目前，國家推動的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計正在全國范圍內(nèi)不斷開展。但從審計探索實踐來看，特別是在推進基層生態(tài)審計過程中，還存在著諸多困難，不利于生態(tài)審計深化發(fā)展。就此，本報記者采訪了國家審計署審計宣傳中心調(diào)研員孫現(xiàn)富。
●生態(tài)審計最大的困難是“取證難”
●建立聯(lián)席會議制度，尋求成員單位協(xié)助
對話人：國家審計署審計宣傳中心調(diào)研員孫現(xiàn)富
采訪人：本報記者李賢義
生態(tài)審計推進存在哪些困難和阻力？
《審計法》《環(huán)境保護法》等尚待明確生態(tài)審計的目標(biāo)和要求，解決法律缺失問題
中國環(huán)境報：根據(jù)法律規(guī)定，國家審計是一種法定審計，被審計單位不得拒絕。作為新時期審計機關(guān)一項全新的審計工作，生態(tài)審計是否會存在阻力？
孫現(xiàn)富：自然資源資產(chǎn)審計也稱生態(tài)審計，簡單地說就是給領(lǐng)導(dǎo)干部算自然資源與生態(tài)環(huán)保賬，同經(jīng)濟責(zé)任審計一樣，成為服務(wù)干部監(jiān)督管理的重要手段。生態(tài)審計不再只盯賬本，綠水青山將全部納入審計視線。
但目前，生態(tài)審計所需的法律法規(guī)不完善、不具體。像《審計法》《環(huán)境保護法》等都沒有明確生態(tài)審計的目標(biāo)和要求，在法律上有一定缺失。
再如，目前國家尚未專門針對濕地資源進行立法，國家層面僅有國家林業(yè)局頒布的《濕地保護管理規(guī)定》，規(guī)定明確的責(zé)任主體是縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門，對于開展鎮(zhèn)級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計時，無法確定定性依據(jù)。
此外，《水污染防治法》第二十條僅提到“國家實行排污許可證制度……排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定”，現(xiàn)實中尚需盡快出臺相關(guān)規(guī)定，避免審計依據(jù)不明確。
因此，生態(tài)審計強制性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，特別在基層，平級審查很難。同時由于審計對象都是黨政機關(guān)和企事業(yè)單位的“一把手”，如果沒有很強的擔(dān)當(dāng)精神，真的很難勝任。
2016年，山東省膠州市審計局自然資源資產(chǎn)審計中心在與被審計單位領(lǐng)導(dǎo)交流時，一開始這名領(lǐng)導(dǎo)就顯得很不耐煩，認(rèn)為有些內(nèi)容審得過嚴(yán)過細(xì)。當(dāng)看到60多頁的審計報告反映出80多個問題時，更是火冒三丈，把審計報告摔到桌子上，甩門而去。雖然事后這名領(lǐng)導(dǎo)賠禮道歉，但還是給參與審計的人員留下陰影。
此外，生態(tài)審計所需的一些法律法規(guī)未更新、有沖突。像某市在推進河道治理過程中，由林業(yè)部門牽頭實施河灘河堤造林綠化，起到水土保持、涵養(yǎng)水源的作用，但1988年國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國河道管理條例》規(guī)定“在河道管理范圍內(nèi)，禁止種植樹木等影響行洪”。水利行政主管部門是河道主管部門，林業(yè)部門是河道綠化的主管部門，能否依據(jù)30年前的法規(guī)來評判現(xiàn)實，水利和林業(yè)應(yīng)采取什么措施，這些都給審計定性增加了難度。
中國環(huán)境報：生態(tài)審計是否會遇到部門壁壘、取證不暢等問題？
孫現(xiàn)富：由于生態(tài)審計觸及相關(guān)部門履職情況，因此在部門配合方面也經(jīng)常比較尷尬。
山東省膠州市審計局自然資源資產(chǎn)審計中心在對某鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計時，需要從縣級主管部門處取得相關(guān)數(shù)據(jù)資料作證據(jù)。縣級主管部門雖不是本次項目被審計單位，但對提供資料，特別是監(jiān)測數(shù)據(jù)方面的資料存在抵觸心理，但同時又畏懼審計真實性的要求，因此往往是對審計部門推脫，造成生態(tài)審計的主觀性困難。
生態(tài)審計經(jīng)常面臨制度壁壘、部門壁壘，特別是在生態(tài)審計試點階段，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部尚未成立，各類資源的管理分屬不同部門，例如水資源的開發(fā)建設(shè)、管理保護、污染防治等分散在水利、環(huán)保、城建、水文、衛(wèi)生、畜牧等多個部門，職能交叉、推諉扯皮等情況，給審計取證增加困難。
此外，有的單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫存儲于上級主管部門，例如國土地理信息系統(tǒng)圖斑多存儲于省級國土資源廳，市縣審計機關(guān)無法從同級國土部門取得相關(guān)資料，也不能越級取證，制度壁壘導(dǎo)致取證渠道不暢，這是開展生態(tài)審計的客觀性困難。
審計人員面臨哪些挑戰(zhàn)？有什么好建議？
傳統(tǒng)審計方式難以滿足現(xiàn)實需要，應(yīng)建立深入?yún)f(xié)作機制，自上而下暢通工作渠道
中國環(huán)境報：和以前相比，新時期的生態(tài)審計有哪些特點？
孫現(xiàn)富：生態(tài)審計最大的困難是“取證難”。當(dāng)前，傳統(tǒng)審計方式已不能滿足生態(tài)審計需要，審計技術(shù)手段急需創(chuàng)新，審計證據(jù)不再僅僅是賬套、憑證，更多的是被審計單位業(yè)務(wù)資料和數(shù)據(jù)。
