在我國供熱體制改革現(xiàn)階段，供熱兼具商品和準公共產(chǎn)品的特性，實現(xiàn)供熱商品化并不等同于供熱計量全面鋪開。本文通過分析目前供熱企業(yè)在供熱計量實施過程中所面臨的問題，提出了對供熱企業(yè)是供熱計量責任主體的反思。文中所述問題也希望能引起相關主管部門的注意。
供熱的特殊性
在供熱體制改革之始，“熱”究竟是商品還是準公共產(chǎn)品一直是理論上爭議的焦點。由于其定位不同，改革的措施與推進的步驟都不同。在市政設施中，供熱因其流入現(xiàn)金的能力較高而被列入可經(jīng)營性范圍，但又有其特殊性，表現(xiàn)在：①服務范圍有限，它的生產(chǎn)和銷售無法分離，不可能接受來自特定區(qū)域范圍之外的熱能；②城市空間有限，不可能在同一條道路內(nèi)給予多條供熱管線位置；③供熱質(zhì)量的限制性：熱源、傳輸管網(wǎng)和用戶末端系統(tǒng)共同決定著供熱的質(zhì)量，國內(nèi)這三個系統(tǒng)分屬三個不同的產(chǎn)權；④買賣雙方的特殊性：是否供熱不能以是否有支付能力來決定，供熱的合同關系也不同于一般的合同關系，它的訂立和轉讓是與建筑物同步；⑤供熱效益的外部性：集中供熱的社會效益、環(huán)保效益、節(jié)能效益不具有選擇性和排他性，供熱企業(yè)為這三大效益付出的巨額投資是無法收回的。供熱計量的政策性文件最早是2003年八部委發(fā)布的《關于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點工作的指導意見》。其后，在2005年八部委在發(fā)布的《關于進一步推進城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》中再一次明確：以科學合理供熱，滿足人的需要為目標，以培育供熱市場和保障供熱能力為基礎，以供熱收費制度改革為核心，以解決低收入困難群體采暖問題為重點；全面落實改革要求，使供熱企業(yè)在深化改革中取得較快發(fā)展；“近期重點工作”是逐步推進供熱商品化、貨幣化，穩(wěn)步推行按用熱量計量收費制度，促進供用熱雙方節(jié)能。國家政策非常明確“逐步推進供熱商品化”，可以說在關鍵時刻注意到了供熱的準公共產(chǎn)品的特性。
供熱企業(yè)是供熱計量收費的責任主體
《關于推進供熱計量的實施意見》（建城【2006】159號）中對供熱計量的工作目標提出了具體要求：2008年采暖季前，政府機構辦公樓等建筑原則上應全部完成供熱計量改造，達到熱計量的要求；新建建筑的熱計量設施必須達到工程建設強制性標準規(guī)定要求，不符合相關供熱計量標準規(guī)定要求的不得驗收和交付使用。“十一五”期間，大城市要完成熱計量改造的35%，中等城市完成25%，小城市完成15%。
到2008年，上述工作目標完成不理想的情況下，于2008年6月10日開始施行的《民用建筑供熱計量管理辦法》中第七條規(guī)定：供熱單位是供熱計量收費的責任主體，應按照供熱計量的工作目標積極推進供熱計量工作。供熱企業(yè)將政府未做到的事情全部包攬只恐怕力所不及。企業(yè)是在市場中運用市場規(guī)律營利的社會經(jīng)濟組織，對于市場規(guī)則，它沒有制定權，但對市場價格有選擇權。企業(yè)產(chǎn)品在市場的占有率達到一定規(guī)模時，對價格也有了話語權。市場的進出、銷售，企業(yè)有自主權。而這些權利，在供熱這個行業(yè)中，供熱企業(yè)完全做不到。
