本文采用了劉爽，許進(jìn)超的成果，感謝兩位對(duì)本文所做的貢獻(xiàn)。
一、可再生能源附加補(bǔ)貼缺口巨大
根據(jù)國(guó)家能源局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2016年底，我國(guó)累計(jì)并網(wǎng)光伏項(xiàng)目77.42GW；
根據(jù)財(cái)政部公布的1~6批可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄，共有約27GW、2015年2月底前并網(wǎng)光伏項(xiàng)目進(jìn)入前六批目錄。
因此，目前至少有50GW的項(xiàng)目的補(bǔ)貼遭到拖欠；很多項(xiàng)目的補(bǔ)貼被拖欠2年以上。
光伏標(biāo)桿電價(jià)由脫硫煤標(biāo)桿電價(jià)和可再生能源附加補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成。2015年底之前，補(bǔ)貼部分占總電價(jià)的50%以上。光伏項(xiàng)目屬于高初始投資、低運(yùn)營(yíng)成本的行業(yè)。前期投資高，貸款高，還款壓力大，對(duì)現(xiàn)金流依賴大。當(dāng)50%以上的現(xiàn)金流被拖欠2年以上時(shí)，企業(yè)將面臨巨大的運(yùn)營(yíng)壓力；項(xiàng)目的全投資收益率下降1%以上，資本金收益率下降2%以上，項(xiàng)目可能由盈利轉(zhuǎn)向虧損。
在第五批可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄發(fā)布時(shí)，就出現(xiàn)100億元左右補(bǔ)貼缺口，該部分缺口后來(lái)由財(cái)政部單獨(dú)撥付資金進(jìn)行補(bǔ)齊。下圖為2011~2015年我國(guó)可再生能源附加的收支情況。
注：數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部全國(guó)財(cái)政決算數(shù)據(jù)，2011年及以前未列專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)。
圖1：2011~2015年可再生能源附加的收支情況
隨著風(fēng)電、光伏等可再生能源項(xiàng)目的快速發(fā)展，補(bǔ)貼資金的缺口還將持續(xù)增長(zhǎng)。國(guó)家能源局原副局長(zhǎng)李仰哲介紹，截至2016年上半年，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)達(dá)到550億元?，F(xiàn)有的征收標(biāo)準(zhǔn)1.9分/kWh無(wú)法滿足可再生能源項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求，甚至無(wú)法覆蓋現(xiàn)有可再生能源項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求。
國(guó)家發(fā)改委能源研究所做過(guò)相關(guān)的測(cè)算：假設(shè)到2020年，風(fēng)電實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)、光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)用戶側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，即風(fēng)電、分布式光伏不需要補(bǔ)貼的情況下，僅2020年當(dāng)年補(bǔ)貼資金的需求就將達(dá)到1800億元；然而，若可再生能源電價(jià)附加仍為1.9分/kWh，可征收的電價(jià)附加補(bǔ)貼資金僅1100億元。因此，2020年當(dāng)年就存在700億元的補(bǔ)貼資金缺口。到2020年，補(bǔ)貼資金缺口累積將達(dá)到2000億左右。如果不妥善解決，由可再生能源投資企業(yè)來(lái)承擔(dān)資金壓力，造成投資企業(yè)會(huì)通過(guò)拖欠供應(yīng)商的資金來(lái)緩解現(xiàn)金流壓力的現(xiàn)象，將會(huì)導(dǎo)致可再生能源行業(yè)的惡性發(fā)展。
二、分布式光伏項(xiàng)目在用戶側(cè)接近平價(jià)上網(wǎng)
從2007~2016年的10年間，光伏系統(tǒng)價(jià)格下降了90%，光伏的度電成本也快速下降，光伏電量的度電成本也快速下降。
根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在白天（6：00~18:00），我國(guó)大工業(yè)的銷售價(jià)格在0.3735~0.8684元/kWh之間，一般工商業(yè)電價(jià)在0.6488~1.1046元/kWh之間。各地區(qū)的平均價(jià)格如下表所示。
表：我國(guó)各區(qū)域現(xiàn)行銷售電價(jià)平均值（單位：元/kWh）
說(shuō)明：上表中的價(jià)格，采用各省6:00~18:00之間，4個(gè)電壓等級(jí)（10kV、35kV、110kV、220kV）的售電電價(jià)的平均值。