有人認(rèn)為，審計就是坐在辦公室查賬本，工作很輕松，但其實生態(tài)審計的忙碌堪比街道辦。
山東省膠州市審計局自然資源資產(chǎn)審計中心在一次水資源審計中發(fā)現(xiàn)，在排除了自然因素影響的前提下，全市的排水量明顯高于供水量。
為查明真相，工作人員把地稅數(shù)據(jù)、自來水?dāng)?shù)據(jù)、取水許可數(shù)據(jù)三者關(guān)聯(lián)對比，一共篩查了3000多個非法取水疑點，再與水利部門一起進行核查，才最終查出非法私采地下水案件。
由于自然資源涉及領(lǐng)域廣泛，導(dǎo)致審計人員需要邊學(xué)邊干，審計難度大與審計人力少的矛盾突出，審計質(zhì)量和效率不高問題明顯。同時各領(lǐng)域各層級法律法規(guī)制度政策交叉，審計人員難以系統(tǒng)理順掌握法律法規(guī)全部條文，容易出現(xiàn)審查漏洞，有時出現(xiàn)將同類問題歸屬給不同主體的現(xiàn)象。
例如未批先建問題，有的自然資源資產(chǎn)審計報告反映的是國土部門的問題，有的則在地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計報告中體現(xiàn)，歸屬主體不準(zhǔn)確使整改找不準(zhǔn)抓手，實施不順暢。目前，由于各地區(qū)問題表現(xiàn)不一，缺少統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)審計評價存在一定困難。
就單一問題而言，評價也存在困難。例如隨著各地打響藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，大氣排放標(biāo)準(zhǔn)提檔升級步伐加快，出現(xiàn)被審計期間的同一指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)多次變化。一些地區(qū)環(huán)保部門雖對企業(yè)大氣污染防治措施督促升級改造，但在線監(jiān)測設(shè)備卻未及時更新匹配，存在無法監(jiān)測的情況，導(dǎo)致所需數(shù)據(jù)缺失或不準(zhǔn)確而無法評價。
同時，被審計領(lǐng)導(dǎo)任職期間與人工監(jiān)測時間也不能完全一致，或因環(huán)境污染問題存在滯后性，難以用現(xiàn)在的環(huán)境狀況評價過去。
此外，由于此前資源環(huán)境相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)欠缺，審計人員有時為查找資源環(huán)境監(jiān)管不嚴(yán)不實的問題，需要到企業(yè)生產(chǎn)、排污一線去探查。從某種意義上講，類似的情況，使審計往往局限于治標(biāo)，難以在系統(tǒng)治本上發(fā)揮作用。
譬如河流污染問題，需深入查找污染的原因，是否存在企業(yè)偷排、農(nóng)業(yè)污染，是否未建設(shè)污水處理廠等，一般會直接前往企業(yè)查看污水處理設(shè)備運行情況、排污口設(shè)置情況等。而監(jiān)督污水處理設(shè)備運行是生態(tài)環(huán)境部門的責(zé)任，入河排污口設(shè)置管理職能由水利部門劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部門，審計部門在查看過程中，若發(fā)現(xiàn)問題再移送生態(tài)環(huán)境部門處理，這種做法僅是解決了單個問題，并未對相關(guān)部門提高監(jiān)督執(zhí)法能力有較大促進作用，主管部門缺位現(xiàn)象依然存在，很難從根本上改變現(xiàn)狀。
中國環(huán)境報：針對當(dāng)前存在的問題，您有哪些好的建議？
孫現(xiàn)富：堅持“依法審計”是審計工作的根本原則，在現(xiàn)階段法律法規(guī)不完善的情況下，生態(tài)審計可依據(jù)相關(guān)政策執(zhí)行，像“水污染防治行動計劃”“大氣污染防治行動計劃”“土壤污染防治行動計劃”“河（湖）長制實施方案”等。針對暫時找不到準(zhǔn)確依據(jù)的問題，也不能放任不管，應(yīng)及時形成審計專報，促進制度措施出臺，堵塞制度漏洞。
山水林田湖草是一個生命共同體，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部（以下簡稱兩部）的相繼成立，為生態(tài)審計解決了不少現(xiàn)實困難，今后在以下兩方面亟待加強。
一是應(yīng)在兩部的部門規(guī)章中明確，有義務(wù)向?qū)徲嫴块T提供相關(guān)業(yè)務(wù)資料和信息系統(tǒng)電子數(shù)據(jù)，并保證數(shù)據(jù)真實有效。
二是建立審計署與兩部數(shù)據(jù)共享或定期交接制度。
在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)在審計署和兩部之間建立深入?yún)f(xié)作機制，暢通自上而下審計工作渠道。
同時為應(yīng)對“取證難”，審計部門應(yīng)建立聯(lián)席會議制度，尋求成員單位協(xié)助；積極與被審計單位溝通，普及生態(tài)審計法規(guī)政策。
此外，還要創(chuàng)新使用新的審計手法，將傳統(tǒng)審計方法與環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境評價、大數(shù)據(jù)審計等專業(yè)知識有效結(jié)合，創(chuàng)新使用新的數(shù)量分析方法和質(zhì)量評價方法。在應(yīng)對“評價難”的問題上，應(yīng)積極采納聯(lián)席會議專家的意見和建議，明確評價指標(biāo)體系中相關(guān)指標(biāo)的等級劃分區(qū)間，逐步形成監(jiān)測數(shù)據(jù)交接制度，完善評價所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
