“先經(jīng)濟(jì)發(fā)展后環(huán)境保護(hù)”觀點(diǎn)在一些地方仍然盛行，表現(xiàn)在地方政府的GDP目標(biāo)明確，能源強(qiáng)度和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施模糊，現(xiàn)實(shí)中追求GDP而輕視環(huán)境的案例很多，應(yīng)當(dāng)實(shí)行節(jié)能責(zé)任制和問責(zé)制，有效的節(jié)能必須與政府官員的升遷相聯(lián)系。
國家發(fā)改委提出實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排“十二五”約束性目標(biāo)形勢(shì)嚴(yán)峻，任務(wù)十分艱巨。“十二五”前三年能源強(qiáng)度指標(biāo)只完成了54%，低于60%的進(jìn)度要求，而氮氧化物排放量指標(biāo)前三年只完成了要求的20%。中國擁有龐大的人口基數(shù)和相應(yīng)的能源消費(fèi)，如何兼顧增長和節(jié)能成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵選擇。近兩年的霧霾喚醒了公眾對(duì)環(huán)境治理的要求，同時(shí)作為世界最大碳排放國，中國近年來也面臨著日益增大的碳減排壓力?？梢哉f，節(jié)能減排是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源戰(zhàn)略最主要的部分。
提高能源效率是能源發(fā)展的永恒目標(biāo)。目前世界各國在能效利用方面存在著巨大的尚未被挖掘的潛力。國際能源署(IEA)的研究數(shù)據(jù)表明，目前世界上在建筑領(lǐng)域有4/5的潛力仍未被挖掘，而工業(yè)領(lǐng)域則有一半以上的潛力尚待開發(fā)。在低碳全球化發(fā)展的浪潮中，世界各國正努力通過提高能源效率、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等手段促進(jìn)節(jié)能減排。
改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)保持高速增長，取得舉世矚目的成就。但長期以來，高投入高能耗的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模型，讓中國付出了巨大的能源環(huán)境代價(jià)?，F(xiàn)階段我國還處于城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展階段，能源需求迅速增長而且具有剛性，能源供需矛盾日趨緊張。經(jīng)濟(jì)增長面臨越來越嚴(yán)重的能源和環(huán)境約束。因此，提高能源效率，減少能源浪費(fèi)仍是能源的戰(zhàn)略重點(diǎn)。我們的研究結(jié)果表明，要素市場扭曲對(duì)能源效率的提升有顯著的負(fù)面影響;消除要素市場扭曲可以提高能源效率和減少能源浪費(fèi)。因此，進(jìn)一步推動(dòng)要素市場市場化進(jìn)程，發(fā)揮市場對(duì)資源的配置作用，對(duì)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
霧霾倒逼節(jié)能
“十一五”以來，政府制定了一系列能源強(qiáng)度、碳強(qiáng)度目標(biāo)，以求達(dá)到節(jié)能減排的目的。但這些目標(biāo)對(duì)公眾而言比較抽象，對(duì)地方政府而言，受保障經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的壓力，完成節(jié)能指標(biāo)常常不理想，地方政府對(duì)GDP增長目標(biāo)比較明確，能源強(qiáng)度和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施相對(duì)模糊。“十二五”期間，政府關(guān)閉落后產(chǎn)能等行政措施的操作空間大大減小了，如何完成能源強(qiáng)度、碳強(qiáng)度目標(biāo)，對(duì)于地方政府來說，可能更為抽象和模糊。
然而，2012年以來的大面積霧霾，使得節(jié)能減排的目標(biāo)更加具體化和更具有可監(jiān)控性。頻繁出現(xiàn)的嚴(yán)重霧霾引起了社會(huì)的普遍關(guān)注，迫使政府將治理作為工作和政策的重點(diǎn)。霧霾的確給節(jié)能減排造成了巨大壓力，然而換個(gè)角度來說，又直接推動(dòng)了節(jié)能減排，增加了公眾的環(huán)境支付意愿，有益于加快節(jié)能減排。對(duì)各級(jí)政府而言，面對(duì)公眾對(duì)治理污染的訴求，治霾治理將成為比能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度等考核目標(biāo)更為直接和具體的節(jié)能減排任務(wù)?？梢哉f，霧霾治理成為了政府最具體的節(jié)能減排目標(biāo)。
