“負(fù)面清單” 制度發(fā)端于國際投資領(lǐng)域，是指政府列出禁止和限制進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等清單，清單之外領(lǐng)域都可以自由進(jìn)入，即“法無禁止即可為”。目前已被70多個國家采用，逐漸成為國際上通用的投資準(zhǔn)入制度。在我國，“負(fù)面清單”制度首先應(yīng)用實踐于上海自貿(mào)區(qū)，目前來看取得了比較明顯的效果。黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革決定也要求“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”，可見在不久的將來，我國將全面實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度。
相比較其它行業(yè)而言，能源行業(yè)也許是亟需實行該制度的了。原因在于：因歷史和現(xiàn)實原因，我國能源行業(yè)壟斷程度高，市場競爭很不充分，政府干預(yù)過多，民營企業(yè)和外資企業(yè)市場準(zhǔn)入門檻高，競爭地位不平等，導(dǎo)致能源行業(yè)國有成分“一枝獨秀”，以至于有專家認(rèn)為“能源是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期管制最嚴(yán)格的領(lǐng)域之一。至今為止，沒有全面完成向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型”。
一、我國能源行業(yè)壟斷程度高
(一)煤炭行業(yè)：基于資源的隱性壟斷聯(lián)盟
煤炭行業(yè)產(chǎn)能相對分散，是相對開放的競爭市場，競爭程度在主要能源品種市場中處于最高水平。2012 年煤炭產(chǎn)量前 8 位的企業(yè)CR8(市場集中度)只有 0.32，為低集中競爭型市場結(jié)構(gòu)。但自2003年以來，大型煤炭集團逐漸形成上游資源的行業(yè)壟斷，這些大型煤炭集團基本控制了其它中小煤炭企業(yè)，并一般通過口頭的隱性協(xié)議形成隱性聯(lián)盟，而產(chǎn)生這種“隱性壟斷聯(lián)盟”的根源是自然資源的不可再生性和稀缺性。煤炭企業(yè)一旦占有這些煤炭資源，就形成了對其它潛在進(jìn)入者的排他性。不過，這種“隱性壟斷聯(lián)盟”的形成并不一定是壞事，并不代表市場不起作用。雖然在煤炭市場需求旺盛時期處于優(yōu)勢，但在市場需求不足時期，也會面臨虧損壓力。
(二)電力行業(yè)：發(fā)電環(huán)節(jié)集中度日趨提高，輸配售環(huán)節(jié)完全壟斷
電力行業(yè)分為“發(fā)、輸、配、售”四個環(huán)節(jié)，理論上講，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)不具自然壟斷特征，可以引入競爭，實現(xiàn)投資主體的多元化。
發(fā)電環(huán)節(jié)，雖然2002年國家電力公司被拆分成11家公司，包括兩家電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團，但實際上，全國半數(shù)以上的發(fā)電能源都屬于五大發(fā)電集團，由此導(dǎo)致的壟斷優(yōu)勢實際上并無減緩之勢。如果以5大發(fā)電集團的CR5指標(biāo)來衡量發(fā)電市場的集中度的話，從歷年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2003 年的 CR5僅為 36.74%，之后逐漸提升，2010年達(dá)到49%。同時我們也要看到，這種高度集中的市場結(jié)構(gòu)并不是電力行業(yè)長期競爭積累的結(jié)果，而是通過行政力量劃撥資源、產(chǎn)業(yè)重組形成的。
輸配售環(huán)節(jié)，全國只有國家電網(wǎng)[微博]、南方電網(wǎng)及內(nèi)蒙古三家，且在政府為其劃定的經(jīng)營區(qū)域均不再存在其他任何競爭企業(yè)，因此我國電力市場發(fā)電側(cè)與終端用戶之間的交易環(huán)節(jié)為完全壟斷的市場結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)公司是電力市場上發(fā)電側(cè)的唯一買家和用電側(cè)的唯一賣家。可見，電力市場化程度較低、競爭程度較差。
(三)石油行業(yè)：三大企業(yè)寡頭壟斷
石油行業(yè)是一個相對壟斷的市場，無論是上游資源配置、開采、中游運輸、加工還是下游終端銷售網(wǎng)絡(luò)，都基本形成三大國有石油企業(yè)寡頭壟斷的市場格局。
原油勘探開采環(huán)節(jié)：據(jù)國土資源部統(tǒng)計，三大石油企業(yè)占全國探礦、采礦權(quán)面積的97.4%，占全國探礦、采礦權(quán)面積的98.9%，在油氣勘探開發(fā)上游占絕對壟斷地位。
