礦產(chǎn)資源開發(fā)既關(guān)系國家經(jīng)濟命脈，又容易引發(fā)生態(tài)危機和環(huán)境問題。面對“金山銀山”的誘惑，我們該如何留住“青山綠水”?《經(jīng)濟日報》記者奔赴“煤都”鄂爾多斯，調(diào)研當(dāng)?shù)亟⒌V產(chǎn)資源生態(tài)補償機制的實踐與探索，從中發(fā)現(xiàn)存在的問題與矛盾;也通過對典型案例的剖析，思考如何激發(fā)各方的積極性和創(chuàng)造性，使資源型城市通過生態(tài)補償制度安排，避免重蹈“礦挖完了，以后怎么發(fā)展”的困境——

礦區(qū)復(fù)墾的武家塔樣本

與很多傳統(tǒng)大型露天礦為綠化而綠化的單一治理模式不同，武家塔人還積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，向土地要效益

沒有飛沙走石、茫茫戈壁，卻有綠樹成行、草長鶯飛——走進內(nèi)蒙古鄂爾多斯市伊金霍洛旗的內(nèi)蒙古神東天隆集團武家塔露天煤礦，讓人仿佛置身“塞上江南”。

傳統(tǒng)的煤礦總給人以“黑色”的印象，而這里滿眼都是綠色。這里栽種了沙柳、苜蓿、松樹、榆樹等耐旱的植被，還搞起了農(nóng)業(yè)種植和多種養(yǎng)殖業(yè)，雞鴨牛羊成群。“要是你秋天過來，還可以品嘗我們溫室大棚的瓜果蔬菜。”武家塔煤礦安全礦長季治福對記者說，如今這片復(fù)墾區(qū)已經(jīng)成了煤礦上的“米糧倉”，出產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品主要供應(yīng)礦上職工食堂。

這樣的綠色來之不易。為了這片綠色，武家塔煤礦下了不小功夫。季治福用手指輕輕挖開地下薄薄的一層黑色泥土，露出黃色的沙子。“為了防風(fēng)固沙，我們采用了麥子和苜蓿套種的辦法。麥子根系發(fā)達，長得快。第一年麥子長到1尺多高，第二年苜蓿長到1米高，解決了風(fēng)化的問題。”為了在沙地上“長”出黑土，讓荒漠變成綠洲，武家塔煤礦已經(jīng)默默耕耘了十年。

地處陜西和內(nèi)蒙古交界地區(qū)毛烏素沙漠邊緣的武家塔礦區(qū)，水資源缺乏、植被稀少、風(fēng)沙肆虐。周邊生態(tài)環(huán)境十分脆弱，風(fēng)蝕、沙化和水土流失比較嚴重。從1988年開始開發(fā)建設(shè)至今，隨著武家塔逐步建成百萬噸級露天礦，武家塔礦的排土場也逐漸堆積了720萬立方米的采煤剝離廢棄物，給礦區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來日益嚴重的壓力。復(fù)墾成為礦區(qū)迫在眉睫的重任。

礦區(qū)復(fù)墾工作是礦區(qū)生態(tài)補償機制的核心內(nèi)容。從2004年開始，神東天隆集團公司逐年對礦區(qū)排土場進行復(fù)墾建設(shè)。高低不平的排土場被修整為整齊劃一的平地，武家塔人在平地上用網(wǎng)格狀的沙柳鎖定流沙，防風(fēng)抗旱能力強的苜蓿、檸條、沙打旺落戶排土場，并在礦區(qū)周邊種下了大量的楊樹、松樹，形成了“喬、灌、草”結(jié)合的主體防護網(wǎng)。為保障水源，武家塔人還在排土場內(nèi)修建了一座占地15畝的人工蓄水池，露天礦采坑內(nèi)的污水在蓄水池經(jīng)過沉淀處理之后，用于排土場植物的綠化。為了節(jié)約寶貴的水資源，武家塔露天煤礦又在排土場內(nèi)鋪設(shè)了四通八達的噴灌設(shè)施，既節(jié)水又有效地保障了綠化的效果。到2013年，共建設(shè)規(guī)模排土場頂面1900畝，坡面1300畝，復(fù)墾區(qū)的綠化面積達到85%以上，荒漠變成了綠洲。