根據(jù)中國(guó)氣象局發(fā)布的《中國(guó)風(fēng)能太陽(yáng)能資源年景公報(bào)》，按照固定式最佳傾角考慮，2015年全國(guó)太陽(yáng)能峰值小時(shí)數(shù)平均值為1710.2h。東北、華北、西北及西南大部地區(qū)超過(guò)1400h，其中新疆大部、青藏高原、甘肅西部、內(nèi)蒙古、四川西部及云南部分地區(qū)超過(guò)1800h，局部超過(guò)2300h；四川東部、重慶、貴州中東部、湖南中西部及湖北西部地區(qū)約1000h；陜西南部、河南、安徽、江蘇、四川東部、湖北大部、江西、湖南東部、浙江、福建、臺(tái)灣、廣州、關(guān)系中南、貴州西南部的在1000～1400h之間?？梢?jiàn)，全國(guó)各地的太陽(yáng)能峰值小時(shí)數(shù)基本在1100~2300h之間。
由于太陽(yáng)能資源價(jià)差的華南、華北、華中地區(qū)電價(jià)高，而資源較差的西北、西南地區(qū)電價(jià)低。因此，在目前光伏系統(tǒng)為7000元/kW的造價(jià)水平下，幾乎全國(guó)所有地區(qū)的度電成本都低于一般工商業(yè)銷售電價(jià)，低于華南，華東和華北地區(qū)大部分省份的大工業(yè)銷售電價(jià)；
當(dāng)造價(jià)到達(dá)5000元/kW時(shí)，幾乎大部分地區(qū)的度電成本都低于當(dāng)?shù)氐拇蠊I(yè)銷售電價(jià)；在資源好的地區(qū)可以有一定利潤(rùn)。
目前，部分項(xiàng)目的EPC投標(biāo)價(jià)格已經(jīng)在5500元/kW以內(nèi)?？梢?jiàn)，光伏發(fā)電在用戶側(cè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了平價(jià)上網(wǎng)。
然而，在光伏系統(tǒng)成本（EPC成本）快速下降的同時(shí)，光伏項(xiàng)目的“非技術(shù)”成本也在快速上升，造成項(xiàng)目總成本居高不下。
如企業(yè)為獲得規(guī)模指標(biāo)而支付的“開(kāi)發(fā)費(fèi)用”或“路條費(fèi)”，最高可達(dá)700元/kW。除此之外，政府?dāng)偱伞⑼恋爻杀镜荣M(fèi)用也快速增加。
之前寧夏等多地要求光伏電站投資企業(yè)按照投資額1:1在當(dāng)?shù)赝顿Y建廠；在格爾木戈壁上已建成多年的光伏項(xiàng)目被補(bǔ)征高額的土地使用稅。
采煤沉陷區(qū)的綜合治理一直是采煤區(qū)政府的一項(xiàng)要?jiǎng)?wù)，僅山西省，平均一年的采煤沉陷區(qū)綜合治理費(fèi)用就要100億元，中央、地方政府在采煤沉陷區(qū)綜合治理上花費(fèi)不菲。而采煤塌陷區(qū)一旦被確定為光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目，各地政府不但可以將治理費(fèi)用專家給投資企業(yè)，還攤派各種附加費(fèi)用。
近期，某領(lǐng)跑者基地多家中標(biāo)企業(yè)反映，該領(lǐng)跑者基地主管部門向各家中標(biāo)企業(yè)口頭通知，要求每家企業(yè)按照200元/kW的價(jià)格并根據(jù)各自的裝機(jī)容量，以“贊助費(fèi)”的名義通過(guò)“修路、修學(xué)校、安裝路燈”等形式進(jìn)行支出，否則就要求企業(yè)就要停工。根據(jù)該基地的總規(guī)模，中標(biāo)企業(yè)一共要給縣政府捐出1億，大大增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。
三、綜合建議
綜上所述，一方面，目前1.9分/kWh的可再生能源附加覆蓋不了補(bǔ)貼缺口大，短期內(nèi)增加可能性比較??；另一方面，如果光伏項(xiàng)目不考慮“非技術(shù)成本”，很多地方已經(jīng)可以在用戶側(cè)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。因此，建議從2018年開(kāi)始，政府對(duì)光伏電站項(xiàng)目試行雙軌制管理。
一部分項(xiàng)目繼續(xù)享受國(guó)家的補(bǔ)貼電價(jià)，按照現(xiàn)有流程開(kāi)展，但要在指標(biāo)發(fā)放、土地供應(yīng)、并網(wǎng)條件更加嚴(yán)格限制；
另一部分項(xiàng)目，不再給予電價(jià)補(bǔ)貼，以緩解可再生能源補(bǔ)貼缺口的壓力，但給予下列優(yōu)惠政策：
1）項(xiàng)目?jī)H需要政府備案及批準(zhǔn)，并給予土地使用優(yōu)惠條件，減少項(xiàng)目的土地成本；
2）將現(xiàn)有實(shí)行到2018年12月31日即征即退的增值稅優(yōu)惠政策，擴(kuò)展到光伏項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。
2）鼓勵(lì)企業(yè)在不需要補(bǔ)貼、自發(fā)自用或者就近消納的情況下，以非水可再生能源自備電廠替代傳統(tǒng)能源自備電廠，并允許這類企業(yè)以新能源電站點(diǎn)對(duì)點(diǎn)就近消納。
3）鼓勵(lì)電量完全自行消納的情況下，給予新增配網(wǎng)投資建設(shè)優(yōu)先權(quán)。
一、可再生能源附加補(bǔ)貼缺口巨大
根據(jù)國(guó)家能源局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2016年底，我國(guó)累計(jì)并網(wǎng)光伏項(xiàng)目77.42GW；
