環(huán)境問題是關(guān)系到人民群眾生活質(zhì)量和身體健康的一件大事。2014年11月，亞太經(jīng)合組織第二十二次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議在北京召開，為了保障會議期間的空氣質(zhì)量，北京周邊省份全部加入到空氣保衛(wèi)戰(zhàn)中。事實上，由于前些年以犧牲環(huán)境為代價的高速發(fā)展，曠日持久的霧霾天氣席卷全國多個城市，現(xiàn)在環(huán)境治理成了各級政府的一項重要任務(wù)，有些省市已把環(huán)境質(zhì)量考核作為領(lǐng)導(dǎo)班子考核評價的重要內(nèi)容，并實行“一票否決”，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為已成為全社會的共識。為此，筆者對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了走訪調(diào)查，并就秸稈焚燒治理和利用提出建議。
需要政府調(diào)控與市場運(yùn)作相協(xié)調(diào)
秸稈焚燒治理是一個系統(tǒng)工程。針對秸稈焚燒問題，各地都采取了許多措施，下大力氣進(jìn)行整治。然而每到糧食收割時節(jié)，到處依舊煙霧繚繞。為什么秸稈焚燒屢禁不止，這說明秸稈焚燒問題的背后，是一個涉及多環(huán)節(jié)的系列問題，絕不是靠環(huán)保部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府蹲守、抓堵就能解決的問題，也不是一紙文件、一個禁令就能解決的問題，而是需要頂層設(shè)計和具體治理共同協(xié)作才能完成的系統(tǒng)工程。
秸稈焚燒治理需要打組合拳。建議秸稈焚燒治理的總體思路如下：一是以價格為杠桿，把秸稈回收當(dāng)做農(nóng)民增收點(diǎn)。借鑒糧食收購最低保護(hù)價制度來激勵秸稈回收，防止經(jīng)營公司壓價，挫傷農(nóng)民積極性。二是政府應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃，合理布局?？稍诩Z食收購站附近建立秸稈回收站，把糧食收購和秸稈回收結(jié)合起來。三是采取政府獎補(bǔ)的形式，直接獎補(bǔ)低茬收割或粉碎還田的農(nóng)戶，從源頭上解決秸稈焚燒問題。四是建立秸稈垛儲集散地，由政府組織清運(yùn)隊，組織秸稈清運(yùn)車輛運(yùn)輸，解決家庭收集儲運(yùn)困難問題，為工業(yè)化綜合利用提供條件。五是解決涉農(nóng)政策碎片化問題。對現(xiàn)有涉農(nóng)和環(huán)境保護(hù)方面的財政資金進(jìn)行整合歸并，調(diào)整投入方式，使秸稈焚燒治理和農(nóng)民增收之間形成直接關(guān)聯(lián)關(guān)系，制定激勵性政策。
秸稈焚燒治理需要借助市場手段來完成。秸稈作為一種可以廣泛利用的資源被焚燒并形成禍患、久治不愈，這種現(xiàn)象說明，秸稈焚燒治理絕不能僅靠行政手段，更要借助市場手段來完成。目前我國農(nóng)業(yè)保持持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，農(nóng)業(yè)廢棄物增加與綜合利用滯后的矛盾日漸凸顯。從經(jīng)濟(jì)角度而言，秸稈是否焚燒的關(guān)鍵取決于農(nóng)民處置秸稈帶來的收益和秸稈綜合利用企業(yè)的生產(chǎn)成本。市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)主體都是理性人，當(dāng)農(nóng)業(yè)廢棄物可以變成農(nóng)民增收和企業(yè)增收途徑時，相信秸稈就不會被付之一炬。所以要用市場經(jīng)濟(jì)的手段，通過價值取向來引導(dǎo)農(nóng)民，用疏導(dǎo)的方式把農(nóng)民的秸稈負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的秸稈效益。政府部門要著力研究和科學(xué)運(yùn)用行業(yè)補(bǔ)助政策，妥善解決秸稈利用企業(yè)的生產(chǎn)成本問題，使其健康發(fā)展，最終走向市場化道路。
需要國家補(bǔ)助政策的合理運(yùn)用
秸稈綜合利用是一個系統(tǒng)工程，它的社會效益、環(huán)境效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，所以秸稈的綜合利用不能單純依靠市場手段來推動，必須依靠政府的引導(dǎo)和扶持政策的強(qiáng)力推動才能完成。
首先，要加快推進(jìn)財政補(bǔ)助政策的完善。
政府補(bǔ)助有利于扶持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，催生行業(yè)興起。目前各行業(yè)的專項資金項目都很多，但使用零散、各行其是、不能形成合力，在支持方向上也存在一定問題，很多專項資金投向競爭領(lǐng)域，不利于市場機(jī)制發(fā)揮作用。