原油進(jìn)口環(huán)節(jié)：目前只有中化、中聯(lián)油、中聯(lián)化、中海油和珠海振戎等5家企業(yè)具有原油進(jìn)口權(quán);中化、中石油、中石化[微博]、中海油和珠海振戎等5家企業(yè)具有成品油進(jìn)口權(quán)。
原油加工與成品油銷售環(huán)節(jié)：中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力，全國500萬噸/年以上的大中型煉油廠全部屬于兩大企業(yè)所有。兩大企業(yè)每年向市場提供的成品油達(dá)到全國銷量的90%以上。
油氣管網(wǎng)運輸環(huán)節(jié)：2013年我國油氣管道總里程達(dá)到10.6萬公里，其中，天然氣管道6萬公里，原油管道2.6萬公里，成品油管道2萬公里。在三大石油企業(yè)中，僅中石油油氣管道總長度7.102萬公里，占比67%。
(四)天然氣行業(yè)：上中游壟斷，下游競爭相對充分
與石油一樣，天然氣市場也屬于壟斷市場，但競爭程度要相對充分些。在上游供應(yīng)環(huán)節(jié)，中石油、中石化、中海油占據(jù)絕對壟斷地位，其中，中石油大約占據(jù) 80%的市場份額。近年來隨著LNG、煤制氣、頁巖氣的蓬勃發(fā)展，民營企業(yè)也逐漸進(jìn)入上游供應(yīng)市場。在天然氣運輸環(huán)節(jié)，管道基本由中石油、中石化、中海油控制。但下游分銷環(huán)節(jié)，三大公司尚沒有處于統(tǒng)治地位，尤其在民用天然氣領(lǐng)域，中華煤氣、新奧、昆侖、華潤等五大主要服務(wù)商各分天下，中石油昆侖燃?xì)獾匿N氣量甚至還不如中國燃?xì)夂托聤W能源。
二、能源行業(yè)壟斷更多的是行政性壟斷
對于壟斷形成的原因，經(jīng)濟學(xué)家曼昆根據(jù)進(jìn)入障礙將壟斷劃分為3類：經(jīng)濟性壟斷、自然性壟斷和行政性壟斷。經(jīng)濟性壟斷(或叫市場壟斷)是基于競爭中產(chǎn)生的優(yōu)勢力而形成的，技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新是其產(chǎn)生的基礎(chǔ);自然性壟斷的成因主要在于資源的集中、規(guī)模經(jīng)濟和成本的次可加性或弱增性;而行政性壟斷是政府利用自身資源或權(quán)利設(shè)置市場進(jìn)入壁壘，限制市場競爭對手的行為。對于我國能源行業(yè)來說，不僅有自然性壟斷的原因，更是行政性壟斷所導(dǎo)致的行業(yè)壟斷，尤其對于油氣、電力行業(yè)來說，行政性壟斷更為突出。
(一)煤炭行業(yè)的行政性壟斷
煤炭行業(yè)行政性壟斷主要體現(xiàn)在進(jìn)出口方面。目前我國具備煤炭進(jìn)出口資格的企業(yè)只有神華集團、中煤集團、五礦集團和山西煤炭進(jìn)出口集團等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進(jìn)出口貿(mào)易。雖然國家鼓勵進(jìn)口，但外資企業(yè)卻未獲得煤炭進(jìn)口許可證的權(quán)利，只能和國內(nèi)煤炭進(jìn)出口企業(yè)合作，顯然將阻礙煤炭進(jìn)出口市場的競爭。
(二)油氣行業(yè)的行政性壟斷
(1)油氣勘探開采環(huán)節(jié)的限制
長期以來我國對油氣資源實行嚴(yán)格的許可制度，《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律法規(guī)中規(guī)定，油氣資源屬于國家特定礦種，其勘查和開采實行國家一級管理，即勘查和開采由國家礦產(chǎn)資源主管部門進(jìn)行管理，地方礦產(chǎn)資源主管部門無權(quán)發(fā)放油氣勘查和開采的許可證。國家礦產(chǎn)資源主管部門發(fā)放油氣勘查許可證的一個重要前提條件是，申請人需要提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行油氣勘查的批文。這樣的規(guī)定使得具有國企外衣的三大石油企業(yè)更容易取得原油勘探開采權(quán)，占據(jù)壟斷地位。
(2)成品油流通環(huán)節(jié)的限制
1998年我國頒布《原油、成品油價格改革方案》，隨后在1999年頒布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序意見的通知》，即現(xiàn)在38號文件。這兩個文件的頒布直接導(dǎo)致中石油、中石化兩大企業(yè)對成品油流通市場的壟斷，市場內(nèi)資源配置、運輸、價格和銷售均由兩大企業(yè)統(tǒng)一運作，民營和外資企業(yè)是沒有資格進(jìn)行成品油配發(fā)業(yè)務(wù)的。盡管2007年頒布《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》，在規(guī)章制度上允許放開原油和成品油的批發(fā)經(jīng)營權(quán)。但現(xiàn)實情況卻和政府的初衷不相符，兩大石油企業(yè)不愿意放開自身在流通市場的壟斷性。民營企業(yè)歲被允許進(jìn)入流通市場，但是想要獲得原油和成品油的批發(fā)權(quán)，還需要向商務(wù)部提出申請。部分民營企業(yè)即使獲得政府批文和經(jīng)營資格，但受油源限制，長期處于“無油可供”、“難以為繼”的困境。