在供熱計量的實施中，如果將應用于市場經(jīng)濟的責任主體歸為供熱企業(yè)，供熱企業(yè)面對的應該是一個良好有序、政府監(jiān)管到位、價格嚴格按價值規(guī)律運行的市場。實際上,供熱市場中遵循的由政府制定、監(jiān)管的規(guī)則仍建立在原有的指導思想支配下建造起來的制度之中，與市場經(jīng)濟的要求相距甚遠。供熱企業(yè)在實施供熱計量時，責任與利益完全背離，陷入了一種“兩難”的境地之中，主要表現(xiàn)在幾方面：
（一）規(guī)范和標準方面的配套
《供熱計量技術規(guī)程》的3.0.1規(guī)定：集中供熱的新建建筑和既有建筑的節(jié)能改造必須安裝供熱計量裝置；《嚴寒和寒冷地區(qū)居住建筑節(jié)能設計標準》5.2.9規(guī)定：集中采暖系統(tǒng)中建筑物的熱力入口處，必須設置樓前熱量表，作為該建筑物采暖耗熱量的熱量結算點。上述兩條都是強制性標準。政府對熱量表實行強制檢定，這幾年單體建筑的體積越來越大，樓表的口徑也隨之增加，可直徑200mm以上的大口徑表目前國內(nèi)檢測機構普遍沒有檢測設備。僅憑熱量表企業(yè)的分量檢定，一旦與用戶發(fā)生糾紛，供熱企業(yè)按規(guī)范安裝的樓表在質(zhì)量可靠性方面將無法可依，無章可循，處于十分不利的地位。
《供熱計量技術規(guī)程》中5.2.1強制規(guī)定：集中供熱工程必須進行水力平衡計算，工程竣工驗收必須進行水力平衡檢測；在《建筑節(jié)能工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范》中9.2.3同樣強制要求：采暖系統(tǒng)安裝完畢后，應在采暖期內(nèi)與熱源進行聯(lián)合試運轉和調(diào)試，聯(lián)合試運轉和調(diào)試結果應符合設計要求，采暖房間溫度相對于設計計算溫度不得低于2℃，且不高于1℃。作為責任主體的供熱企業(yè)，在這些強規(guī)面前，則必須嚴格遵守。而水力平衡檢測沒有明確部門，室溫檢測沒有明確機構和收費標準。北京市在2012年出臺新規(guī)，確定了五家有資質(zhì)的單位負責檢測室溫，每次收費600元，可大多數(shù)城市對此仍是空白。
熱計量產(chǎn)品規(guī)范方面，首先是對熱量表的管理有疏漏。據(jù)我們了解，國外2400小時的耐久性試驗，質(zhì)保期為6年。國內(nèi)耐久性試驗300小時，國產(chǎn)表承諾8年使用期，進口表也隨風跟進，如一些德國品牌，在德國執(zhí)行的6年使用期，在進入中國后卻修改為8年以上。其次，熱量表的使用與其他表計不同，使用工況與要求環(huán)境大多存在一定差距。供熱企業(yè)對熱計量的抄收次數(shù)要求不一，熱量表的電池功耗不一致，對電池功耗的檢測是空白，而相當數(shù)量的熱計量表不具備現(xiàn)場方便拆換電池的功能。供熱企業(yè)只能提出安裝進口電池被動補救的要求。
（二）對熱計量表的產(chǎn)品定位不明確
市場經(jīng)濟下，熱計量表是一種計量工具，計量是其主要功能。與其他計量工具不同的是，熱計量表滿足計量用途的前提是不能增加過多的壓損，不能使供熱質(zhì)量受到影響。國家質(zhì)檢總局在《關于進一步加強供熱計量監(jiān)督管理工作的通知》中，對熱計量表的制造環(huán)節(jié)明確嚴格按照兩個計量器具管理辦法來管理。
實際中，各地政府供熱主管部門紛紛以節(jié)能產(chǎn)品來要求，進行地域準入制度或入圍制，供熱企業(yè)只能在地方供熱主管部門制定的范圍內(nèi)再次篩選。市場經(jīng)濟對責任主體的要求在此全無蹤影，電表、水表、氣表、電子秤等計量器具的管理慣例在供熱領域內(nèi)根本沒有體現(xiàn)。
