轉(zhuǎn)型期中國公共政策的模式，一直都是學(xué)界熱議的問題。國外學(xué)者總結(jié)了中國公共政策的三種經(jīng)典模式：精英決策模型、派系決策模型和官僚組織決策模式，其中又以官僚組織模式影響最大。官僚組織決策模式認為高層精英與官僚部門通過頻繁互動共同決定了政策的出臺。高層精英由副總理以上的權(quán)威人物組成，包括核心領(lǐng)導(dǎo)、革命前輩、全局領(lǐng)導(dǎo)(總理)和部門領(lǐng)導(dǎo)(主管某方面工作的副總理)四個層次25-35人，其決策機構(gòu)有中央政治局、中央書記處、中央軍委和國務(wù)院常務(wù)會議等。此外，高層領(lǐng)導(dǎo)有能力組建專門機構(gòu)以滿足特定政策的需求，例如成立專門的“領(lǐng)導(dǎo)小組”或“辦公室”，從而強化高層領(lǐng)導(dǎo)的政策影響和偏好。由于高層精英沒有充足的時間、興趣和知識來管理和負責所有具體政策，所以多數(shù)制定和執(zhí)行政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在國家層次上的各官僚部門做出的。這些部委負責對政策進行可行性研究、協(xié)調(diào)共識、進行資金分配和資源調(diào)控、解釋和澄清政策內(nèi)容并負責進一步的實施。

從中國政治運作的實際來看，中國公共政策的決策核心圈主要包括中共、人大和政府，這三者構(gòu)成了中國制度內(nèi)的“決策核心圈”，其中又以黨和政府最為重要。因而，各級政府及其官僚成為主要的決策者，他們的政策目標、政策偏好和決策能力往往決定了政策方案的選擇。近年來，隨著越來越多的社會力量、社會組織和公民參與到政策過程中，中國公共政策模式也發(fā)生了新的變化，怒江水電站開發(fā)決策就是一個典型的觀察案例。

一、怒江水電站開發(fā)之爭：政策緣起與進展

發(fā)源于唐古拉山的怒江，是我國西南的一條國際河流，流經(jīng)西藏、云南后進入緬甸，最后匯入印度洋，它在中國境內(nèi)全長2018公里。怒江干流中下游河段全長742千米，天然落差1578米，水能資源豐富，是我國重要的水電基地之一。歷經(jīng)3年規(guī)劃，2003年8月14日，國家發(fā)展與改革委員會通過了《怒江中下游水電規(guī)劃報告》，同意怒江中下游松塔、丙中洛、馬吉、鹿馬登、福貢、碧江、亞碧羅、瀘水、六庫、石頭寨、賽格、巖桑樹和光坡“兩庫十三級”的開發(fā)方案，總裝機容量2132萬千瓦，年發(fā)電量為1029.6億千瓦時，比三峽大壩的裝機容量還要多300萬千瓦。

怒江水電站開發(fā)引發(fā)了激烈的政策爭論。2003年9月，《人民日報》社記者趙永新一篇題為《為子孫保留一條生態(tài)江》的文章開啟了長達十多年的怒江水電之爭。2003年9月3日，在國家環(huán)?？偩种鞒终匍_的“怒江流域水電開發(fā)活動生態(tài)環(huán)境保護問題專家座談會”上，民間環(huán)保人士汪永晨和來自云南大學(xué)的何大明等學(xué)者對怒江建壩發(fā)出抗議。2003年10月25日中國環(huán)境文化促進會第二屆會員代表大會上，汪永晨征集了62位科學(xué)、文化、新聞、民間環(huán)保人士反對建壩的聯(lián)合簽名，引起社會關(guān)注。2004年1月，北京市海淀區(qū)人大代表李小溪就怒江事件上書國務(wù)院總理溫家寶。不久后，溫家寶在國家發(fā)改委上報國務(wù)院的《怒江中下游水電規(guī)劃報告》上批示：“對這類引起社會高度關(guān)注、且有環(huán)保方面不同意見的大型水電工程，應(yīng)慎重研究，科學(xué)決策。”溫家寶批示后，怒江總體規(guī)劃和環(huán)境評估均未獲國家認可。2005年7月，溫家寶總理赴云南考察工作回京后，再次批示國家發(fā)改委、環(huán)?？偩?、水利部等有關(guān)部門“加緊論證研究，盡快拿出自己的意見”。