(3)進(jìn)出口領(lǐng)域進(jìn)入的限制
目前，我國的原油非國營進(jìn)口貿(mào)易存在兩大“許可”，一是“配額制”。2004年之前原油的國營進(jìn)口貿(mào)易和非國營進(jìn)口貿(mào)易都實行配額制。2004年1月1日起國家取消了原油國營貿(mào)易的進(jìn)口配額限制，但原油的非國營進(jìn)口依舊實行配額制，商務(wù)部每年對民營企業(yè)下放部分原油進(jìn)口配額。另一許可是“原油非國營貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營資質(zhì)”，只有獲得進(jìn)口資質(zhì)的企業(yè)才能從國外進(jìn)口原油。從2002年到2007年4月，商務(wù)部分5批公布了獲得“原油非國營貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營資質(zhì)”的21家企業(yè)名單。
(三)電力行業(yè)的行政性壟斷
電力行業(yè)的行政性壟斷主要來自于專營權(quán)的行政授予，并通過《電力法》予以強化。相關(guān)法律和制度規(guī)定，要進(jìn)入電力市場，必須要有國家和地方有關(guān)部門的審核和批準(zhǔn)。目前電力行業(yè)的投資準(zhǔn)入并未向社會放開，社會上其它性質(zhì)、來源的閑置資金并不能夠隨意投資電力企業(yè)，同時對向社會吸納的投資資金仍有投資企業(yè)數(shù)量、參股比例等的要求。從實際經(jīng)營角度來看，由于原國家電力公司改組的兩大電網(wǎng)公司控制電力傳輸工具即全國輸電網(wǎng)，在發(fā)電市場占有很大份額的原國家電力系統(tǒng)組建的發(fā)電公司很有可能會對國電系統(tǒng)以外的潛在進(jìn)入者產(chǎn)生“警告的”或?qū)嵸|(zhì)的威脅，所以電力市場是存在多重進(jìn)入壁壘的進(jìn)入限制市場。同時，我國電力市場目前只對發(fā)電側(cè)開放，市場中只有唯一的購電者即電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)。發(fā)電側(cè)生產(chǎn)企業(yè)無論市場及其生產(chǎn)成本是否變化，都必須按照政府能源主管部門指令生產(chǎn)規(guī)定數(shù)量電力并按照規(guī)定價格賣給電網(wǎng)(終端銷售電價被管制，變相地導(dǎo)致上網(wǎng)電價被管制)，而電網(wǎng)公司依靠其壟斷地位在價格談判中擁有絕對主導(dǎo)權(quán)。用戶不能與發(fā)電廠簽訂購電合同，只能從電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)那里以國家規(guī)定的價格購買所需電量。廣大用戶脫離電力市場使得電力市場的需求價格彈性非常低。
三、實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度能夠有效破除行政性壟斷
我國能源行業(yè)中政府干預(yù)過多，行政性壟斷突出，原因在于：一是傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識上存在誤區(qū)。由于煤、電、油等能源產(chǎn)品涉及國計民生，牽涉面廣，政府更多地將之當(dāng)成福利產(chǎn)品和公共產(chǎn)品對待，認(rèn)為能源市場是市場失靈的領(lǐng)域，應(yīng)該由政府管制、國企壟斷經(jīng)營。二是將能源安全重任過多地強調(diào)由國有企業(yè)承擔(dān)，導(dǎo)致我國能源行業(yè)政企分離不夠徹底，給政府行政權(quán)力濫用造成可乘之機。三是尚未科學(xué)界定能源產(chǎn)業(yè)鏈條中的競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)，籠統(tǒng)地認(rèn)為整個能源行業(yè)具有自然壟斷性，政府對本應(yīng)該完全放開、由市場競爭的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。四是現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善，對于政府濫用職權(quán)，發(fā)布壟斷命令等行為缺乏必要的監(jiān)督和懲治措施，缺乏對行政性壟斷的法律規(guī)制。
因此，要想破除能源行業(yè)中的行政性壟斷，避免政府過多干預(yù)，筆者認(rèn)為，實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度是個不錯的選擇，因為實行“負(fù)面清單”制度，實際上是在能源行業(yè)中劃出一個“黑名單”，明確哪些方面不可為，外資或民營資本只要不觸及這些底線即可進(jìn)入， “法無明文禁止即可為”。它不僅能夠極大增強能源市場的透明度、開放度和自由度，增強外資或民營企業(yè)的投資信心與積極性，還能明確界定政府發(fā)揮作用的邊界，減少行政過程中可能存在的權(quán)力濫用現(xiàn)象，將調(diào)控權(quán)真正歸還給市場，把過泛、過濫干預(yù)市場的政府權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實現(xiàn)政府向市場放權(quán)到位。
