在上海新一輪城市總體規(guī)劃中，上海的城市定位也出現(xiàn)新的變化。關于全球城市，其特征之一是同時擁有宜居的城市環(huán)境和良好的城市生態(tài)系統(tǒng)。在此新形勢下，上海應該“對標”紐約、倫敦、巴黎、東京四大全球城市，在學習既有全球城市對生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)驗的基礎上，發(fā)揮上海的優(yōu)勢，把制度建設作為改善生態(tài)環(huán)境的突破口，通過制度建設妥善解決上海經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關系。
新老環(huán)境問題并存
在上海的大氣治理領域，雖然傳統(tǒng)大氣環(huán)境問題治理成效卓著，氧氮化物、煙塵排放總量不斷下降，來自上述污染物對健康的風險影響也在逐步減少，但是在新型大氣污染方面產(chǎn)生的危害卻不容小覷。
作為我國近現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的排頭兵和傳統(tǒng)重化工基地，上海在生態(tài)環(huán)境方面的歷史負擔和欠賬較重，現(xiàn)實壓力也非常大。
目前上海生態(tài)環(huán)境的復合型、區(qū)域性污染特點明顯，新老環(huán)境問題并存。在上海的大氣治理領域，雖然傳統(tǒng)大氣環(huán)境問題治理成效卓著，氧氮化物、煙塵排放總量不斷下降，來自上述污染物對健康的風險影響也在逐步減少，但是在新型大氣污染方面產(chǎn)生的危害卻不容小覷。例如PM2.5方面，上海2013年的年平均是62微克/立方米，國家標準是35微克/立方米。在上海，最能體現(xiàn)大氣含硫量的酸雨頻率也一直維持在65%的水平以上，機動車尾氣、加油站和化工企業(yè)揮發(fā)性有機物等污染不能得到有效控制，如果在不利的氣象條件下，甚至存在誘發(fā)光化學煙霧等潛在威脅的風險。
在水資源領域，上海呈現(xiàn)出水質性缺水的問題。上海通過開展蘇州河治理、消除中心城區(qū)河道黑臭和郊區(qū)骨干河道的整治行動，有效改善了上海的水環(huán)境面貌，工業(yè)廢水的排放和COD的排放量也在逐年下降，但是從整體來看，水資源的污染物總量卻在不斷地累計和增長，上海河道水質經(jīng)過水資源的普查發(fā)現(xiàn)全年優(yōu)于Ⅲ類(含Ⅲ類)斷面僅占3.4%，而Ⅳ類斷面占23.7%，Ⅴ類斷面占20.0%，劣Ⅴ類斷面占52.9%，目前中心城區(qū)河道存在間歇性黑臭現(xiàn)象，城郊接合部河道和農村斷頭浜，黑臭問題還比較突出。
上海的生態(tài)地域面積有所增長，但是土地污染的聚集性風險也逐步體現(xiàn)。特別是由于上海重化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，所帶來的污水排放和污泥的形成，造成上海土地環(huán)境重金屬和持久性有機污染物的直接污染，如果這些被污染的土地直接用于居住、商業(yè)用途，將隱藏著巨大的環(huán)境健康風險。日益增大的資源能源環(huán)境承載力，嚴重制約上海迅速發(fā)展。上海生態(tài)環(huán)境質量總體保持平穩(wěn)，但是以可用水、耕地、能源為代表的上海資源環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀表明上海生態(tài)環(huán)境承載力已經(jīng)非常巨大。2014年上海市第二次全國土地調查主要數(shù)據(jù)結果顯示，上海市人均耕地僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12，全國人均耕地為1.52畝。上海土地開發(fā)強度已經(jīng)超過40%，遠遠高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市平均20%的標準。
另外一些問題中有以垃圾分類為主導的治理模式逐步形成，但是垃圾治理效果并不理想。目前，上海生活垃圾日產(chǎn)生量超過設計處理能力，有部分生活垃圾未經(jīng)處置即進入環(huán)境，尤其是在生活垃圾“減量化、無害化、資源化”制度設計上存在的問題，導致垃圾治理效果并不理想。同時，上海市的區(qū)域環(huán)境噪聲達標，但是由于上海市生產(chǎn)、生活范圍的拓展而呈現(xiàn)出分散性噪音多發(fā)的態(tài)勢，導致民眾對噪聲的投訴占比較高。
管制性手段不再適應形勢
上海生態(tài)環(huán)境保護制度主要缺陷是重視管制性手段，而忽視引導性、激勵性、教育性、自治性手段。
目前，上海生態(tài)環(huán)境保護制度主要存在下列不足之處：
