量進(jìn)行監(jiān)測，將可能發(fā)生水資源過度開發(fā)的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。使用衛(wèi)星遙感技術(shù)可以對(duì)耗水量進(jìn)行監(jiān)測，估算實(shí)際的用水量，目前可以執(zhí)行取水許可制度，將來可以作為部門間水權(quán)交易的基礎(chǔ)。

 

　　從中期來看，更好地理解虛擬水概念——將水嵌入到貿(mào)易品中，有助于確定改進(jìn)城市供水的機(jī)會(huì)。例如，水資源嚴(yán)重短缺的山西省，實(shí)際上通過煤炭、金屬、熱能和制造業(yè)產(chǎn)品等高耗水和高耗能產(chǎn)品的貿(mào)易向水資源豐富的東部省份出口大量的“虛擬水”（Ｙ．Ｌｉ等，２０１１）。同時(shí)，以農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)的形式進(jìn)口虛擬水（１．５３億立方米虛擬水，相當(dāng)于全省用水總量的２．５％以上），但不幸的是，出口來源地是河北、陜西和新疆等比山西更缺水或者至少與山西同樣缺水的省份。相比而言，在黃河流域，推動(dòng)山東等下游省份與寧夏等上游省份之間開展“食品換水”貿(mào)易，可以實(shí)現(xiàn)雙贏。