經(jīng)過幾年短暫的蟄伏，怒江水電站開發(fā)再次進入公眾視野。2007年9月，國家發(fā)改委《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》明確將怒江列入2020年以前建設(shè)的重點水電基地之一。國家能源局發(fā)布的《水電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《可再生能源“十二五”規(guī)劃》將馬吉、亞碧羅、六庫、賽格等項目列為“十二五”時期重點開工項目。2013年1月1日，國務(wù)院印發(fā)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，要求深入論證、有序啟動在怒江中下游規(guī)劃建設(shè)賽格、六庫、亞碧羅和馬吉水電站的“一庫四級”開發(fā)方案。云南省政府2013年12月31日印發(fā)的《云南省能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確“十二五”開工建設(shè)“一庫四級”。

怒江水電站開發(fā)的前期準備工作也一直低調(diào)在進行。云南華電怒江水電開發(fā)公司成立了六庫水電站籌建處、賽格水電站籌建處、亞碧羅水電站籌建處和六丙公路建設(shè)公司4個下屬單位。六庫、賽格、亞碧羅、馬吉四個電站和流域開發(fā)的主要配套工程已開展相關(guān)前期和籌建工作。2010年10月23日，六丙公路一期工程南壩怒江大橋破土動工，六庫-丙中洛公路全長292公里，計劃總投資150億元，是怒江水電最重要的基礎(chǔ)工程。2012年2月23日，怒江馬吉水電站前期工作專家座談會在昆明召開，邀請了國內(nèi)著名水電專家參加。馬吉水電站是怒江中下游水電規(guī)劃先期開發(fā)的“一庫四級”項目中的龍頭水庫電站。2013年10月17日，六丙公路一期工程怒江大峽谷隧道順利貫通，標志著六丙公路一期工程取得階段性勝利。

怒江水電站開發(fā)，經(jīng)過前期的爭論吸引國務(wù)院總理批示之后進入調(diào)整期。怒江水電開發(fā)從2003年的“兩庫十三梯”開發(fā)方案經(jīng)過修正后變?yōu)?013年的“一庫四級”，決定這一政策變化的主要原因在于決策過程中的利益相關(guān)者的地位、資源和影響力之間的差異，以及不同政策參與者之間復(fù)雜的互動與博弈。

二、怒江水電站開發(fā)政策過程中的利益相關(guān)者分析

公共政策研究先驅(qū)拉斯韋爾指出，公共政策是一項包含目標、價值和戰(zhàn)略的大型項目或規(guī)劃，政策過程包括各種共識、需求和期望的規(guī)劃、宣傳與執(zhí)行。公共政策的實質(zhì)是對價值和利益的權(quán)威性分配，因而會對不同利益相關(guān)者產(chǎn)生不同的利益受益(受損)效應(yīng)，一般可將其分為政策的利益受益者、受損者以及利益無涉者或利益中立者。

怒江水電站的利益相關(guān)者可分為兩大陣營，一是政策受益者，二是政策受損者和中立者。前者包括發(fā)改委、云南地方政府以及華電集團;后者主要由環(huán)保部、新聞媒體、環(huán)保NGO和專家學(xué)者等構(gòu)成。作為政策受益者的建壩派是體制內(nèi)的重要決策參與者，在整個政策過程中占據(jù)比較有利的位置;“反壩派”的實力不能與建壩派相比，因而只能采取輿論媒體造勢和上書等方式來影響決策結(jié)果。