霧霾治理將通過能源消費(fèi)總量控制的行政手段，以及提高能源成本的市場手段，來減少煤炭消費(fèi)、大規(guī)模實(shí)現(xiàn)清潔能源替代。一直以來，由于資源稟賦和能源成本問題，我國集中地采用高排放的化石能源(煤炭)，即使能源利用效率隨著技術(shù)進(jìn)步不斷提高，仍舊導(dǎo)致了較高的污染排放和碳排放。而霧霾治理提出的調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、控制煤炭消費(fèi)的目標(biāo)將會(huì)對(duì)碳強(qiáng)度產(chǎn)生直接的正向影響。
以往粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也意味著有比較大的節(jié)能空間。簡單提高能源使用效率不一定會(huì)使能源消費(fèi)總量減少，如果能源價(jià)格不變，因節(jié)能而獲得的產(chǎn)品成本或能源服務(wù)成本的下降，會(huì)引起能源需求的反彈，即低價(jià)政策導(dǎo)致“過度”消費(fèi)。只有通過相應(yīng)提高能源成本(能源價(jià)格改革)的長效機(jī)制，才是長期促進(jìn)節(jié)能和降低能源強(qiáng)度的有效手段。能源價(jià)格上升會(huì)使需求減少，如果能源相對(duì)于其他生產(chǎn)要素變得更貴，生產(chǎn)者會(huì)尋求替代或選擇能效更高的技術(shù)，從而促使能源強(qiáng)度下降。霧霾治理對(duì)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和提高能源成本的要求，將會(huì)對(duì)能源強(qiáng)度產(chǎn)生正向影響。因此，霧霾治理可以成為現(xiàn)階段我國節(jié)能減排的最大動(dòng)力。
霧霾治理使節(jié)能減排的措施更加具體化了。一方面，中央政府提出的霧霾治理措施中對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的能源總量控制和主要污染物減排設(shè)立了具體目標(biāo)。另一方面，在霧霾較為嚴(yán)重的省份，如京津冀地區(qū)，地方政府也將節(jié)能減排措施具體化。例如北京市在《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)任務(wù)分解》的通知中，要求2016年北京市停用全部燃煤發(fā)電機(jī)組，給出了84條量化的重點(diǎn)任務(wù)，明確了牽頭單位、責(zé)任單位及第一負(fù)責(zé)人。河北省在去年頒布的《河北省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》中明確提出，到2017年現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)的燃煤設(shè)施全部改用天然氣或由周邊電廠供汽供電，基本完成燃煤鍋爐、窯爐、自備電站的天然氣替代改造任務(wù)。天津市政府在今年提出把污染物排放總量作為環(huán)評(píng)審批的前置條件，實(shí)行排放總量倍量替代。不再審批鋼鐵、水泥、有色金屬等行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，耗煤建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行煤炭減量替代。
節(jié)能減排的挑戰(zhàn)
能源相關(guān)的環(huán)境污染(霧霾)已經(jīng)不能容忍。由于節(jié)能和減排具有很強(qiáng)的一致性，節(jié)能是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主要問題，包括提高能源效率和降低能源消費(fèi)增長速度。首先需要有科學(xué)的能源戰(zhàn)略與規(guī)劃?？梢哉f中國能源和環(huán)境處于相對(duì)失控的狀態(tài)，這不是說能源行業(yè)一片混亂，而是說能源戰(zhàn)略與規(guī)劃無法扭轉(zhuǎn)過快的能源需求增長和環(huán)境污染的大趨勢(shì)。
以煤為主的能源結(jié)構(gòu)意味著節(jié)能可以減排。政府已經(jīng)清楚地認(rèn)識(shí)到能源與環(huán)境相關(guān)性，在“十二五”規(guī)劃中，明確提出了能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度目標(biāo)，以及相應(yīng)的減排量化指標(biāo)。地方政府宏觀上對(duì)降低能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度給予了必要的重視，但是如何具體節(jié)能，卻是說得多做得少。但是，節(jié)能的困難不能低估，通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整來減少能源消費(fèi)需要一個(gè)過程;現(xiàn)在倡導(dǎo)的許多降低能源強(qiáng)度的措施都需要相對(duì)比較長的時(shí)間去實(shí)施和見到效果。