作為計量器具，精度等級理應滿足最高等級和精度要求，國家規(guī)范對熱計量表精度的最高標準是額定流量下的±2%，使用中檢驗的熱能表的誤差限為上述誤差限的2倍。試以100m2房屋，能耗以山西省住建廳和物價局定的每平米每月15.262kWh為例，一個采暖季7631kWh，2%即為152.62KWH。正誤差，用戶多付費50.36元，負誤差，企業(yè)少收50.36元。出于對弱勢群體的照顧,熱表制造商一般采用負誤差,企業(yè)長年形成的檢驗標準,不會存在概率對等的現(xiàn)象。以太原熱力公司現(xiàn)已安裝熱表500萬m2計，少收費用251.8萬元，如按我公司4712萬m2民用建筑計，少收費用2372.96萬元，這無疑是巨大的損失。相比電表、電子秤等計量器具的萬分之三、千分之二的精度，熱量表應從計量功能出發(fā)，重新明確定位和大幅調(diào)整。
（三）市場秩序不規(guī)范
《供熱計量技術規(guī)程》中對戶用熱量表明確：應保證戶用熱量表前后有足夠的直管段，沒有特別說明的情況下，戶用熱量表前直管段長度不應小于5倍管徑，戶用熱量表后直管段長度不應小于2倍管徑。“特別說明的情況下”，會讓供熱企業(yè)無所適從。供熱計量要推進，必須立足于市場，作為監(jiān)管方理應明確監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管標準，而不應在標準方面出現(xiàn)模糊。
（四）供熱價格與價值的背離
供熱企業(yè)要行使自己的主體責任，就要按照市場規(guī)律辦事，在供熱方面，價格就是一道不可逾越的紅線。供熱價格的制定和調(diào)整，政府主管部門采取的措施和辦法是按準公共產(chǎn)品來對待，熱價構成不是定價完全成本，利潤率更不是考慮因素，在燃料價格上漲至供熱企業(yè)無法承受時，以財政補貼來應對危局。供熱計量的熱價，其計量部分也是按面積計量的供熱價格為基礎換算而來，無法反映計量熱價的真實成本。在目前供熱價格與成本倒掛，供熱價格與供熱價值嚴重背離的情況下，供熱計量熱價更是無法遵循價值規(guī)律。地方政府在制定改革政策時，明確要將熱計量裝置的維修、更換等費用都全部計入計量熱價中，現(xiàn)有成本都無法完全計入，新增加的成本根本不可能涵蓋，那這些成本將由誰來買單？
（五）供熱計量的投入資金無法落實
實施供熱計量，熱網(wǎng)平衡的監(jiān)測點必須前移，增加的投入從何而來？熱計量的中間（三年）周期檢測。檢測費用以及相關的拆、裝、運輸?shù)荣M用如何解決？實行供熱計量，需要有專人負責熱計量裝置的日常運行維護和管理工作。用戶室內(nèi)頻繁的調(diào)溫，需要專人對計量溫控裝置實行全面維護和管理。實行供熱計量收費，熱費的收取和退費增加了人力成本。上述資金問題在目前的熱價中都無法解決，根本無法通過市場來解決。
結束語
供熱作為準公共產(chǎn)品的現(xiàn)狀，仍將在我國存在一個相當長的時期。目前政府的政策、規(guī)范、標準、投入仍遵循著熱是準公共產(chǎn)品的思路，供熱計量也是在準公共產(chǎn)品的思路內(nèi)進行的。在我國特殊國情下，供熱的商品化是一個漫長的過程，把供熱商品化與供熱計量劃等號，甚至于把全面完成供熱體制改革與供熱計量劃等號是錯誤的。政府主推的各項改革在無法用市場規(guī)律解決的時候，政府的公權力、財政就要采取措施，積極應對。供熱計量也應同樣如此。
單純只是改變責任主體是建立在熱是商品、供熱嚴格按市場規(guī)律辦事的基礎之上的，而在現(xiàn)階段，這是遠遠不夠的。我們認為，在確保環(huán)境效益、節(jié)能效益、社會效益的大前提下，更應該重視全民計量，讓用戶維護自己建筑節(jié)能和行為節(jié)能的利益變?yōu)樽杂X的行為。變供熱企業(yè)責任主體為全民計量，政府對供熱計量涉及的企業(yè)和用戶給予相應的政策傾斜和財政補貼，這樣供熱企業(yè)不會因為供熱計量而增加更多的虧損負擔，用戶也不可能既少交熱費又要讓供熱企業(yè)多付出勞力和財力。這樣才是供熱計量穩(wěn)步推進的有效措施，進而更好的促進供熱商品化的實現(xiàn)。