巨額的政府補(bǔ)貼以往還存在重分配、輕績效管理的問題。自2004年我國免征農(nóng)業(yè)稅并推行種糧補(bǔ)貼政策以來，歷經(jīng)10年，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼急劇增長高達(dá)千億元，進(jìn)入大補(bǔ)貼時代。大量真金白銀投向“三農(nóng)”，在促進(jìn)糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收的同時，也帶來許多問題。中紀(jì)委近期公布，2014年全國查處各種涉農(nóng)補(bǔ)貼問題6000余起，涉及資金20多億元。為何支農(nóng)惠農(nóng)資金屢出問題，緣自補(bǔ)貼資金管理缺位，項目散、亂、不透明，缺少操作性，缺乏針對性。
目前各級政府都在探索、研究財政支農(nóng)惠農(nóng)思維方式的轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新，整合已有的涉農(nóng)政策，廢止一些重復(fù)和低效的補(bǔ)助形式。2014年，財政部已出臺專項補(bǔ)助新政，合并和廢除部分項目，將專項補(bǔ)助資金項目數(shù)量進(jìn)行壓縮。整合將讓補(bǔ)助政策更加科學(xué)規(guī)范，更有針對性、可操作性，更加凸顯社會發(fā)展新要求。
其次，要科學(xué)界定政策的支持范圍。
治理秸稈焚燒，首先要從政策層面上研究制定秸稈焚燒治理體系的支持范圍。一是從技術(shù)層面上，扶持農(nóng)機(jī)具的研發(fā)，鼓勵廠家生產(chǎn)便于操作、有利于秸稈回收利用的低成本低茬收割機(jī)、青儲打捆機(jī)、秸稈粉碎、壓塊機(jī)等農(nóng)機(jī)設(shè)備。二是從農(nóng)機(jī)具使用上給予補(bǔ)助。結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)機(jī)銷售政策，歸并涉農(nóng)培訓(xùn)類補(bǔ)貼，取消消費(fèi)類補(bǔ)助政策納入農(nóng)機(jī)具銷售環(huán)節(jié)，促進(jìn)機(jī)械化的推廣普及。三是政府加大對農(nóng)業(yè)田間道路整修的投入，保障機(jī)械設(shè)備能夠到達(dá)田間地頭，提升機(jī)械化操作空間。四是從土地、稅收、財政、金融等方面大力扶持秸稈綜合利用生產(chǎn)加工企業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，為秸稈回收利用打開出口。
第三，要以農(nóng)民利益和秸稈利用企業(yè)利益為基點(diǎn)設(shè)立補(bǔ)助項目。
要破解秸稈焚燒之困，首先要尋找農(nóng)民積極參與的支點(diǎn)，找準(zhǔn)農(nóng)民利益和國家政策的最佳對接。讓農(nóng)民充分感覺到，他們既是實施者，又是受益者，最大限度地激發(fā)農(nóng)民參與環(huán)境建設(shè)的積極性和主動性。
目前政府涉農(nóng)補(bǔ)助主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)增收上。在農(nóng)業(yè)廢棄物利用方面，雖然也有沼氣項目和秸稈能源化利用補(bǔ)助項目，但從項目和資金數(shù)量上占比都很小，政策層面對生態(tài)農(nóng)業(yè)和環(huán)境投入甚微。有些省份自己制定政策，對秸稈機(jī)械化還田每畝按照8元~12元不等的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。目前農(nóng)村勞動力缺乏，用人成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)貼，如果做到秸稈的機(jī)械化還田，農(nóng)民還要拿出數(shù)倍高于補(bǔ)貼的錢才能完成。這種補(bǔ)貼的結(jié)果是政府掏了腰包，農(nóng)民還不滿意，效果還沒達(dá)到。
目前，各地對企業(yè)的財政補(bǔ)助資金對接項目主要流向當(dāng)?shù)剌^有影響的成熟企業(yè)。對于那些投資大、周期長、見效慢的秸稈深加工利用企業(yè)，僅憑社會力量投資興辦很難做到，必須有政府推動，在土地、稅收、財政、金融等方面給予政策支持，才能實現(xiàn)秸稈綜合利用可持續(xù)發(fā)展。
綜上所述，破解秸稈焚燒之困，有賴于工業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的互動發(fā)展，有賴于依法治國和政府扶持政策的結(jié)合，有賴于社會各界的投入和農(nóng)民環(huán)境意識的增強(qiáng)。