四、能源行業(yè)實行“負(fù)面清單”制度應(yīng)注意的問題和對策
當(dāng)然，在能源行業(yè)實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度是一個新生事物，不可能一下子解決業(yè)已存在的所有問題，還可能會遇到未曾預(yù)料到的問題和風(fēng)險，例如，管理者責(zé)任風(fēng)險日益增大、事中與事后監(jiān)管的難度和壓力加大、經(jīng)濟安全風(fēng)險加大等等，對此要保持一定的清醒和認(rèn)識，采取相應(yīng)的措施。
(一)要消除能源市場準(zhǔn)入中的隱性壁壘
實行“負(fù)面清單”制度，意味著外資、國有、民營資本都有權(quán)進(jìn)入沒有明令禁止即“負(fù)面清單”之外的各個環(huán)節(jié)，但這并不意味著各類資本在能源行業(yè)真正實現(xiàn)公平競爭。例如，民營資本早已獲準(zhǔn)進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，但至今其影響力仍然非常有限。這誠然與民營資本自身實力有關(guān)系，但更與存在各類隱性壁壘密切相關(guān)，正是這些隱性壁壘，導(dǎo)致民營資本經(jīng)常遇到“玻璃(1028, -2.00, -0.19%)門”、“彈簧門”。如果沒有項目核準(zhǔn)、行政管理、公共財政、金融等配套改革的及時跟進(jìn)，實現(xiàn)真正的投資自由化，“負(fù)面清單”制度的作用難以真正實現(xiàn)。
(二)要加強能源經(jīng)濟安全風(fēng)險管控，構(gòu)建風(fēng)險防御體系
實行“負(fù)面清單”制度，外資、民資的市場準(zhǔn)入由“審批制”轉(zhuǎn)向“備案制”。能源市場進(jìn)入限制放寬后，能源市場主體更加自由和多樣化，市場供求波動更加頻繁，價格變動更加明顯，能源經(jīng)濟安全風(fēng)險更加凸顯，因此，需要政府加強能源市場監(jiān)測預(yù)警，提前構(gòu)建全面的風(fēng)險管理防御體系。
(三)要建立透明度高的“負(fù)面清單”內(nèi)容適時調(diào)整機制
“負(fù)面清單”制度實行后理應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但這并意味著“負(fù)面清單”就是一成不變的，它是會隨著外界環(huán)境變化而動態(tài)調(diào)整的。一方面，實行“負(fù)面清單” 制度需要對現(xiàn)有國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行復(fù)雜的評估，可能會出現(xiàn)如果某一新興能源產(chǎn)業(yè)或環(huán)節(jié)因評估不當(dāng)而沒有列入清單中，從而導(dǎo)致該能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展因外資沖擊而受阻，所以，需要政府保留修改“負(fù)面清單”內(nèi)容的權(quán)力。另一方面，實行“負(fù)面清單”制度還會遇到一個重要問題就是當(dāng)前很難預(yù)測今后情況的變化，能源產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性也會隨著技術(shù)進(jìn)步和實踐深化而發(fā)生演變。
(四)要完善法律法規(guī)制度建設(shè)和推進(jìn)配套體制改革
能源行業(yè)實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單” 制度，不僅是減少政府對投資的事前審批，而是整個能源宏觀管理體系的轉(zhuǎn)變，需要在公共財政、行政管理、金融支持、價格形成機制、行政審批制度、投資體制、工商登記制度、涉外經(jīng)濟體制等方面配套改革及時跟進(jìn)，才能實現(xiàn)真正的統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，否則，“負(fù)面清單”制度無異于畫餅充饑。
(五)要樹立正確的監(jiān)管理念，建立有效的約束機制，加強“負(fù)面清單制度”實施的監(jiān)管
首先，政府要樹立正確的監(jiān)管理念：負(fù)面清單內(nèi)，政府的歸政府，負(fù)面清單外，市場的歸市場。負(fù)面清單外，應(yīng)當(dāng)以政府服務(wù)為主，為企業(yè)發(fā)展提供資源幫助，而不是以管理為主，政府要管住自己閑不住的手，不能“想查就查”，“想查誰就查誰”，“想什么時候查就什么時候查”。其次，政府監(jiān)管重心應(yīng)從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，更加注重過程性監(jiān)管效率。第三，要加大后續(xù)監(jiān)管力度，加強各部門的協(xié)同配合和必要的聯(lián)合執(zhí)法，提高綜合監(jiān)管能力和水平，確保“負(fù)面清單”制度實施取得實效。(劉滿平，現(xiàn)就職于發(fā)改委價格監(jiān)測中心，同時擔(dān)任中國經(jīng)濟學(xué)會理事)