供熱的特殊性
在供熱體制改革之始，“熱”究竟是商品還是準公共產(chǎn)品一直是理論上爭議的焦點。由于其定位不同，改革的措施與推進的步驟都不同。在市政設施中，供熱因其流入現(xiàn)金的能力較高而被列入可經(jīng)營性范圍，但又有其特殊性，表現(xiàn)在：①服務范圍有限，它的生產(chǎn)和銷售無法分離，不可能接受來自特定區(qū)域范圍之外的熱能；②城市空間有限，不可能在同一條道路內(nèi)給予多條供熱管線位置；③供熱質(zhì)量的限制性：熱源、傳輸管網(wǎng)和用戶末端系統(tǒng)共同決定著供熱的質(zhì)量，國內(nèi)這三個系統(tǒng)分屬三個不同的產(chǎn)權；④買賣雙方的特殊性：是否供熱不能以是否有支付能力來決定，供熱的合同關系也不同于一般的合同關系，它的訂立和轉讓是與建筑物同步；⑤供熱效益的外部性：集中供熱的社會效益、環(huán)保效益、節(jié)能效益不具有選擇性和排他性，供熱企業(yè)為這三大效益付出的巨額投資是無法收回的。供熱計量的政策性文件最早是2003年八部委發(fā)布的《關于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點工作的指導意見》。其后，在2005年八部委在發(fā)布的《關于進一步推進城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》中再一次明確：以科學合理供熱，滿足人的需要為目標，以培育供熱市場和保障供熱能力為基礎，以供熱收費制度改革為核心，以解決低收入困難群體采暖問題為重點；全面落實改革要求，使供熱企業(yè)在深化改革中取得較快發(fā)展；“近期重點工作”是逐步推進供熱商品化、貨幣化，穩(wěn)步推行按用熱量計量收費制度，促進供用熱雙方節(jié)能。國家政策非常明確“逐步推進供熱商品化”，可以說在關鍵時刻注意到了供熱的準公共產(chǎn)品的特性。
供熱企業(yè)是供熱計量收費的責任主體
《關于推進供熱計量的實施意見》（建城【2006】159號）中對供熱計量的工作目標提出了具體要求：2008年采暖季前，政府機構辦公樓等建筑原則上應全部完成供熱計量改造，達到熱計量的要求；新建建筑的熱計量設施必須達到工程建設強制性標準規(guī)定要求，不符合相關供熱計量標準規(guī)定要求的不得驗收和交付使用。“十一五”期間，大城市要完成熱計量改造的35%，中等城市完成25%，小城市完成15%。
到2008年，上述工作目標完成不理想的情況下，于2008年6月10日開始施行的《民用建筑供熱計量管理辦法》中第七條規(guī)定：供熱單位是供熱計量收費的責任主體，應按照供熱計量的工作目標積極推進供熱計量工作。供熱企業(yè)將政府未做到的事情全部包攬只恐怕力所不及。企業(yè)是在市場中運用市場規(guī)律營利的社會經(jīng)濟組織，對于市場規(guī)則，它沒有制定權，但對市場價格有選擇權。企業(yè)產(chǎn)品在市場的占有率達到一定規(guī)模時，對價格也有了話語權。市場的進出、銷售，企業(yè)有自主權。而這些權利，在供熱這個行業(yè)中，供熱企業(yè)完全做不到。
在供熱計量的實施中，如果將應用于市場經(jīng)濟的責任主體歸為供熱企業(yè)，供熱企業(yè)面對的應該是一個良好有序、政府監(jiān)管到位、價格嚴格按價值規(guī)律運行的市場。實際上,供熱市場中遵循的由政府制定、監(jiān)管的規(guī)則仍建立在原有的指導思想支配下建造起來的制度之中，與市場經(jīng)濟的要求相距甚遠。供熱企業(yè)在實施供熱計量時，責任與利益完全背離，陷入了一種“兩難”的境地之中，主要表現(xiàn)在幾方面：