與很多傳統(tǒng)大型露天礦為綠化而綠化的單一治理模式不同，武家塔人還積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，向土地要效益，為煤礦的后繼發(fā)展未雨綢繆。他們從1400畝綠化帶中開辟出150畝地，種植瓜果蔬菜，打造綠色無公害蔬菜基地。隨著20多個品種的瓜果蔬菜喜獲豐收，武家塔煤礦的員工吃上了綠色無公害食品。不僅如此，武家塔人還準備在未來十幾年內(nèi)，把礦區(qū)打造成集觀光旅游、高效農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖于一體的生態(tài)旅游礦區(qū)。

保證金制度“保”得了嗎

礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度是促使礦山企業(yè)履行生態(tài)補償義務(wù)的有力保障，但目前保證金存繳標準偏低，無法滿足礦山環(huán)境保護與環(huán)境治理恢復(fù)的實際需求

武家塔露天煤礦的實踐，是內(nèi)蒙古鄂爾多斯市礦區(qū)復(fù)墾工作的一個縮影。上世紀末，鄂爾多斯還戴著“黑三角”的帽子。一批“粗、散、小”型煤炭開采企業(yè)給鄂爾多斯造成了嚴重資源浪費和污染，卻沒有擔(dān)負起相應(yīng)的環(huán)境保護責(zé)任，個別地區(qū)“濃煙滾滾遮天蔽日”。2005年以來，鄂爾多斯市打響了煤炭資源整合、加強生態(tài)治理的攻堅戰(zhàn)，全面推進礦區(qū)環(huán)境綜合治理和生態(tài)補償工作，取得顯著成效。

鄂爾多斯市煤礦局副調(diào)研員梁永杰介紹，按照“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰治理，誰受益、誰投入”和“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ?rdquo;的原則，鄂爾多斯市通過強制礦山企業(yè)繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金，促使礦山企業(yè)對生產(chǎn)中造成的地質(zhì)環(huán)境破壞問題進行及時和有效治理。

礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度發(fā)揮了很大作用。截至2014年9月，鄂爾多斯市910家礦山企業(yè)中883家繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金6.6億元。已有80家煤礦完成首期地質(zhì)環(huán)境治理任務(wù)，實現(xiàn)治理68.9平方公里。191家非煤礦山企業(yè)完成地質(zhì)環(huán)境治理驗收，實現(xiàn)治理16.1平方公里。鄂爾多斯還進一步完善該制度，通過全面推行“一礦一企治理一山一溝”，形成了礦山企業(yè)營造碳匯林制度，企業(yè)每生產(chǎn)10噸煤植一棵樹，累計建成碳匯林9.6萬畝。

環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所副研究員燕守廣指出，保證金制度是促使企業(yè)主動履行礦山環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)、促進礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的重要機制。但我國大部分地區(qū)存在保證金存繳標準偏低的問題，無法滿足礦山環(huán)境保護與環(huán)境治理恢復(fù)的實際需求，影響了保證金的返還和使用，并且會降低企業(yè)對礦山自然生態(tài)環(huán)境治理的自覺性。鄂爾多斯國土資源局負責(zé)人表示，如果企業(yè)不進行環(huán)境治理工作或驗收不合格，啟動保證金也難以負擔(dān)礦山環(huán)境恢復(fù)治理。

就拿鄂爾多斯這個因煤而興的城市來說，宏觀經(jīng)濟形勢的變化和煤價的起起落落，對以企業(yè)為主體的治理補償工作也帶來了很大影響。鄂爾多斯市煤炭局煤炭礦區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)服務(wù)中心副主任白海軍介紹，近年來隨著煤炭價格一路走低，鄂爾多斯市大部分煤礦處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，生產(chǎn)礦山也大都處于微利甚至虧損狀態(tài)，大部分煤炭企業(yè)短期內(nèi)無力足額繳納礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金及土地復(fù)墾保證金，多數(shù)復(fù)墾資金投入不足，進度緩慢。