(一)政策受益者：怒江水電站開發(fā)中的建壩派

1.水電開發(fā)主管部委。怒江水電站的開發(fā)方案是由國家發(fā)改委、能源部(能源局)和水利部門負責，他們是怒江水電站開發(fā)中重要的政策倡議者和推動者。在能源部水電開發(fā)司1991年編制的《中國水力資源圖集》關(guān)于“云南省大中型水電站位置圖”中，怒江流域設(shè)計了6個電站，總裝機容量為1090萬千瓦。1999年，國家發(fā)展計劃委員會根據(jù)我國能源現(xiàn)狀，決定對怒江進行開發(fā)，撥出一定資金，由水利水電規(guī)劃總院牽頭，用招標方式確定了北京和華東勘測設(shè)計研究院對怒江中下游的云南境內(nèi)的水電規(guī)劃。

2.云南各級地方政府。云南省政府、省發(fā)改委、怒江州政府以及下轄的縣政府基于自身經(jīng)濟發(fā)展的考量成為水電站開發(fā)的重要支持者。怒江水電開發(fā)可為地方政府帶來看得見的稅收，推動經(jīng)濟發(fā)展，提升發(fā)展政績。2003年11月3日怒江計委辦公室主任趙振中接受媒體采訪時指出，怒江全部梯級電站建成后，每年地方財政收入將增加27億元，僅怒江州每年地方財政就將增加10億元;與此形成鮮明對比的是，怒江全州地方財政收入僅為1.05億元。因而，積極尋求與華電集團合作，推動怒江水電站開發(fā)建設(shè)成為上至省政府、下至州政府和縣政府的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

3.怒江水電站的建設(shè)者華電集團。由中國華電集團公司投資51%、云南省能源投資集團有限公司投資20%、華潤電力控股有限公司投資19%、云南省電力投資有限公司投資10%的云南華電怒江水電開發(fā)有限公司于2003年7月10日成立。根據(jù)《國家能源局關(guān)于瀾滄江等流域水電開發(fā)有關(guān)事項的通知》精神，華電怒江公司全面負責怒江中下游河段(云南境內(nèi))梯級電站開發(fā)。

早在2003年春節(jié)后，華電集團就開始參與怒江流域水電開發(fā)。當時華電集團總經(jīng)理賀恭與云南省主要領(lǐng)導(dǎo)交換意見，決定開發(fā)怒江水電。2003年3月14日，華電集團與云南省政府簽署《關(guān)于促進云南電力發(fā)展的合作意向書》，云南省政府支持華電集團開發(fā)云南電力資源，支持怒江開發(fā)。

(二)怒江水電站開發(fā)中的反對者

與強勢的中央部委和地方政府以及國企電力巨頭華電集團相比，怒江水電站的反對者顯得有些弱勢，但他們卻運用有效的策略打了一個漂亮的阻擊戰(zhàn)，盡管無法阻止怒江水電站的最終上馬，還是延阻了怒江水電站的快速推進。

國家環(huán)?？偩衷谂娬镜慕▔螁栴}上比較謹慎，成為體制內(nèi)的反壩者。環(huán)?？偩滞ㄟ^各種方式來呼吁，喚起更高級別官員和更多公眾對這一問題的關(guān)注。2003年9月3日，國家環(huán)保總局在怒江流域水電開發(fā)活動生態(tài)環(huán)境保護問題專家座談會上對怒江建壩提出了激烈抗議。讓人意外的是云南省環(huán)保局的態(tài)度，他們是與云南省政府保持同一立場，支持怒江水電站開發(fā)。

