1月1日起，為貫徹執(zhí)行新《環(huán)境保護法》，環(huán)保部出臺了4個相關配套細則，其中《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》(下稱《辦法》)因“罰無上限”而最受關注。1月12日，環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局有關負責人針對《辦法》作出了解讀。

“罰無上限”嚴罰違法者

實施按日連續(xù)處罰是加強環(huán)境保護工作的迫切需要?！董h(huán)境保護法》修訂之前，我國環(huán)境保護法律和行政法規(guī)對環(huán)境違法行為的罰款處罰額度嚴重低于企業(yè)的防治污染成本和違法生產收益，“守法成本高，違法成本低”的現象普遍存在。為解決這一問題，在總結和借鑒國內外已有經驗的基礎上，新《環(huán)境保護法》規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數累計每天的處罰額度，違法時間越長，罰款數額越高，從而實現過罰相當，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題，達到督促違法行為及時改正的目的。

按日連續(xù)處罰制度打破了對環(huán)境違法行為罰款數額的限制，使“罰無上限”，對違法排污企業(yè)來說，這無疑是一把高懸的利劍;對環(huán)保部門來說，是打擊環(huán)境違法行為的有力武器。

確認計罰日數和日處罰數額

按日連續(xù)處罰采取按照違法行為持續(xù)的日數，不斷累加罰款數額的動態(tài)罰款模式。計罰日數和日處罰數額是決定按日連續(xù)處罰的關鍵因素?！掇k法》根據《環(huán)境保護法》第五十九條“按原處罰數額按日連續(xù)處罰”的規(guī)定，規(guī)定按日連續(xù)處罰每日的罰款數額，為原處罰決定書確定的罰款數額;按日連續(xù)處罰的罰款數額，為原處罰決定書確定的罰款數額乘以計罰日數。對于計罰日數的確定，鑒于“被責令改正”是認定“拒不改正”的前提，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰的計罰日數為責令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起，至環(huán)保部門復查發(fā)現違法排污行為之日止;再次復查仍拒不改正的，計罰日數累計執(zhí)行。

《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰次數不受限制。在排污者被責令改正但拒不改正環(huán)境違法行為的情況下，環(huán)保部門應當在依法實施按日連續(xù)處罰的同時，按照《辦法》規(guī)定的時限和方式再次責令改正，進入下一個按日連續(xù)處罰周期。多次被責令改正但仍拒不改正的，環(huán)保部門實施按日連續(xù)處罰不受次數限制，直到違法排污行為終止。

四種情形屬典型違法行為

《環(huán)境保護法》第五十九條第一款確定了按日連續(xù)處罰適用于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者“違法排放污染物”的行為。

如何認定違法排放污染物行為?《辦法》列舉了4種典型的“違法排放污染物”情形：一是超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準，或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物;二是通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物;三是排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物;四是違法傾倒危險廢物。

同時，由于“違法排放污染物”情形多而復雜，《辦法》規(guī)定了“其他違法排放污染物”這一兜底條款。

對于其他一些常見的環(huán)境違法行為，比如排污單位未按要求進行排污申報或變更申報、拒絕環(huán)保部門進行現場檢查等，由于不直接涉及“向環(huán)境排放污染物”，不直接對環(huán)境造成影響，因而未列入“違法排放污染物”情形中。

各地可據實增補違法行為

此外，根據《環(huán)境保護法》第五十九條第三款的規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據環(huán)境保護的實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。即是說，適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，并不僅限于“違法排放污染物”的情形，地方性法規(guī)可以根據當地環(huán)境污染狀況的特點和環(huán)境保護管理的需要，規(guī)定其他環(huán)境違法行為適用按日連續(xù)處罰。

實施處罰要滿足四個條件

根據《環(huán)境保護法》規(guī)定，實施按日連續(xù)處罰必須具備4個條件：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正。這4個條件之間有一定的邏輯關系：只有企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排放污染物，才能受到罰款處罰;只有被責令改正，才存在拒不改正的情形。

在規(guī)定責令改正的時限和方式時，為達到及時糾正環(huán)境違法行為的目的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門可以當場認定違法排放污染物的，應當在現場調查時即責令排污者立即停止違法排放污染物行為;鑒于超標排污，環(huán)保部門需要通過環(huán)境監(jiān)測來認定，《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門應當在取得環(huán)境監(jiān)測報告后3個工作日內送達排污者，責令立即停止違法排放污染物行為。

在規(guī)定復查期限時，綜合考慮復查工作開展的及時性和執(zhí)法實踐的可行性，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門應當在送達責令改正違法行為決定書之日起30日內，以暗查方式組織對違法排放污染物行為的改正情況實施復查。

在按日連續(xù)處罰的處罰周期中，需要做出兩個行政處罰決定：

一是初次檢查發(fā)現違法排放污染物行為所作的處罰決定，即原處罰決定;

二是復查發(fā)現違法排放污染物行為拒不改正，依法作出的按日連續(xù)處罰決定。

對于兩個處罰決定的前后順序，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰決定應當在原處罰決定之后作出。

對于按要求停止違法排污行為的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門復查時發(fā)現排污者已經改正違法排放污染物行為或者已經停產、停業(yè)、關閉的，不啟動按日連續(xù)處罰。

與其他相關環(huán)保制度可并用

在符合按日連續(xù)處罰適用條件的環(huán)境違法行為中，根據《環(huán)境保護法》的規(guī)定，有些違法行為可以同時適用責令排污者限制生產、停產整治或者采取查封扣押等措施，例如通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物的。

對此，《辦法》專門對按日連續(xù)處罰制度與其他相關環(huán)保制度的并用關系進行了說明，規(guī)定環(huán)境保護主管部門針對違法排放污染物行為實施按日連續(xù)處罰的，可以同時適用責令排污者限制生產、停產整治或者采取查封、扣押等措施;因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的，不再實施按日連續(xù)處罰。責令排污者限制生產、停產整治或者查封、扣押等措施，應當嚴格按照《環(huán)境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》等規(guī)定執(zhí)行。