在相關(guān)部委的推動(dòng)下，政企合作模式(PPP)成為產(chǎn)業(yè)界年度最熱詞匯之一，各地對(duì)PPP模式的應(yīng)用項(xiàng)目也相繼落地，在環(huán)保領(lǐng)域更是“風(fēng)生水起”。如果說(shuō)2014年是我國(guó)PPP模式的“探路之年”，那么，2015年將成為各級(jí)政府和社會(huì)資本合作的“元年”。2014年12月財(cái)政部對(duì)外公布了總投資規(guī)模約1800億元的30個(gè)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目，涉及供水、供暖、污水處理、新能源汽車等多個(gè)領(lǐng)域。從地方來(lái)看，各省份紛紛推出PPP項(xiàng)目計(jì)劃。比如，安徽發(fā)布42個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資710億元;福建公布28個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資1478億元;青海第一批80個(gè)項(xiàng)目，總投資1025億元。

不少人士表示，大力發(fā)展PPP模式是各級(jí)政府緩解財(cái)政壓力的一種途徑。在PPP模式”風(fēng)靡全國(guó)“的同時(shí)，不少環(huán)保企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目仍有疑慮。究竟有何顧慮?又該如何解決?本期我們請(qǐng)幾位資深人士和企業(yè)代表，一起分享對(duì)當(dāng)下國(guó)內(nèi)“PPP熱”的看法。

主持人：陳陽(yáng)

本期嘉賓：

張 燎 上海濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理

金永祥 大岳咨詢有限公司總經(jīng)理

孫明華 法國(guó)蘇伊士環(huán)境集團(tuán) 中國(guó)區(qū)執(zhí)行副總裁

金 鐸 瀚藍(lán)環(huán)境股份有限公司 副董事長(zhǎng)、總經(jīng)理

林文波 天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保集團(tuán)股份有限公司總經(jīng)理

PPP不僅是融資手段，更應(yīng)是管理手段

中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：對(duì)于當(dāng)下熱炒的PPP概念，您如何理解?當(dāng)下PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域推廣存在哪些問(wèn)題?

張燎：不少地方政府看重PPP的融資效果，相繼推出PPP項(xiàng)目，其中包括環(huán)境項(xiàng)目。比如安徽池州市主城區(qū)污水處理及市政排水設(shè)施購(gòu)買服務(wù)日前正式運(yùn)行。貴州省桐梓縣13個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目于2014年12月29日正式簽約;成為2014年貴州省簽約的第一個(gè)PPP項(xiàng)目，北京桑德環(huán)境工程有限公司成為項(xiàng)目中標(biāo)投資機(jī)構(gòu)。

不可否認(rèn)的是，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)熱的傾向。前段時(shí)間我接到一個(gè)咨詢項(xiàng)目，政府沒(méi)有項(xiàng)目建議書，也沒(méi)有污水處理廠的詳細(xì)建設(shè)方案，卻急于推出項(xiàng)目，一個(gè)多月內(nèi)就要選定投資人。這樣的準(zhǔn)備條件，項(xiàng)目質(zhì)量如何就可想而知了。而這種情況，其實(shí)在當(dāng)下并不罕見，這說(shuō)明政府在推進(jìn)PPP之前還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到位，太過(guò)倉(cāng)促，或者急于解決融資問(wèn)題。

孫明華：現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目就像“燎原之火”一樣。蘇伊士30多年前進(jìn)入國(guó)內(nèi)時(shí)就在談PPP，現(xiàn)在各地正實(shí)踐著PPP。然而，國(guó)外的PPP形式和我國(guó)目前實(shí)施的有很多不同之處。PPP不僅是融資手段也是管理手段。但是，目前國(guó)內(nèi)很多地方推行PPP模式主要還是從融資角度出發(fā)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：有人認(rèn)為，國(guó)內(nèi)PPP具有“中國(guó)特色”，您對(duì)這一觀點(diǎn)有怎樣的看法?

孫明華：國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目確實(shí)具有強(qiáng)烈的“中國(guó)特色”，人為干擾因素嚴(yán)重。

蘇伊士在進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的30多年中，所承擔(dān)的許多項(xiàng)目都是PPP模式的，國(guó)有企業(yè)或地方政府在其中占據(jù)了主導(dǎo)地位。

我們發(fā)現(xiàn)，PPP在中國(guó)，人為因素起到很重要的作用，這是“中國(guó)特色”。如何理解?就是市場(chǎng)環(huán)境不夠規(guī)范成熟，即使健全的法律法規(guī)在實(shí)際操作中也很難實(shí)施。有些地方借PPP造勢(shì)，突擊簽署PPP協(xié)議，甚至不是PPP的項(xiàng)目也拿來(lái)“湊數(shù)”。

政府和企業(yè)地位是否平等是關(guān)鍵

中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：您認(rèn)為PPP項(xiàng)目中，政府和企業(yè)的關(guān)系應(yīng)該是怎樣的?