相比較其它行業(yè)而言，能源行業(yè)也許是亟需實行該制度的了。原因在于：因歷史和現(xiàn)實原因，我國能源行業(yè)壟斷程度高，市場競爭很不充分，政府干預(yù)過多，民營企業(yè)和外資企業(yè)市場準(zhǔn)入門檻高，競爭地位不平等，導(dǎo)致能源行業(yè)國有成分“一枝獨秀”，以至于有專家認(rèn)為“能源是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期管制最嚴(yán)格的領(lǐng)域之一。至今為止，沒有全面完成向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型”。
一、我國能源行業(yè)壟斷程度高
(一)煤炭行業(yè)：基于資源的隱性壟斷聯(lián)盟
煤炭行業(yè)產(chǎn)能相對分散，是相對開放的競爭市場，競爭程度在主要能源品種市場中處于最高水平。2012 年煤炭產(chǎn)量前 8 位的企業(yè)CR8(市場集中度)只有 0.32，為低集中競爭型市場結(jié)構(gòu)。但自2003年以來，大型煤炭集團逐漸形成上游資源的行業(yè)壟斷，這些大型煤炭集團基本控制了其它中小煤炭企業(yè)，并一般通過口頭的隱性協(xié)議形成隱性聯(lián)盟，而產(chǎn)生這種“隱性壟斷聯(lián)盟”的根源是自然資源的不可再生性和稀缺性。煤炭企業(yè)一旦占有這些煤炭資源，就形成了對其它潛在進(jìn)入者的排他性。不過，這種“隱性壟斷聯(lián)盟”的形成并不一定是壞事，并不代表市場不起作用。雖然在煤炭市場需求旺盛時期處于優(yōu)勢，但在市場需求不足時期，也會面臨虧損壓力。
(二)電力行業(yè)：發(fā)電環(huán)節(jié)集中度日趨提高，輸配售環(huán)節(jié)完全壟斷
電力行業(yè)分為“發(fā)、輸、配、售”四個環(huán)節(jié)，理論上講，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)不具自然壟斷特征，可以引入競爭，實現(xiàn)投資主體的多元化。
發(fā)電環(huán)節(jié)，雖然2002年國家電力公司被拆分成11家公司，包括兩家電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團，但實際上，全國半數(shù)以上的發(fā)電能源都屬于五大發(fā)電集團，由此導(dǎo)致的壟斷優(yōu)勢實際上并無減緩之勢。如果以5大發(fā)電集團的CR5指標(biāo)來衡量發(fā)電市場的集中度的話，從歷年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2003 年的 CR5僅為 36.74%，之后逐漸提升，2010年達(dá)到49%。同時我們也要看到，這種高度集中的市場結(jié)構(gòu)并不是電力行業(yè)長期競爭積累的結(jié)果，而是通過行政力量劃撥資源、產(chǎn)業(yè)重組形成的。
輸配售環(huán)節(jié)，全國只有國家電網(wǎng)[微博]、南方電網(wǎng)及內(nèi)蒙古三家，且在政府為其劃定的經(jīng)營區(qū)域均不再存在其他任何競爭企業(yè)，因此我國電力市場發(fā)電側(cè)與終端用戶之間的交易環(huán)節(jié)為完全壟斷的市場結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)公司是電力市場上發(fā)電側(cè)的唯一買家和用電側(cè)的唯一賣家。可見，電力市場化程度較低、競爭程度較差。
(三)石油行業(yè)：三大企業(yè)寡頭壟斷
石油行業(yè)是一個相對壟斷的市場，無論是上游資源配置、開采、中游運輸、加工還是下游終端銷售網(wǎng)絡(luò)，都基本形成三大國有石油企業(yè)寡頭壟斷的市場格局。
原油勘探開采環(huán)節(jié)：據(jù)國土資源部統(tǒng)計，三大石油企業(yè)占全國探礦、采礦權(quán)面積的97.4%，占全國探礦、采礦權(quán)面積的98.9%，在油氣勘探開發(fā)上游占絕對壟斷地位。
原油進(jìn)口環(huán)節(jié)：目前只有中化、中聯(lián)油、中聯(lián)化、中海油和珠海振戎等5家企業(yè)具有原油進(jìn)口權(quán);中化、中石油、中石化[微博]、中海油和珠海振戎等5家企業(yè)具有成品油進(jìn)口權(quán)。
原油加工與成品油銷售環(huán)節(jié)：中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力，全國500萬噸/年以上的大中型煉油廠全部屬于兩大企業(yè)所有。兩大企業(yè)每年向市場提供的成品油達(dá)到全國銷量的90%以上。