在民間，隨著環(huán)保意識的覺醒，越來越多的環(huán)保NGO投入怒江保衛(wèi)戰(zhàn)。綠家園、云南大眾流域、自然之友等環(huán)保NGO通過講座、論壇等形式積極宣傳怒江水電站開發(fā)的種種危害。專家學(xué)者是怒江反壩運動的另一支重要力量。著名河流專家、云南大學(xué)亞洲國際河流中心主任何大明教授是最先反對開發(fā)怒江、呼吁“為子孫保留一條生態(tài)江”的專家。還有專家通過個人途徑去北京“上書”，2004年3月，林業(yè)專家沈孝輝通過全國政協(xié)委員梁從誡將《保護天然大河怒江，停止水電梯級開發(fā)》和《關(guān)于分類規(guī)劃江河流域，協(xié)調(diào)生態(tài)保護與經(jīng)濟開發(fā)的提案》提交給全國政協(xié)委員和全國人大代表。2011年2月，四位地質(zhì)界專家——中國地震局地質(zhì)研究所研究員徐道一、核工業(yè)北京地質(zhì)研究院研究員孫文鵬、中國科學(xué)院地質(zhì)與地球物理研究所研究員朱銘和中國地質(zhì)大學(xué)教授李東旭以聯(lián)名信方式上書國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，從地質(zhì)研究的角度反對怒江水電開發(fā)，再次引發(fā)公眾關(guān)注。

民主黨派和政協(xié)委員也對怒江水電站開發(fā)進行質(zhì)詢。2004年2月13日，云南省政協(xié)九屆二次會議上，省政協(xié)委員、民盟云南省委副主委戴抗對怒江流域的開發(fā)提出質(zhì)詢，認為水電開發(fā)應(yīng)與整個流域的可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)籌起來，未經(jīng)統(tǒng)籌規(guī)劃的水電開發(fā)，將會對怒江流域的生態(tài)和社會帶來巨大影響。這些民間力量通過實地調(diào)研、召開論壇、在媒體上呼吁，給領(lǐng)導(dǎo)上書等多種方式對怒江水電站的決策過程產(chǎn)生了一定影響。

三、從官僚決策到多元參與

怒江水電站的開發(fā)決策過程，建壩與反壩力量都參與其間，利益爭奪和政策博弈異常激烈。從怒江水電站開發(fā)的前期規(guī)劃到2004年遭遇大規(guī)模質(zhì)疑與反對，再到溫總理的批示以及暫停，在這個階段，可視為反壩派的初步勝利。從2003年的“兩級十三梯”到2013年將水電開發(fā)規(guī)劃改為“一庫四級”方案，怒江水電站的開發(fā)建設(shè)在低調(diào)準備與國家決策層面雙重推進。從怒江水電站的開發(fā)決策過程可以窺見中國公共政策模式的細微變化。

公共政策模式變遷需要考察決策主體的變化。美國著名政策學(xué)者金登將公共政策的參與者分為政府內(nèi)的參與者與政府外的參與者。如果按照這個分類標準，怒江水電站的開發(fā)決策中，政府內(nèi)的參與者主要有國務(wù)院、發(fā)改委、能源部、環(huán)保部、云南省地方政府及其各職能部門;政府外的參與者則包括專家學(xué)者、輿論媒體、環(huán)保NGO以及水電開發(fā)企業(yè)華電集團等國企巨頭。

怒江水電站開發(fā)的決策者主要由體制內(nèi)的各級政府與官員構(gòu)成。國家發(fā)改委作為能源主管部門和重要決策參與者，自始至終都是堅定的主建派;云南省委、省政府和省發(fā)改委從地方經(jīng)濟社會發(fā)展的大局出發(fā)，也成為積極的推動者;怒江水電站所在地的怒江州委和州政府以及下屬各縣由于地方經(jīng)濟發(fā)展落后，交通不便，貧困人數(shù)眾多，財政收入薄弱，迫切希望通過這樣一個巨型項目改善當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展面貌，一個大型項目也能為主政者帶來立竿見影的政績。他們的政策動機決定了即便2004年怒江水電站項目被中央政府短暫叫停后，云南省和怒江的前期準備工程如架橋修路、縣城搬遷和移民安置等工作都在緊張推進中。