上海既有的生態(tài)環(huán)境保護制度，無論是管制類制度工具，還是激勵類制度工具，對于企業(yè)的關注點比較多，但是卻忽視社會和個人主體的參與作用。上海生態(tài)環(huán)境保護制度主要缺陷是重視管制性手段，而忽視引導性、激勵性、教育性、自治性手段。目前環(huán)境管理方式主要依靠行政指令、行政監(jiān)督，這已經(jīng)遠遠不能適應形勢的需要，例如，對企業(yè)的生態(tài)環(huán)境破壞行為在處理手段方面以罰款為主，缺乏生態(tài)環(huán)境的恢復等手段工具，并且有很多環(huán)境違法行為雖然處理迅速，但是缺少治理效果鞏固和行為人環(huán)境教育的跟進措施，導致對進一步違法難以根除，亟待建立適應市場經(jīng)濟條件下的激勵、教育機制，通過經(jīng)濟等多元化手段來激發(fā)多層次主體對環(huán)境保護的積極性。
目前上海生態(tài)環(huán)境所受到的破壞已經(jīng)不再局限于大氣、水、土壤等傳統(tǒng)領域，而是開始蔓延到新興領域，但是上海生態(tài)環(huán)境保護制度卻出現(xiàn)了滯后性。具體體現(xiàn)為保護制度在領域保障方面的不完整，例如收費制度只對污水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性物質收費，但是欠缺對惡臭物質、部分工業(yè)固體廢棄物、生活垃圾等污染源收費;對于光、熱、土壤等環(huán)境要素未出臺相應的標準，也缺乏相對應的控制標準;缺乏相應的制度制約光污染、節(jié)能產(chǎn)品污染等新興領域。
在制定生態(tài)環(huán)境保護制度時應結合污染防治與資源開發(fā)、利用、保護、改善及環(huán)境管理的實際情況，應該有針對性地根據(jù)上海特點進行制定。例如，上海的大氣中硝酸鹽含量較大，而部分疾病的產(chǎn)生通常是由該項污染源引起，在單靠國家現(xiàn)行制度不能滿足的情況下，上海應該相應地制定特殊性的本地環(huán)境制度解決此類問題，包括提高環(huán)境標準和創(chuàng)設不同的環(huán)境制度內容。上海環(huán)境保護制度涉及的管理范圍廣泛，并且部分內容在管理范圍上有交叉，所以不同部門涉及的管理權限設計存在諸多不協(xié)調之處。例如，大氣污染防治標準本來應該是保障人體健康，但是現(xiàn)行的環(huán)境標準并沒有區(qū)分人體健康保護和環(huán)保的不同目的，而是采用統(tǒng)一標準，這也不利于人體健康的保護。
國外發(fā)達國家在20世紀50-60年代發(fā)生了嚴重的環(huán)境污染問題，這些國家所創(chuàng)設并實施的生態(tài)環(huán)境保護制度為生態(tài)環(huán)境的恢復起到積極的重要作用，值得上海學習與借鑒。
首先是堅持自然生態(tài)、慎重開發(fā)的理念。國外很多城市把保護自然的原始狀態(tài)作為環(huán)境管理的基礎，在城市中營造綠色空間是環(huán)境管理的重要內容，城市綠色空間思想的核心是尊重和保護自然環(huán)境。城市綠色空間崇尚景觀自然性，注重區(qū)域生態(tài)，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在美國因為耗水量巨大，近十幾年來美國城市紛紛告別人工草坪，讓自然回歸城市，引導自然景觀伸入城市。
其次，設計責任公平的生態(tài)環(huán)境保護制度。國外在重視政府在環(huán)境保護制度中的管制、引導和合作作用的同時，也注重公眾個人在環(huán)境保護中的責任。例如日本在《建立循環(huán)型社會基本法》第四條規(guī)定：“必須使國家、地方政府、企業(yè)和公眾在合理承擔各自責任的前提下采取必要的措施,并使其公平合理地負擔采取措施所需的費用。”
第三，重視運用經(jīng)濟激勵性制度來解決環(huán)境問題，可以降低治理成本和激勵企業(yè)持續(xù)進行技術創(chuàng)新，達到提高環(huán)境治理的效率和靈活性的目的，例如對可能造成污染的產(chǎn)品的銷售征收押金，當符合某些條件時，如把用過的或廢棄的物品送到集中地，從而避免了污染，這筆費用就可退還。瑞典、挪威、丹麥等國的城市都對金屬容器、塑料容器和玻璃瓶等實行了這種制度。
第四，調動民眾對生態(tài)環(huán)境保護的自主性和積極性。比較典型的是美國的城市社區(qū)協(xié)議。鼓勵普通公眾進行環(huán)境公益訴訟，通過公眾對污染者的污染行為和環(huán)境監(jiān)管的瀆職行為提起訴訟，有力保護城市生態(tài)環(huán)境。實際上公眾參與環(huán)境治理也改變了傳統(tǒng)的只有政府和企業(yè)的“二元”污染控制結構，形成了政府、企業(yè)和社會公眾的“三元”污染控制結構。
重視環(huán)境不得惡化原則