金永祥：PPP項(xiàng)目中政府不應(yīng)只看重融資，還應(yīng)體現(xiàn)其服務(wù)作用，勇于承擔(dān)責(zé)任。政府扮演的角色，是政府和企業(yè)在PPP項(xiàng)目合作時(shí)最核心的一點(diǎn)。這點(diǎn)厘清了，社會(huì)資本參與將更有積極性。

狹義的PPP應(yīng)具備兩個(gè)基本特點(diǎn)：一是要有運(yùn)營(yíng)，二是政府要通過(guò)持股來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。然而，不少企業(yè)對(duì)政府的進(jìn)入有疑慮。曾有企業(yè)方表示過(guò)擔(dān)憂。政府進(jìn)入后，很難在決策上實(shí)現(xiàn)平等。企業(yè)的地位仍然相對(duì)弱勢(shì)，政府干預(yù)甚至可能對(duì)企業(yè)專業(yè)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行干擾。實(shí)際上，地方政府并不是主導(dǎo)方，而是企業(yè)運(yùn)營(yíng)的參與方，是“運(yùn)動(dòng)員”并不是“裁判員”。

對(duì)此，中央多個(gè)部門近期發(fā)布的文件提出，社會(huì)資本要更多地在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面承擔(dān)責(zé)任，政府則應(yīng)在政策法規(guī)方面發(fā)揮作用。更多的企業(yè)也希望，政府可以把日常管理工作交給企業(yè)去做。

張燎：市政公用領(lǐng)域政企合作是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)?這是一個(gè)偽命題。在政企合作中，有些應(yīng)該是政府承擔(dān)起責(zé)任，比如項(xiàng)目規(guī)劃，而企業(yè)應(yīng)該提供綜合環(huán)境服務(wù)解決能力。我之前曾提到，把特許經(jīng)營(yíng)制度變?yōu)楸O(jiān)管制度，通過(guò)合同制改造變成政企分開的模式，同時(shí)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管架構(gòu)也能兼容PPP。

金永祥：北京第十供水廠是我親身經(jīng)歷的一個(gè)PPP案例，這是中國(guó)第二個(gè)水務(wù)類PPP項(xiàng)目，也是北京市首個(gè)利用外資建設(shè)市政設(shè)施的試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目早在1998年就已立項(xiàng)，卻一直到2012年年底才動(dòng)土。也因此，北京第十供水廠成為一個(gè)PPP的“反面教材”。在實(shí)踐中，有一些城市的污水處理廠，政府收了排污費(fèi)卻不履約，幾年都不向治污企業(yè)支付一分錢費(fèi)用，社會(huì)資本成了“冤大頭”。雖然理論上市長(zhǎng)是法人，社會(huì)資本可以向其主張權(quán)利，但實(shí)踐中剛性并不強(qiáng)。打“死結(jié)”的定價(jià)機(jī)制

中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：對(duì)于PPP定價(jià)機(jī)制，您有何看法?

林文波：做特許經(jīng)營(yíng)需要把價(jià)格鎖定，之前我們?cè)?jīng)遇到過(guò)一個(gè)情況，企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造降低成本，但越是改造，在核定價(jià)格的時(shí)候政府越是給“減錢”。所以，合同如何制定、涵蓋哪些價(jià)格非常關(guān)鍵。

張燎：在財(cái)政部的PPP操作指引中，也提到了三種付費(fèi)模式是PPP的收費(fèi)來(lái)源，即：政府付費(fèi)、用戶付費(fèi)和“用戶付費(fèi)+政府補(bǔ)貼”。這意味著在服務(wù)價(jià)格水平不到位的時(shí)候，政府應(yīng)該承擔(dān)起補(bǔ)貼的責(zé)任。

孫明華：蘇伊士在重慶投資的重慶中法供水有限公司已經(jīng)運(yùn)行11年，其間只漲過(guò)一次水價(jià)。而按照合同約定，其實(shí)企業(yè)每年都有權(quán)利提出上漲水價(jià)。他們之所以不向政府提出漲水價(jià)，是因?yàn)橹?ldquo;提了也不會(huì)漲”，重慶中法的水價(jià)與重慶水務(wù)集團(tuán)一致，對(duì)方不提價(jià)，重慶中法也漲不了。

金鐸：地方政府推廣PPP，很大一個(gè)動(dòng)機(jī)就是融資，PPP本來(lái)也確實(shí)具有這一功能。但如果地方政府把這作為終極目標(biāo)，企業(yè)與之就“不太好合作了”。

很多時(shí)候地方政府對(duì)于項(xiàng)目支付的意愿并不高。不少地方政府現(xiàn)在的財(cái)政狀況都很緊張，如果上級(jí)環(huán)?？己吮容^嚴(yán)格，它們?yōu)榕盼圻_(dá)標(biāo)付費(fèi)的意愿就會(huì)強(qiáng)一些。但如果這種考核不嚴(yán)，財(cái)政就會(huì)重新考慮資金的安排順序，這對(duì)于項(xiàng)目支付信用就會(huì)“大打折扣”。

孫明華：作為外企，蘇伊士現(xiàn)在正在洽談的一個(gè)合作項(xiàng)目就遇到了困難：社會(huì)資本進(jìn)入后，只是資本介入，不是大股東，不參與企業(yè)的日常管理，在董事會(huì)中沒(méi)有重要席位，也沒(méi)有否決權(quán)，這樣一來(lái)就很難知道企業(yè)“最后會(huì)走向哪里”，這樣自然就不愿意和政府合作。

張燎：在法制不健全、政府不守信的大環(huán)境下，敢于長(zhǎng)期投入重金的只有國(guó)企。但如果只是國(guó)企動(dòng)，民企不動(dòng)，這樣的PPP實(shí)際還是沒(méi)有多少意義，仍然是在體制內(nèi)“轉(zhuǎn)悠”。