當然，體制內(nèi)也不乏反對的聲音，國家環(huán)?？偩质菫閿?shù)不多的體制內(nèi)反對者。他們擔心，怒江水電站開發(fā)會對當?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境帶來災(zāi)難性破壞。前車之鑒不遠，三門峽就是例子。遺憾的是，國家環(huán)?？偩至α窟^于薄弱，不能扭轉(zhuǎn)整個決策情勢。

除了體制內(nèi)的決策參與者，怒江水電站決策過程還出現(xiàn)了一些新的行動者，這些行動者既有支持者，也有反對者。支持者中實力最為雄厚的當屬華電集團，作為中國水電建設(shè)的五大國有水電巨頭之一，他們很早就介入怒江水電的勘探、規(guī)劃與設(shè)計過程。國有企業(yè)強大的經(jīng)濟實力、特殊的政治地位以及與政府天然的關(guān)系距離，使得他們既可以游說中央部委，也可以與地方政府達成協(xié)議，從而能夠?qū)Q策過程施加實質(zhì)性影響。盡管2004年由于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示導(dǎo)致后續(xù)的開發(fā)進度受到影響，但是華電怒江公司在2003年成立之后就一直在積極推進各項開發(fā)的既定工作。華電集團與體制內(nèi)的主建派一起持續(xù)努力，終于促成了2013年修訂版“一庫四級”開發(fā)方案的達成。與此同時，在反對者中，政府外的專家學(xué)者、環(huán)保NGO和媒體也發(fā)揮了關(guān)鍵的阻擊作用。正是他們的合力呼吁，怒江水電站開發(fā)才在2003年受到全社會的廣泛關(guān)注，并引發(fā)2004年總理的親自批示。但他們的力量還是過于薄弱，在強勢的政府和國有巨頭的聯(lián)合壓力下，他們未能阻止怒江水電站的開發(fā)建設(shè)，這與他們的政治資源、經(jīng)濟實力和社會資源的匱乏是分不開的。

怒江水電站的決策過程之所以會出現(xiàn)反復(fù)，反映了中國公共決策過程的新變化。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的進步和社會利益的多元，越來越多的社會群體和組織關(guān)注并介入政策過程，這些社會力量日益成為中國公共政策中的重要參與者。從怒江水電站的決策過程可以看到，之前由政府及其官僚壟斷的單一決策圈模式正在不斷受到?jīng)_擊，公共政策過程逐步由封閉模式向開放的多元參與模式轉(zhuǎn)變，但這個轉(zhuǎn)變程度還相當有限。換言之，盡管有越來越多的社會壓力傳導(dǎo)進入決策過程，但由于社會力量還太過薄弱，公共決策過程的封閉慣性仍然強大。關(guān)鍵還在于，在這個轉(zhuǎn)變過程中，社會力量和利益群體也在不斷分化，強勢的利益群體往往選擇與政府和官僚合作或者聯(lián)盟，從而形成有利于雙方利益的公共政策，進而導(dǎo)致決策目標偏離公共利益。怒江水電站第二階段的發(fā)展走勢就說明了這一點。

怒江水電站開發(fā)決策過程是一個較好的觀察中國公共政策決策模式變遷的窗口，社會力量的參與改變了既有決策進度，并影響了決策執(zhí)行。但后續(xù)不同政策參與主體的實力變化以及深度博弈還是無法改變怒江水電站繼續(xù)開發(fā)的命運。不同政策決策主體基于其利益考慮、價值追求、政策目標和資源稟賦，可能在決策過程中合縱連橫，但利益和實力決定了最終的政策結(jié)果。對那些大型公共政策，特別是涉及億萬民眾切身利益和福祉的公共政策而言，公民參與和公共辯論是維護公共利益必不可少的程序設(shè)計。從這個意義上來說，中國公共政策過程的科學(xué)化、民主化和法治化還有很長的路要走。

(作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院講師)