經(jīng)濟形勢對生態(tài)補償工作影響最直接的，莫過于生態(tài)移民搬遷。鄂爾多斯出臺了移民搬遷“四個一”配套政策，即為轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民提供一套住房、一份工作、一份社保、一份補貼，凡因煤炭開采影響當(dāng)?shù)厝罕娬Ｉa(chǎn)生活的，都有明確的補償標準，近年來累計完成移民搬遷81285人，投入資金143.3億元。但現(xiàn)在很多企業(yè)停產(chǎn)，即使生產(chǎn)也是勉強維持，搬遷工作就此停滯。“過去開煤礦賺大錢，企業(yè)為了讓農(nóng)牧民搬遷，即使是一部分人提出比較高的搬遷條件，企業(yè)也不在乎，現(xiàn)在是農(nóng)牧民倒過來催著企業(yè)要求盡快落實搬遷。”白海軍說。

“歷史欠賬”仍需補

僅僅依靠礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金，只能保證“不欠新賬”。還需要完善礦產(chǎn)資源及產(chǎn)品價格形成機制，多方面籌集資金，統(tǒng)籌安排解決好歷史遺留的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)問題

雖然鄂爾多斯市在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償方面做了大量工作，但仍有諸多難題有待破解。鄂爾多斯市各類礦山企業(yè)較多，特別是露天礦的采坑、排土場、工業(yè)廣場粉塵污染嚴重，治理難度大。加之礦區(qū)環(huán)保歷史欠賬多，特別是老礦區(qū)遺留的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)包袱巨大，不僅需要大量資金，治理難度也相對較大，如不能及時治理，極易誘發(fā)安全事故。但礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金只適用于新建礦山企業(yè)，或新礦山開發(fā)新近產(chǎn)生的破壞，只能保證“不欠新賬”;而對于歷史遺留的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)成本這筆“老賬”怎么彌補，仍然沒有明確的辦法。梁永杰認為，“過去礦山企業(yè)開采的利潤都上繳國家，企業(yè)只負責(zé)生產(chǎn)，企業(yè)產(chǎn)生的生態(tài)損害舊賬，要企業(yè)自己背負是不合理的。”

目前，對于重點老礦區(qū)和遺留礦山，鄂爾多斯市采用在各旗、區(qū)噸煤提取資金中統(tǒng)籌1至2元的辦法，解決煤礦周邊及老采空區(qū)、無業(yè)主井田內(nèi)的污染補償、生態(tài)治理和居民搬遷前期工作。2004年以來共申報獲批準地質(zhì)環(huán)境治理項目20個，累計投入資金約1.6億元，完成治理面積10.7平方公里。下一步，鄂爾多斯希望加大地質(zhì)環(huán)境治理項目爭取力度，使用更多國家、自治區(qū)專項資金開展治理;建立多元多級地質(zhì)環(huán)境治理投資機制，按照“誰投資，誰受益”的原則，積極鼓勵和引進社會資金進行治理。

不僅保證金存繳標準偏低，我國的石油、天然氣、煤炭等重要資源的補償費都只有1%，而國外礦產(chǎn)資源補償費征收率一般為10%至16%，即使是美國這樣一個礦產(chǎn)資源遠比我國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)權(quán)利金費率也高達12.5%。我國礦產(chǎn)資源補償費征收標準過低，而且不能隨礦產(chǎn)資源價值、市場情況變動，這一問題普遍存在，使受益者沒有為資源和生態(tài)的利用、破壞、污染付出應(yīng)有的代價，也損害了保護者的利益，影響了其積極性。迫切完善礦產(chǎn)資源及產(chǎn)品價格形成機制，使之真實體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損失。

再從管理體制上來說，盡管我國規(guī)定了各級政府和礦山企業(yè)對礦山環(huán)境和生態(tài)恢復(fù)的法律責(zé)任，但從礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金來源的實際情況看，目前只有國土資源管理部門在“孤軍奮戰(zhàn)”。由于部門經(jīng)費整合效果不佳，部門間缺乏協(xié)調(diào)，造成了管理程序不規(guī)范，監(jiān)管不到位、不徹底，以罰代管，執(zhí)法尺度不一等現(xiàn)象。鄂爾多斯就存在這樣的現(xiàn)象，由于缺乏監(jiān)管手段，部分企業(yè)不履行主體責(zé)任，未批先建、手續(xù)不全、未建污染治理設(shè)施，以及生產(chǎn)管理粗放、不按規(guī)定操作、不按標準復(fù)墾等現(xiàn)象，對礦區(qū)的整體生態(tài)環(huán)境造成影響。