油氣管網(wǎng)運輸環(huán)節(jié)：2013年我國油氣管道總里程達(dá)到10.6萬公里，其中，天然氣管道6萬公里，原油管道2.6萬公里，成品油管道2萬公里。在三大石油企業(yè)中，僅中石油油氣管道總長度7.102萬公里，占比67%。
(四)天然氣行業(yè)：上中游壟斷，下游競爭相對充分
與石油一樣，天然氣市場也屬于壟斷市場，但競爭程度要相對充分些。在上游供應(yīng)環(huán)節(jié)，中石油、中石化、中海油占據(jù)絕對壟斷地位，其中，中石油大約占據(jù) 80%的市場份額。近年來隨著LNG、煤制氣、頁巖氣的蓬勃發(fā)展，民營企業(yè)也逐漸進(jìn)入上游供應(yīng)市場。在天然氣運輸環(huán)節(jié)，管道基本由中石油、中石化、中海油控制。但下游分銷環(huán)節(jié)，三大公司尚沒有處于統(tǒng)治地位，尤其在民用天然氣領(lǐng)域，中華煤氣、新奧、昆侖、華潤等五大主要服務(wù)商各分天下，中石油昆侖燃?xì)獾匿N氣量甚至還不如中國燃?xì)夂托聤W能源。
二、能源行業(yè)壟斷更多的是行政性壟斷
對于壟斷形成的原因，經(jīng)濟學(xué)家曼昆根據(jù)進(jìn)入障礙將壟斷劃分為3類：經(jīng)濟性壟斷、自然性壟斷和行政性壟斷。經(jīng)濟性壟斷(或叫市場壟斷)是基于競爭中產(chǎn)生的優(yōu)勢力而形成的，技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新是其產(chǎn)生的基礎(chǔ);自然性壟斷的成因主要在于資源的集中、規(guī)模經(jīng)濟和成本的次可加性或弱增性;而行政性壟斷是政府利用自身資源或權(quán)利設(shè)置市場進(jìn)入壁壘，限制市場競爭對手的行為。對于我國能源行業(yè)來說，不僅有自然性壟斷的原因，更是行政性壟斷所導(dǎo)致的行業(yè)壟斷，尤其對于油氣、電力行業(yè)來說，行政性壟斷更為突出。
(一)煤炭行業(yè)的行政性壟斷
煤炭行業(yè)行政性壟斷主要體現(xiàn)在進(jìn)出口方面。目前我國具備煤炭進(jìn)出口資格的企業(yè)只有神華集團、中煤集團、五礦集團和山西煤炭進(jìn)出口集團等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進(jìn)出口貿(mào)易。雖然國家鼓勵進(jìn)口，但外資企業(yè)卻未獲得煤炭進(jìn)口許可證的權(quán)利，只能和國內(nèi)煤炭進(jìn)出口企業(yè)合作，顯然將阻礙煤炭進(jìn)出口市場的競爭。
(二)油氣行業(yè)的行政性壟斷
(1)油氣勘探開采環(huán)節(jié)的限制
長期以來我國對油氣資源實行嚴(yán)格的許可制度，《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律法規(guī)中規(guī)定，油氣資源屬于國家特定礦種，其勘查和開采實行國家一級管理，即勘查和開采由國家礦產(chǎn)資源主管部門進(jìn)行管理，地方礦產(chǎn)資源主管部門無權(quán)發(fā)放油氣勘查和開采的許可證。國家礦產(chǎn)資源主管部門發(fā)放油氣勘查許可證的一個重要前提條件是，申請人需要提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行油氣勘查的批文。這樣的規(guī)定使得具有國企外衣的三大石油企業(yè)更容易取得原油勘探開采權(quán)，占據(jù)壟斷地位。
(2)成品油流通環(huán)節(jié)的限制
1998年我國頒布《原油、成品油價格改革方案》，隨后在1999年頒布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序意見的通知》，即現(xiàn)在38號文件。這兩個文件的頒布直接導(dǎo)致中石油、中石化兩大企業(yè)對成品油流通市場的壟斷，市場內(nèi)資源配置、運輸、價格和銷售均由兩大企業(yè)統(tǒng)一運作，民營和外資企業(yè)是沒有資格進(jìn)行成品油配發(fā)業(yè)務(wù)的。盡管2007年頒布《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》，在規(guī)章制度上允許放開原油和成品油的批發(fā)經(jīng)營權(quán)。但現(xiàn)實情況卻和政府的初衷不相符，兩大石油企業(yè)不愿意放開自身在流通市場的壟斷性。民營企業(yè)歲被允許進(jìn)入流通市場，但是想要獲得原油和成品油的批發(fā)權(quán)，還需要向商務(wù)部提出申請。部分民營企業(yè)即使獲得政府批文和經(jīng)營資格，但受油源限制，長期處于“無油可供”、“難以為繼”的困境。
(3)進(jìn)出口領(lǐng)域進(jìn)入的限制