（一）規(guī)范和標準方面的配套
《供熱計量技術規(guī)程》的3.0.1規(guī)定：集中供熱的新建建筑和既有建筑的節(jié)能改造必須安裝供熱計量裝置；《嚴寒和寒冷地區(qū)居住建筑節(jié)能設計標準》5.2.9規(guī)定：集中采暖系統(tǒng)中建筑物的熱力入口處，必須設置樓前熱量表，作為該建筑物采暖耗熱量的熱量結算點。上述兩條都是強制性標準。政府對熱量表實行強制檢定，這幾年單體建筑的體積越來越大，樓表的口徑也隨之增加，可直徑200mm以上的大口徑表目前國內(nèi)檢測機構普遍沒有檢測設備。僅憑熱量表企業(yè)的分量檢定，一旦與用戶發(fā)生糾紛，供熱企業(yè)按規(guī)范安裝的樓表在質(zhì)量可靠性方面將無法可依，無章可循，處于十分不利的地位。
《供熱計量技術規(guī)程》中5.2.1強制規(guī)定：集中供熱工程必須進行水力平衡計算，工程竣工驗收必須進行水力平衡檢測；在《建筑節(jié)能工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范》中9.2.3同樣強制要求：采暖系統(tǒng)安裝完畢后，應在采暖期內(nèi)與熱源進行聯(lián)合試運轉和調(diào)試，聯(lián)合試運轉和調(diào)試結果應符合設計要求，采暖房間溫度相對于設計計算溫度不得低于2℃，且不高于1℃。作為責任主體的供熱企業(yè)，在這些強規(guī)面前，則必須嚴格遵守。而水力平衡檢測沒有明確部門，室溫檢測沒有明確機構和收費標準。北京市在2012年出臺新規(guī)，確定了五家有資質(zhì)的單位負責檢測室溫，每次收費600元，可大多數(shù)城市對此仍是空白。
熱計量產(chǎn)品規(guī)范方面，首先是對熱量表的管理有疏漏。據(jù)我們了解，國外2400小時的耐久性試驗，質(zhì)保期為6年。國內(nèi)耐久性試驗300小時，國產(chǎn)表承諾8年使用期，進口表也隨風跟進，如一些德國品牌，在德國執(zhí)行的6年使用期，在進入中國后卻修改為8年以上。其次，熱量表的使用與其他表計不同，使用工況與要求環(huán)境大多存在一定差距。供熱企業(yè)對熱計量的抄收次數(shù)要求不一，熱量表的電池功耗不一致，對電池功耗的檢測是空白，而相當數(shù)量的熱計量表不具備現(xiàn)場方便拆換電池的功能。供熱企業(yè)只能提出安裝進口電池被動補救的要求。
（二）對熱計量表的產(chǎn)品定位不明確
市場經(jīng)濟下，熱計量表是一種計量工具，計量是其主要功能。與其他計量工具不同的是，熱計量表滿足計量用途的前提是不能增加過多的壓損，不能使供熱質(zhì)量受到影響。國家質(zhì)檢總局在《關于進一步加強供熱計量監(jiān)督管理工作的通知》中，對熱計量表的制造環(huán)節(jié)明確嚴格按照兩個計量器具管理辦法來管理。
實際中，各地政府供熱主管部門紛紛以節(jié)能產(chǎn)品來要求，進行地域準入制度或入圍制，供熱企業(yè)只能在地方供熱主管部門制定的范圍內(nèi)再次篩選。市場經(jīng)濟對責任主體的要求在此全無蹤影，電表、水表、氣表、電子秤等計量器具的管理慣例在供熱領域內(nèi)根本沒有體現(xiàn)。