除了理解節(jié)能的必要性和困難性，還需要認(rèn)識(shí)節(jié)能的可能性和所需要的努力。“十一五”規(guī)劃期間，地方政府勉強(qiáng)完成了年均4%的速度降低能耗。然而，經(jīng)過了30多年的工業(yè)化進(jìn)程，絕大多數(shù)行業(yè)已經(jīng)基本完成了傳統(tǒng)工業(yè)的現(xiàn)代化，“上大壓下”空間很小。與之前的發(fā)展階段相比，今后降低能耗更加困難。因此節(jié)能需要大戰(zhàn)略，包括增長方式和增長目標(biāo)。以目前的能源情況來看，中國需要尋找適合國情的能源消耗方式和生活方式。這就是能源市場革命和消費(fèi)革命的內(nèi)涵，相應(yīng)地，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和戰(zhàn)略需要重大修改。
雖然說，將單位GDP能耗降低20%，五年規(guī)劃期間通過調(diào)整GDP增長結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)比較困難，但如果出于更為長期的考慮，調(diào)整GDP增長結(jié)構(gòu)則是大幅度降低GDP能耗的必由之路。從比較優(yōu)勢(shì)角度看，中國應(yīng)當(dāng)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和低耗能產(chǎn)業(yè)。比如說發(fā)展服務(wù)行業(yè)，這與學(xué)界中國經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)從投資推動(dòng)型增長模式向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變的呼聲一致，但是，服務(wù)行業(yè)發(fā)展與居民消費(fèi)相關(guān)，居民過高的儲(chǔ)蓄率(超過40%)在某種意義上是強(qiáng)迫性的，對(duì)普通民眾來說，如果住房教育醫(yī)療費(fèi)用高不可及，不儲(chǔ)蓄如何應(yīng)付?因此，社會(huì)安全保障也是調(diào)整增長結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要方面。
能源價(jià)格對(duì)單位GDP能耗有兩方面影響：一是產(chǎn)出效應(yīng)，在一個(gè)有效的市場中，能源價(jià)格上升會(huì)使需求減少。二是替代效應(yīng)，如果能源相對(duì)于其他生產(chǎn)要素變得更貴，生產(chǎn)者會(huì)尋求替代或選擇能效更高的技術(shù)，從而促使能源強(qiáng)度下降。因此提高能源價(jià)格是抑制高耗能產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)節(jié)能和降低能源強(qiáng)度的最有效手段。但是，能源作為國計(jì)民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，既是生活資料也是生產(chǎn)資料，因此能源價(jià)格非常敏感，既影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展也影響社會(huì)和諧。政府能源價(jià)格問題上常常左右而顧之，舉棋不定，從而影響能源價(jià)格改革進(jìn)程和進(jìn)度，在低能源價(jià)格政策和能源市場缺位的情況下，節(jié)能措施效果會(huì)被打折扣。
提高系統(tǒng)性能源效率
進(jìn)一步節(jié)能需要提高系統(tǒng)性能源效率。我國能源要素市場普遍存在扭曲，市場化改革滯后于其他產(chǎn)品的市場化進(jìn)程。理論上講，能源要素市場扭曲對(duì)能源效率的影響主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，能源價(jià)格扭曲會(huì)對(duì)粗放增長模式產(chǎn)生鎖定效應(yīng)，壓低能源價(jià)格會(huì)使本應(yīng)被淘汰的下游落后產(chǎn)能仍然有利可圖。低能源成本使得企業(yè)可以通過增加能源投入來獲得利潤，從而抑制了企業(yè)通過研發(fā)和技術(shù)投資進(jìn)行節(jié)能減排的動(dòng)力。所以能源要素市場扭曲阻礙了產(chǎn)業(yè)的升級(jí)及轉(zhuǎn)型，進(jìn)而影響能源效率的提升。