目前，我國的原油非國營進(jìn)口貿(mào)易存在兩大“許可”，一是“配額制”。2004年之前原油的國營進(jìn)口貿(mào)易和非國營進(jìn)口貿(mào)易都實行配額制。2004年1月1日起國家取消了原油國營貿(mào)易的進(jìn)口配額限制，但原油的非國營進(jìn)口依舊實行配額制，商務(wù)部每年對民營企業(yè)下放部分原油進(jìn)口配額。另一許可是“原油非國營貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營資質(zhì)”，只有獲得進(jìn)口資質(zhì)的企業(yè)才能從國外進(jìn)口原油。從2002年到2007年4月，商務(wù)部分5批公布了獲得“原油非國營貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營資質(zhì)”的21家企業(yè)名單。
(三)電力行業(yè)的行政性壟斷
電力行業(yè)的行政性壟斷主要來自于專營權(quán)的行政授予，并通過《電力法》予以強化。相關(guān)法律和制度規(guī)定，要進(jìn)入電力市場，必須要有國家和地方有關(guān)部門的審核和批準(zhǔn)。目前電力行業(yè)的投資準(zhǔn)入并未向社會放開，社會上其它性質(zhì)、來源的閑置資金并不能夠隨意投資電力企業(yè)，同時對向社會吸納的投資資金仍有投資企業(yè)數(shù)量、參股比例等的要求。從實際經(jīng)營角度來看，由于原國家電力公司改組的兩大電網(wǎng)公司控制電力傳輸工具即全國輸電網(wǎng)，在發(fā)電市場占有很大份額的原國家電力系統(tǒng)組建的發(fā)電公司很有可能會對國電系統(tǒng)以外的潛在進(jìn)入者產(chǎn)生“警告的”或?qū)嵸|(zhì)的威脅，所以電力市場是存在多重進(jìn)入壁壘的進(jìn)入限制市場。同時，我國電力市場目前只對發(fā)電側(cè)開放，市場中只有唯一的購電者即電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)。發(fā)電側(cè)生產(chǎn)企業(yè)無論市場及其生產(chǎn)成本是否變化，都必須按照政府能源主管部門指令生產(chǎn)規(guī)定數(shù)量電力并按照規(guī)定價格賣給電網(wǎng)(終端銷售電價被管制，變相地導(dǎo)致上網(wǎng)電價被管制)，而電網(wǎng)公司依靠其壟斷地位在價格談判中擁有絕對主導(dǎo)權(quán)。用戶不能與發(fā)電廠簽訂購電合同，只能從電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)那里以國家規(guī)定的價格購買所需電量。廣大用戶脫離電力市場使得電力市場的需求價格彈性非常低。
三、實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度能夠有效破除行政性壟斷
我國能源行業(yè)中政府干預(yù)過多，行政性壟斷突出，原因在于：一是傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識上存在誤區(qū)。由于煤、電、油等能源產(chǎn)品涉及國計民生，牽涉面廣，政府更多地將之當(dāng)成福利產(chǎn)品和公共產(chǎn)品對待，認(rèn)為能源市場是市場失靈的領(lǐng)域，應(yīng)該由政府管制、國企壟斷經(jīng)營。二是將能源安全重任過多地強調(diào)由國有企業(yè)承擔(dān)，導(dǎo)致我國能源行業(yè)政企分離不夠徹底，給政府行政權(quán)力濫用造成可乘之機。三是尚未科學(xué)界定能源產(chǎn)業(yè)鏈條中的競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)，籠統(tǒng)地認(rèn)為整個能源行業(yè)具有自然壟斷性，政府對本應(yīng)該完全放開、由市場競爭的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。四是現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善，對于政府濫用職權(quán)，發(fā)布壟斷命令等行為缺乏必要的監(jiān)督和懲治措施，缺乏對行政性壟斷的法律規(guī)制。
因此，要想破除能源行業(yè)中的行政性壟斷，避免政府過多干預(yù)，筆者認(rèn)為，實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度是個不錯的選擇，因為實行“負(fù)面清單”制度，實際上是在能源行業(yè)中劃出一個“黑名單”，明確哪些方面不可為，外資或民營資本只要不觸及這些底線即可進(jìn)入， “法無明文禁止即可為”。它不僅能夠極大增強能源市場的透明度、開放度和自由度，增強外資或民營企業(yè)的投資信心與積極性，還能明確界定政府發(fā)揮作用的邊界，減少行政過程中可能存在的權(quán)力濫用現(xiàn)象，將調(diào)控權(quán)真正歸還給市場，把過泛、過濫干預(yù)市場的政府權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實現(xiàn)政府向市場放權(quán)到位。
四、能源行業(yè)實行“負(fù)面清單”制度應(yīng)注意的問題和對策
