導(dǎo)讀：我國(guó)水能資源經(jīng)濟(jì)可開(kāi)發(fā)年發(fā)電量1.75萬(wàn)億千瓦時(shí)，裝機(jī)容量4.02億千瓦。截至2014年底，我國(guó)水電總約3億千瓦，以五大發(fā)電集團(tuán)為代表的國(guó)有企業(yè)是最大投資主體。

社會(huì)資本進(jìn)入水電領(lǐng)域再獲政策支持。近日國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，規(guī)范和完善水電投資環(huán)境。

在做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民安置和確保工程安全的前提下，國(guó)家鼓勵(lì)以業(yè)主招標(biāo)為主要形式，支持社會(huì)資本投資水電站。指導(dǎo)意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，建立政府與社會(huì)資本利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制;針對(duì)今后擬建水電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性普遍差、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降、投資風(fēng)險(xiǎn)增大等情況，研究政府投資的支持政策。

中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)張博庭認(rèn)為，國(guó)家在政策導(dǎo)向上支持社會(huì)資本投資水電站，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)配置水電資源，有利于水電健康發(fā)展。但當(dāng)前國(guó)內(nèi)電力需求增速下降，發(fā)電裝機(jī)產(chǎn)能過(guò)剩，已經(jīng)建成水電站存在“棄水”狀況，民資大規(guī)模進(jìn)入水電投資難度較大。

通過(guò)業(yè)主招標(biāo)配置水電資源

根據(jù)2003年全國(guó)水力資源復(fù)查成果，我國(guó)水能資源經(jīng)濟(jì)可開(kāi)發(fā)年發(fā)電量1.75萬(wàn)億千瓦時(shí)，裝機(jī)容量4.02億千瓦。截至2014年底，我國(guó)水電總約3億千瓦，以五大電力集團(tuán)為代表的國(guó)有企業(yè)是最大投資主體。

指導(dǎo)意見(jiàn)希望為每一個(gè)投資主體創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)。通過(guò)采取業(yè)主招標(biāo)等方式，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資金實(shí)力、融資能力、管理能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的投資者作為項(xiàng)目業(yè)主;嚴(yán)禁隨意抬高準(zhǔn)入門檻以及制定針對(duì)特定投資者的歧視性或指向性條件。

中小河流上新建的水電站和中小型水電站，未依法依規(guī)明確開(kāi)發(fā)主體的，一律通過(guò)市場(chǎng)方式選擇投資者;對(duì)于重要河流，除國(guó)家已明確開(kāi)發(fā)主體或前期工作主體，以及特殊的戰(zhàn)略性重大工程外，原則上均應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)方式選擇投資者。未明確開(kāi)發(fā)主體的抽水蓄能電站，可通過(guò)市場(chǎng)方式選擇投資者。

指導(dǎo)意見(jiàn)提出，招標(biāo)水電項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源、工程技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)主招標(biāo)完成、項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，禁止招標(biāo)暗箱操作和違法違規(guī)倒賣資源。

張博庭認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看指導(dǎo)意見(jiàn)為水電發(fā)展創(chuàng)造較好的條件。但現(xiàn)階段，由于市場(chǎng)需求不足、外送困難等，一些前期規(guī)劃的水電項(xiàng)目核準(zhǔn)開(kāi)工的進(jìn)程并不理想。

考慮到水電是社會(huì)性的系統(tǒng)工程，具有投資大、建設(shè)條件復(fù)雜、技術(shù)和管理要求高、投資回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，特別是大型水電項(xiàng)目，面臨地質(zhì)地震、水文氣象、移民穩(wěn)定、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等諸多風(fēng)險(xiǎn)。

指導(dǎo)意見(jiàn)提出，合理界定政府責(zé)任和企業(yè)行為，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。原則上，項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)行、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)(項(xiàng)目法人)承擔(dān);法律、政策調(diào)整，移民搬遷安置(企業(yè)依法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和依合同約定應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)除外)，地質(zhì)地震、水文氣象等建設(shè)條件重大變化等風(fēng)險(xiǎn)由政府(招標(biāo)人)承擔(dān);自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

強(qiáng)化規(guī)劃指導(dǎo)作用

根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》，國(guó)家繼續(xù)實(shí)行積極發(fā)展水電的方針，2020年常規(guī)水電開(kāi)發(fā)目標(biāo)是3.5億千瓦左右。在實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占比15%的戰(zhàn)略下，水電前景看好。

“但近期受移民、環(huán)保因素影響造價(jià)上漲，而且開(kāi)發(fā)重點(diǎn)已轉(zhuǎn)到滇藏川等中西部地區(qū)，面臨電力消納、配套工程等不確定因素，收益難達(dá)預(yù)期。”華電集團(tuán)企管法律部主任陳宗法說(shuō)。

張博庭的建議是，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，國(guó)家應(yīng)該加緊開(kāi)工建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益差、社會(huì)效益好的水電項(xiàng)目。

基于當(dāng)前水電開(kāi)發(fā)的形勢(shì)，指導(dǎo)意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管，通過(guò)完善水電開(kāi)發(fā)政策、加強(qiáng)政府投資引導(dǎo)、創(chuàng)新投融資體制機(jī)制和建立利益共享機(jī)制，來(lái)完善社會(huì)資本投資的政策措施。

在水電開(kāi)發(fā)政策上，堅(jiān)持水電建設(shè)市場(chǎng)化和投資主體多元化;完善流域開(kāi)發(fā)政策和水電開(kāi)發(fā)的環(huán)保、移民等政策;推進(jìn)水電價(jià)格市場(chǎng)化，研究流域梯級(jí)效益補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)電力市場(chǎng)化進(jìn)程，逐步完善水電價(jià)格機(jī)制和項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制。

針對(duì)今后擬建水電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性普遍差、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降、投資風(fēng)險(xiǎn)增大等情況，國(guó)家將研究政府投資的支持政策。對(duì)藏區(qū)水電以及綜合利用任務(wù)重、公益性強(qiáng)、預(yù)期收益差的重要水電項(xiàng)目，研究通過(guò)投資補(bǔ)助、資本金注入、貸款貼息等方式予以支持，并優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。