作為計量器具，精度等級理應滿足最高等級和精度要求，國家規(guī)范對熱計量表精度的最高標準是額定流量下的±2%，使用中檢驗的熱能表的誤差限為上述誤差限的2倍。試以100m2房屋，能耗以山西省住建廳和物價局定的每平米每月15.262kWh為例，一個采暖季7631kWh，2%即為152.62KWH。正誤差，用戶多付費50.36元，負誤差，企業(yè)少收50.36元。出于對弱勢群體的照顧,熱表制造商一般采用負誤差,企業(yè)長年形成的檢驗標準,不會存在概率對等的現(xiàn)象。以太原熱力公司現(xiàn)已安裝熱表500萬m2計，少收費用251.8萬元，如按我公司4712萬m2民用建筑計，少收費用2372.96萬元，這無疑是巨大的損失。相比電表、電子秤等計量器具的萬分之三、千分之二的精度，熱量表應從計量功能出發(fā)，重新明確定位和大幅調(diào)整。
（三）市場秩序不規(guī)范
《供熱計量技術規(guī)程》中對戶用熱量表明確：應保證戶用熱量表前后有足夠的直管段，沒有特別說明的情況下，戶用熱量表前直管段長度不應小于5倍管徑，戶用熱量表后直管段長度不應小于2倍管徑。“特別說明的情況下”，會讓供熱企業(yè)無所適從。供熱計量要推進，必須立足于市場，作為監(jiān)管方理應明確監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管標準，而不應在標準方面出現(xiàn)模糊。
（四）供熱價格與價值的背離
供熱企業(yè)要行使自己的主體責任，就要按照市場規(guī)律辦事，在供熱方面，價格就是一道不可逾越的紅線。供熱價格的制定和調(diào)整，政府主管部門采取的措施和辦法是按準公共產(chǎn)品來對待，熱價構成不是定價完全成本，利潤率更不是考慮因素，在燃料價格上漲至供熱企業(yè)無法承受時，以財政補貼來應對危局。供熱計量的熱價，其計量部分也是按面積計量的供熱價格為基礎換算而來，無法反映計量熱價的真實成本。在目前供熱價格與成本倒掛，供熱價格與供熱價值嚴重背離的情況下，供熱計量熱價更是無法遵循價值規(guī)律。地方政府在制定改革政策時，明確要將熱計量裝置的維修、更換等費用都全部計入計量熱價中，現(xiàn)有成本都無法完全計入，新增加的成本根本不可能涵蓋，那這些成本將由誰來買單？
（五）供熱計量的投入資金無法落實
實施供熱計量，熱網(wǎng)平衡的監(jiān)測點必須前移，增加的投入從何而來？熱計量的中間（三年）周期檢測。檢測費用以及相關的拆、裝、運輸?shù)荣M用如何解決？實行供熱計量，需要有專人負責熱計量裝置的日常運行維護和管理工作。用戶室內(nèi)頻繁的調(diào)溫，需要專人對計量溫控裝置實行全面維護和管理。實行供熱計量收費，熱費的收取和退費增加了人力成本。上述資金問題在目前的熱價中都無法解決，根本無法通過市場來解決。
結束語
供熱作為準公共產(chǎn)品的現(xiàn)狀，仍將在我國存在一個相當長的時期。目前政府的政策、規(guī)范、標準、投入仍遵循著熱是準公共產(chǎn)品的思路，供熱計量也是在準公共產(chǎn)品的思路內(nèi)進行的。在我國特殊國情下，供熱的商品化是一個漫長的過程，把供熱商品化與供熱計量劃等號，甚至于把全面完成供熱體制改革與供熱計量劃等號是錯誤的。政府主推的各項改革在無法用市場規(guī)律解決的時候，政府的公權力、財政就要采取措施，積極應對。供熱計量也應同樣如此。
單純只是改變責任主體是建立在熱是商品、供熱嚴格按市場規(guī)律辦事的基礎之上的，而在現(xiàn)階段，這是遠遠不夠的。我們認為，在確保環(huán)境效益、節(jié)能效益、社會效益的大前提下，更應該重視全民計量，讓用戶維護自己建筑節(jié)能和行為節(jié)能的利益變?yōu)樽杂X的行為。變供熱企業(yè)責任主體為全民計量，政府對供熱計量涉及的企業(yè)和用戶給予相應的政策傾斜和財政補貼，這樣供熱企業(yè)不會因為供熱計量而增加更多的虧損負擔，用戶也不可能既少交熱費又要讓供熱企業(yè)多付出勞力和財力。這樣才是供熱計量穩(wěn)步推進的有效措施，進而更好的促進供熱商品化的實現(xiàn)。