當(dāng)然，在能源行業(yè)實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度是一個新生事物，不可能一下子解決業(yè)已存在的所有問題，還可能會遇到未曾預(yù)料到的問題和風(fēng)險，例如，管理者責(zé)任風(fēng)險日益增大、事中與事后監(jiān)管的難度和壓力加大、經(jīng)濟安全風(fēng)險加大等等，對此要保持一定的清醒和認(rèn)識，采取相應(yīng)的措施。
(一)要消除能源市場準(zhǔn)入中的隱性壁壘
實行“負(fù)面清單”制度，意味著外資、國有、民營資本都有權(quán)進(jìn)入沒有明令禁止即“負(fù)面清單”之外的各個環(huán)節(jié)，但這并不意味著各類資本在能源行業(yè)真正實現(xiàn)公平競爭。例如，民營資本早已獲準(zhǔn)進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，但至今其影響力仍然非常有限。這誠然與民營資本自身實力有關(guān)系，但更與存在各類隱性壁壘密切相關(guān)，正是這些隱性壁壘，導(dǎo)致民營資本經(jīng)常遇到“玻璃(1028, -2.00, -0.19%)門”、“彈簧門”。如果沒有項目核準(zhǔn)、行政管理、公共財政、金融等配套改革的及時跟進(jìn)，實現(xiàn)真正的投資自由化，“負(fù)面清單”制度的作用難以真正實現(xiàn)。
(二)要加強能源經(jīng)濟安全風(fēng)險管控，構(gòu)建風(fēng)險防御體系
實行“負(fù)面清單”制度，外資、民資的市場準(zhǔn)入由“審批制”轉(zhuǎn)向“備案制”。能源市場進(jìn)入限制放寬后，能源市場主體更加自由和多樣化，市場供求波動更加頻繁，價格變動更加明顯，能源經(jīng)濟安全風(fēng)險更加凸顯，因此，需要政府加強能源市場監(jiān)測預(yù)警，提前構(gòu)建全面的風(fēng)險管理防御體系。
(三)要建立透明度高的“負(fù)面清單”內(nèi)容適時調(diào)整機制
“負(fù)面清單”制度實行后理應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但這并意味著“負(fù)面清單”就是一成不變的，它是會隨著外界環(huán)境變化而動態(tài)調(diào)整的。一方面，實行“負(fù)面清單” 制度需要對現(xiàn)有國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行復(fù)雜的評估，可能會出現(xiàn)如果某一新興能源產(chǎn)業(yè)或環(huán)節(jié)因評估不當(dāng)而沒有列入清單中，從而導(dǎo)致該能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展因外資沖擊而受阻，所以，需要政府保留修改“負(fù)面清單”內(nèi)容的權(quán)力。另一方面，實行“負(fù)面清單”制度還會遇到一個重要問題就是當(dāng)前很難預(yù)測今后情況的變化，能源產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性也會隨著技術(shù)進(jìn)步和實踐深化而發(fā)生演變。
(四)要完善法律法規(guī)制度建設(shè)和推進(jìn)配套體制改革
能源行業(yè)實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單” 制度，不僅是減少政府對投資的事前審批，而是整個能源宏觀管理體系的轉(zhuǎn)變，需要在公共財政、行政管理、金融支持、價格形成機制、行政審批制度、投資體制、工商登記制度、涉外經(jīng)濟體制等方面配套改革及時跟進(jìn)，才能實現(xiàn)真正的統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，否則，“負(fù)面清單”制度無異于畫餅充饑。
(五)要樹立正確的監(jiān)管理念，建立有效的約束機制，加強“負(fù)面清單制度”實施的監(jiān)管
首先，政府要樹立正確的監(jiān)管理念：負(fù)面清單內(nèi)，政府的歸政府，負(fù)面清單外，市場的歸市場。負(fù)面清單外，應(yīng)當(dāng)以政府服務(wù)為主，為企業(yè)發(fā)展提供資源幫助，而不是以管理為主，政府要管住自己閑不住的手，不能“想查就查”，“想查誰就查誰”，“想什么時候查就什么時候查”。其次，政府監(jiān)管重心應(yīng)從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，更加注重過程性監(jiān)管效率。第三，要加大后續(xù)監(jiān)管力度，加強各部門的協(xié)同配合和必要的聯(lián)合執(zhí)法，提高綜合監(jiān)管能力和水平，確保“負(fù)面清單”制度實施取得實效。(劉滿平，現(xiàn)就職于發(fā)改委價格監(jiān)測中心，同時擔(dān)任中國經(jīng)濟學(xué)會理事)
