財政部近日發(fā)布全國首批30個PPP模式示范項目，總投資約1800億元。江蘇9個項目榜上有名，投資總額527.6億元。“江蘇列入首批示范項目數(shù)和投資規(guī)模都居全國首位”，剛剛從項目現(xiàn)場調(diào)研督查回來的省財政廳副廳長宋義武說，江蘇省19個國家和省級示范項目都在有序推進之中。
政府轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者
PPP模式，指的是政府和社會資本的合作，目前在我國進入的主要是基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務等領(lǐng)域。
一個模式帶來多重改變。這段時間，一股PPP熱已在國內(nèi)悄然興起。有的稱PPP帶來城市建設(shè)“運作方式升級”，有的稱其為宏觀“體制機制變革”，有的認為PPP開啟社會資本的新空間。宋義武說，作為全國PPP模式的“吃螃蟹者”，我省將其當作轉(zhuǎn)變政府職能的探索實踐。“這種模式有利于厘清政府與市場在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)和管理方面的關(guān)系，使政府由實施者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，減少對微觀事務的干預，而讓專業(yè)人士做專業(yè)的事。”
“其實早些年出現(xiàn)的BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)就是PPP的一類，只是操作不很規(guī)范，涉及領(lǐng)域比較窄。”作為江蘇PPP咨詢專家?guī)斐蓡T的濟邦投資咨詢有限公司咨詢總監(jiān)李競一說，我國當下進入PPP發(fā)展最好時期，一個重要原因是可以減緩地方融資平臺的壓力。
宿遷市餐廚垃圾處理場項目是19個示范項目之一。宿遷市財政局金融處處長張邦群說，引入這種模式，能有效化解政府的存量債務和增量債務。“現(xiàn)在對政府發(fā)債控制很嚴。以前社會公共設(shè)施建設(shè)，都是各級財政掏錢，現(xiàn)在吸引社會資本進入，政府以土地作價入股，大大減輕地方財政壓力。通過公開招投標方式征集社會合作伙伴，引入的都是行家里手，對項目后期運營有提升作用。原來政府自己投建的項目，就因為沒有‘好管家’，最后不大成功。”
在宋義武看來，PPP模式可以作為新型城鎮(zhèn)化下一步的重要手段。“新型城鎮(zhèn)化需要資金支撐，全國預計投入40多萬億元，我省也在4萬億左右，必須創(chuàng)新投融資體系和模式。”他說，以前一些地方政府急于求成，引進合作伙伴時，考慮社會投資者利益多而風險分擔少。PPP模式注重事先評估，我省聘請專業(yè)機構(gòu)測算制定各方接受的合作方案，讓責權(quán)利相匹配。同時形成政府、社會公眾、第三方專業(yè)機構(gòu)等參與的評價體系。
9個項目均受民資追捧
江蘇9個項目成為全國首批試點，用李競一的話說，這是江蘇強政府與強市場共同作用的結(jié)果。
省財政廳金融處處長王衛(wèi)星說，入選的9個項目，包括南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠、南京市垃圾處理設(shè)施項目、徐州市駱馬湖水源地及原水管線項目、蘇州市軌道交通1號線工程項目、徐州市軌道交通1號線一期工程、宿遷生態(tài)化工科技產(chǎn)業(yè)園污水處理項目、昆山市軌道交通項目、如東縣中醫(yī)院整體遷建、如皋市城市污水處理一期二期提標改造和三期擴建工程等。這些項目主要分為兩大類：一是存量項目，政府投資在建，引入社會資本、通過PPP模式運營管理;一是新建項目，從項目設(shè)計、建設(shè)就引入社會資本，如昆山市軌道交通項目。
我省的PPP示范項目一經(jīng)確立，很快燃起各路社會資本的熱情。8月27日，首批PPP試點項目推介會上，項目單位、行業(yè)投資方、金融機構(gòu)三方對接踴躍，當場達成合作意向157家次。
“雖然基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務項目建設(shè)不會一蹴而就，尋找合作伙伴可能要半年甚至一年，一旦牽手合作期限更會長達二三十年，但這絲毫沒有影響投資者關(guān)注的眼光。”王衛(wèi)星說，項目推介會后，世行駐中國代表、國際金融公司馬上跟蹤，新加坡招商局組織企業(yè)來了解項目情況，中信、中鐵等多家央企與項目方積極接觸，還有一批銀行把PPP列為下階段融資業(yè)務的增長點。
PPP切莫一哄而上
面對PPP模式快速升溫的態(tài)勢，有專業(yè)人士提醒，不要把PPP當成解決地方政府債務問題的萬能藥，要保持理性，不能操之過急、一哄而上。
宋義武說，發(fā)達國家的PPP項目監(jiān)管非常嚴格，無論社會資本出資多少，項目全生命周期的監(jiān)管權(quán)都在政府手里。反觀甘肅蘭州市自來水項目，引入了社會資本，雖然政府控股卻沒有監(jiān)督話語權(quán)，引發(fā)了供水危機。我們推進這項改革創(chuàng)新，相關(guān)政府機構(gòu)不僅要確保將公共產(chǎn)品、公共服務的監(jiān)督權(quán)抓在手里，努力提高公眾對這些公共服務的滿意度，還要有效控制PPP項目規(guī)模，循序漸進，防止過度膨脹，防止由此帶來的潛在風險。
“PPP項目對政府行政能力提出了新要求，要做好項目的甄別工作，將項目納入預算管理，不能因此而提高政府的債務。”李競一說，PPP模式就像一樁婚姻，在幾十年合作過程中，各方權(quán)責利必須在合同框架下盡量做到平衡。政府承擔法律、政策等風險，社會機構(gòu)承擔運行、市場等方面的風險。
推出什么樣的項目吸引社會資本，對于政府來說是實實在在的考驗。張邦群說，宿遷的餐廚垃圾項目就有實際困難，包括城市規(guī)模不大，中心城區(qū)65萬人口，每天產(chǎn)生約40噸餐廚垃圾，企業(yè)收益小;城市分散，收運成本高，投資回收周期長;用地規(guī)模受限，項目配套設(shè)施建設(shè)難度較大?；鈫栴}，需要政府的智慧。
常州市安信頤和國際頤養(yǎng)中心項目總經(jīng)理丁一凡坦言，企業(yè)對這種模式也有一定顧慮。“參與PPP，企業(yè)看中的是‘政府參與、利益共享、風險共擔’。因為政府參與，有土地投入，所以項目前期現(xiàn)金流壓力較小，而且政策上有優(yōu)勢。但與一般項目比，投資回收期長，企業(yè)要承擔很多政府職責范圍內(nèi)的義務，自主性較差，而且由于自持物業(yè)比例高，后期運營壓力很大。”
PPP模式,即公私合營模式，Public—Private—Partnership字母縮寫，指政府與私人組織合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”伙伴合作關(guān)系，以減輕政府財政負擔，減小企業(yè)投資風險。