其次，能源資源屬于國有，地方政府掌握了能源資源的初始分配權(quán)，在監(jiān)管督機(jī)制不完善的情況下，容易滋生企業(yè)的尋租行為。意味著與政府“關(guān)系密切”的企業(yè)能夠以更低的成本獲得生產(chǎn)要素，政治關(guān)聯(lián)帶來的額外收益會(huì)抑制企業(yè)自身能力建設(shè)，有關(guān)聯(lián)的企業(yè)生產(chǎn)效率往往會(huì)低于沒有關(guān)聯(lián)的企業(yè)。要素市場的扭曲違背了市場優(yōu)先將資源分配給效率高的企業(yè)的原則，使得資源沒有得到最有效的利用。再者，地方政府為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，傾向于將要素優(yōu)先配給本地企業(yè)，并對(duì)其他地區(qū)的企業(yè)實(shí)行歧視，這不利于地區(qū)間生產(chǎn)的分工。此外，地區(qū)間要素市場化的不同步，導(dǎo)致地區(qū)能源效率差異，要素市場化程度較低的地區(qū)已經(jīng)付出巨大的能源和環(huán)境代價(jià)。因此，要素市場扭曲是進(jìn)一步節(jié)能需要解決的問題。
因此，需要換一個(gè)角度思考節(jié)能減排政策。相比“十一五”期間的行政手段為主的節(jié)能減排措施，今后政府需要通過推動(dòng)要素市場化改革，減少扭曲，使市場配置資源的作用得到充分的發(fā)揮，支持系統(tǒng)性能源效率提高。特別當(dāng)“十二五”期間政府關(guān)閉落后產(chǎn)能等行政措施的節(jié)能減排空間減小情況下，只有系統(tǒng)性考慮能源效率問題，才能有效地激發(fā)節(jié)能潛力，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。
政策選擇
今年6月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議提出了能源革命的概念,包括“消費(fèi)革命、供給革命、技術(shù)革命、體制革命”，對(duì)中國未來能源安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重大意義，對(duì)節(jié)能減排也具有重大意義。
在工業(yè)結(jié)構(gòu)一定的情況下，能源強(qiáng)度可以通過供給和需求兩側(cè)的節(jié)能來降低，節(jié)能可以是能源消費(fèi)和生產(chǎn)革命的成果。中國城市化進(jìn)程是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。如果在城市化進(jìn)程中，提供能效更高的住房和交通設(shè)施，將有利于減少未來的能源消耗。按照國際最好水平提高和加強(qiáng)建筑設(shè)計(jì)和能效標(biāo)準(zhǔn)方面，政府可以起主導(dǎo)作用，將住房和公共交通能源效率納入到城市建設(shè)規(guī)劃中，這是節(jié)能減排的一個(gè)很有前景的領(lǐng)域。政府在節(jié)能領(lǐng)域大有作為：比如，鼓勵(lì)提高能源效率，制定和實(shí)施嚴(yán)格的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、建筑標(biāo)準(zhǔn)和污染標(biāo)準(zhǔn)，以及加強(qiáng)監(jiān)管和實(shí)施機(jī)制。除了政策支持，還需要有反映在運(yùn)行成本中的，具有財(cái)務(wù)意義的罰與獎(jiǎng)。建立一個(gè)能使環(huán)境成本內(nèi)部化的機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，讓造成環(huán)境污染的企業(yè)在法律上和財(cái)務(wù)上真正負(fù)責(zé)任。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)也說明，有效的節(jié)能減排措施需要與企業(yè)和個(gè)人的財(cái)務(wù)相聯(lián)系。
在能源消費(fèi)水平一定的情況下，環(huán)境污染可以通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。利用清潔能源技術(shù)和開發(fā)清潔能源來解決。大面積霧霾最主要的原因是巨大的煤炭消費(fèi)量，大規(guī)模進(jìn)行煤炭替代，從技術(shù)上說應(yīng)該沒有太大問題，困難主要是如何進(jìn)行成本替代，使清潔能源具有與煤炭價(jià)格競爭力還比較困難。眾多的用煤基礎(chǔ)設(shè)施，改變以煤為主的能源結(jié)構(gòu)相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)很困難。由于我國石油、天然氣、水電儲(chǔ)量有限，但是中國有巨大的清潔能源的潛力，包括核能和其他可再生能源，而清潔能源的潛力需要通過技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)，因此，減排也是技術(shù)改革的結(jié)果。