如果堅持原有的達標排放合法，則環(huán)境質量差的地區(qū)很難變好，因為排污達標就不需要改善了，環(huán)境優(yōu)良、環(huán)境容量大的地區(qū)，將難以避免環(huán)境質量惡化。
面對新形勢的挑戰(zhàn)，上海必須要在生態(tài)環(huán)境保護制度建設上，實現(xiàn)以管理控制為主導向強制化、市場化、自主化綜合協(xié)同控制措施進行轉變。上海必須要改變傳統(tǒng)的分部門管理、防治結合、達標排放合法、政府主導保障、污染者治理的生態(tài)環(huán)境保護制度設立原則，改為整體統(tǒng)一管理原則、風險預防原則、上海市環(huán)境不得惡化原則、公眾參與原則、損害環(huán)境者付費原則，并進而通過這些更為科學、更加系統(tǒng)、更具有前瞻性的原則來指導制度的設立和運行。
整體統(tǒng)一管理的原則要求上海加強各環(huán)境要素綜合管理，注重協(xié)調各環(huán)境要素的分別管理，建立綜合性的環(huán)境行政管理體制，并且實行跨行政區(qū)域和跨部門的環(huán)境資源管理;風險預防原則要求我市如果依據(jù)現(xiàn)有知識水平和技術條件，對部分項目的實施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或范圍不能做出科學判斷的，審查小組應當提出該項目不予通過的意見;上海市環(huán)境不得惡化原則強調并非企業(yè)達標排放就為合法，而是排放的標準不能低于周邊環(huán)境的現(xiàn)有標準，如果堅持原有的達標排放合法，則環(huán)境質量差的地區(qū)很難變好，因為排污達標就不需要改善了，環(huán)境優(yōu)良、環(huán)境容量大的地區(qū)，將難以避免環(huán)境質量惡化，只有堅持上海市環(huán)境不得惡化原則，才能保證環(huán)境一直向著良好的方向發(fā)展和改善;公眾參與原則要求公眾提高環(huán)保意識，確立公眾對環(huán)境管理的問責制;損害環(huán)境者付費強調只要是開發(fā)利用環(huán)境和資源、排放污染物或者從事其他生產(chǎn)、生活活動，對環(huán)境造成不利影響和危害者，應當支付由于其活動所形成的環(huán)境損害費用，然后將損害環(huán)境者繳納的費用，交由第三方進行相應的專業(yè)化治理，并且進行嚴格的監(jiān)控，以保證治理的科學性和有效性。
上海必須構建預防-管制-激勵-事后補救并重的保障制度體系，同時設計適當?shù)臋C制，保證生態(tài)環(huán)境保護保障制度的有效運行。上海生態(tài)環(huán)境保護事前的預防性制度體系最主要的是創(chuàng)設上海生態(tài)紅線保護制度，強化上海環(huán)境總體規(guī)劃制度的法律地位，進一步完善環(huán)境影響評價制度，實施分類管理和控制，嚴格生態(tài)準入，在污染源的產(chǎn)生上做足“減法”，爭取進一退二，強化生態(tài)監(jiān)管，恢復和改善上海特殊地域、特別環(huán)境要素的生態(tài)功能，有效保障重要生態(tài)區(qū)域和環(huán)境要素的基本功能;上海生態(tài)環(huán)境保護的事中管制性制度體系，最主要是深入推進排污收費制度建設，加快改革生態(tài)環(huán)境利用申報與許可制度，進一步構建環(huán)境監(jiān)察制度體系，盡快形成土壤、大氣、水等的監(jiān)管網(wǎng)絡，并且與公眾參與相結合，對于上海農村環(huán)境要采取環(huán)境監(jiān)察一體化管理，設立農村環(huán)境監(jiān)察隊伍，完善農村環(huán)境監(jiān)察的區(qū)域性組織;上海生態(tài)環(huán)境保護的行為激勵性制度體系最主要的是針對部分產(chǎn)品創(chuàng)設環(huán)境押金制度，積極促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)基金制度發(fā)展，改革和完善環(huán)境補貼制度，提高生態(tài)補償制度實施的可操作性，進一步構建生態(tài)環(huán)境自主化治理制度的模式;上海生態(tài)環(huán)境保護的事后救濟性制度體系主要是創(chuàng)設和構建生產(chǎn)者責任延伸制度體系，加大力度改造限期治理制度，構建和大力推廣生態(tài)環(huán)境破壞的第三方治理制度，加強環(huán)境污染事故應急制度的實踐性工作。
生態(tài)環(huán)境建設需要我們遵循生態(tài)文明發(fā)展的規(guī)律，努力改革政府對生態(tài)環(huán)境的原有管理模式，從傳統(tǒng)的政府規(guī)制型為主，向政府引導下的市場型和自主參與型為主轉變，大力鼓勵和引導企業(yè)和市民參與生態(tài)環(huán)境建設，最終依靠制度建設把上海建設成為宜居之都、生態(tài)之都。