有效的節(jié)能有賴于提高能源環(huán)境意識(shí)。這個(gè)指所有的人，包括生產(chǎn)者、消費(fèi)者和政府，但非常重要的是地方政府的能源和環(huán)境意識(shí)，以及他們對(duì)能源危機(jī)和環(huán)境保護(hù)措施的理解。溫飽已經(jīng)不是目前中國發(fā)展的主要問題，貧困不應(yīng)該還是推遲環(huán)境保護(hù)的借口。“先經(jīng)濟(jì)發(fā)展后環(huán)境保護(hù)”的觀點(diǎn)在一些地方仍然盛行，表現(xiàn)在地方政府的GDP目標(biāo)明確，能源強(qiáng)度和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施模糊，現(xiàn)實(shí)中追求GDP而輕視環(huán)境的案例很多，應(yīng)當(dāng)實(shí)行節(jié)能責(zé)任制和問責(zé)制，有效的節(jié)能必須與政府官員的升遷相聯(lián)系。
能源價(jià)格是一個(gè)見效快，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響大的節(jié)能工具。能源市場化和價(jià)格改革的滯后會(huì)導(dǎo)致能源需求增長過快。以能源資源稅為例，目前煤炭依然沒有從價(jià)計(jì)征的資源稅;電價(jià)、成品油、天然氣價(jià)格改革都還在改革過程中。因此面臨著一個(gè)選擇：較低的能源價(jià)格或是有效率的能源消費(fèi)。對(duì)于尋找一個(gè)與中國能源和環(huán)境實(shí)際情況相適應(yīng)的、合理的工業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長方式，無論是理論還是發(fā)展經(jīng)驗(yàn)都證明，需要政府主導(dǎo)解決外部性問題，但市場的無形之手要比政府的有形之手有效得多。因此有必要加速能源市場化改革，讓能源價(jià)格反映出能源的稀缺性和環(huán)境成本，真正切入到能源市場和價(jià)格是節(jié)能的關(guān)鍵。
近期政府決心還原能源產(chǎn)品的商品屬性，指的就是能源價(jià)格改革，使能源價(jià)格成為市場配置資源的信號(hào)。除了經(jīng)常意義上的能源價(jià)格改革，政府還需要在對(duì)能源資源的初始分配上，采用更加公開透明的招投標(biāo)方式，加強(qiáng)監(jiān)督管理，降低尋租，使能源資源可以按照市場要求優(yōu)先配給效率高的生產(chǎn)者。推動(dòng)能源資源充分流動(dòng)，以促進(jìn)地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)分工。要素市場在生產(chǎn)中占據(jù)基礎(chǔ)性的地位，推動(dòng)要素市場市場化進(jìn)程，發(fā)揮市場對(duì)能源資源的配置作用。實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，還必須有一個(gè)嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。
治理、節(jié)能一起走
霧霾治理和節(jié)能減排具有一致性。節(jié)能減排措施將更多地與霧霾治理結(jié)合起來，政府將準(zhǔn)備進(jìn)行難度更大和成本更高的節(jié)能減排工作，包括提高整體能源效率和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，例如調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展替代能源、鼓勵(lì)節(jié)能項(xiàng)目等，這些都直接或間接有益于霧霾治理。原則上政府應(yīng)該努力將市場手段和行政手段結(jié)合起來，一方面采取行政手段，有步驟、有計(jì)劃地制定和完成節(jié)能減排目標(biāo)。另一方面盡可能依靠市場力量，進(jìn)行能源市場化改革及能源價(jià)格改革，支持霧霾治理計(jì)劃和目標(biāo)，同時(shí)降低霧霾治理成本。
霧霾治理將倒逼節(jié)能減排，在“十二五”期間，政府的關(guān)閉落后產(chǎn)能等行政措施的空間將大大縮小，進(jìn)一步節(jié)能減排需要系統(tǒng)性考慮能源效率，就是通過完善能源要素市場，有效地激發(fā)節(jié)能減排潛力。政府需要同時(shí)從需求側(cè)和供給側(cè)入手，包括鼓勵(lì)政策和加強(qiáng)監(jiān)管懲罰。在需求側(cè)，通過提高能源成本使能源價(jià)格能夠反映出能源的外部性，使節(jié)能減排對(duì)企業(yè)個(gè)人具有財(cái)務(wù)意義，以政府和市場的雙重力量，促進(jìn)能源效率提高和節(jié)能減排。政府還需要利用政策手段鼓勵(lì)各級(jí)各部門關(guān)注整體能源效率，如有效制定和實(shí)施更加嚴(yán)格的工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建筑標(biāo)準(zhǔn)和污染排放標(biāo)準(zhǔn)，還包括建立相應(yīng)的融資機(jī)制，通過綠色貸款、采取特殊政策等手段，保證足夠的節(jié)能減排技術(shù)和資金投入。