根據(jù)財(cái)政部公布的1~6批可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄，共有約27GW、2015年2月底前并網(wǎng)光伏項(xiàng)目進(jìn)入前六批目錄。
因此，目前至少有50GW的項(xiàng)目的補(bǔ)貼遭到拖欠；很多項(xiàng)目的補(bǔ)貼被拖欠2年以上。
光伏標(biāo)桿電價(jià)由脫硫煤標(biāo)桿電價(jià)和可再生能源附加補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成。2015年底之前，補(bǔ)貼部分占總電價(jià)的50%以上。光伏項(xiàng)目屬于高初始投資、低運(yùn)營(yíng)成本的行業(yè)。前期投資高，貸款高，還款壓力大，對(duì)現(xiàn)金流依賴大。當(dāng)50%以上的現(xiàn)金流被拖欠2年以上時(shí)，企業(yè)將面臨巨大的運(yùn)營(yíng)壓力；項(xiàng)目的全投資收益率下降1%以上，資本金收益率下降2%以上，項(xiàng)目可能由盈利轉(zhuǎn)向虧損。
在第五批可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄發(fā)布時(shí)，就出現(xiàn)100億元左右補(bǔ)貼缺口，該部分缺口后來(lái)由財(cái)政部單獨(dú)撥付資金進(jìn)行補(bǔ)齊。下圖為2011~2015年我國(guó)可再生能源附加的收支情況。
注：數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部全國(guó)財(cái)政決算數(shù)據(jù)，2011年及以前未列專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)。
圖1：2011~2015年可再生能源附加的收支情況
隨著風(fēng)電、光伏等可再生能源項(xiàng)目的快速發(fā)展，補(bǔ)貼資金的缺口還將持續(xù)增長(zhǎng)。國(guó)家能源局原副局長(zhǎng)李仰哲介紹，截至2016年上半年，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)達(dá)到550億元?，F(xiàn)有的征收標(biāo)準(zhǔn)1.9分/kWh無(wú)法滿足可再生能源項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求，甚至無(wú)法覆蓋現(xiàn)有可再生能源項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求。
國(guó)家發(fā)改委能源研究所做過(guò)相關(guān)的測(cè)算：假設(shè)到2020年，風(fēng)電實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)、光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)用戶側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，即風(fēng)電、分布式光伏不需要補(bǔ)貼的情況下，僅2020年當(dāng)年補(bǔ)貼資金的需求就將達(dá)到1800億元；然而，若可再生能源電價(jià)附加仍為1.9分/kWh，可征收的電價(jià)附加補(bǔ)貼資金僅1100億元。因此，2020年當(dāng)年就存在700億元的補(bǔ)貼資金缺口。到2020年，補(bǔ)貼資金缺口累積將達(dá)到2000億左右。如果不妥善解決，由可再生能源投資企業(yè)來(lái)承擔(dān)資金壓力，造成投資企業(yè)會(huì)通過(guò)拖欠供應(yīng)商的資金來(lái)緩解現(xiàn)金流壓力的現(xiàn)象，將會(huì)導(dǎo)致可再生能源行業(yè)的惡性發(fā)展。
二、分布式光伏項(xiàng)目在用戶側(cè)接近平價(jià)上網(wǎng)
從2007~2016年的10年間，光伏系統(tǒng)價(jià)格下降了90%，光伏的度電成本也快速下降，光伏電量的度電成本也快速下降。
根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在白天（6：00~18:00），我國(guó)大工業(yè)的銷售價(jià)格在0.3735~0.8684元/kWh之間，一般工商業(yè)電價(jià)在0.6488~1.1046元/kWh之間。各地區(qū)的平均價(jià)格如下表所示。
說(shuō)明：上表中的價(jià)格，采用各省6:00~18:00之間，4個(gè)電壓等級(jí)（10kV、35kV、110kV、220kV）的售電電價(jià)的平均值。
根據(jù)中國(guó)氣象局發(fā)布的《中國(guó)風(fēng)能太陽(yáng)能資源年景公報(bào)》，按照固定式最佳傾角考慮，2015年全國(guó)太陽(yáng)能峰值小時(shí)數(shù)平均值為1710.2h。東北、華北、西北及西南大部地區(qū)超過(guò)1400h，其中新疆大部、青藏高原、甘肅西部、內(nèi)蒙古、四川西部及云南部分地區(qū)超過(guò)1800h，局部超過(guò)2300h；四川東部、重慶、貴州中東部、湖南中西部及湖北西部地區(qū)約1000h；陜西南部、河南、安徽、江蘇、四川東部、湖北大部、江西、湖南東部、浙江、福建、臺(tái)灣、廣州、關(guān)系中南、貴州西南部的在1000～1400h之間?？梢?jiàn)，全國(guó)各地的太陽(yáng)能峰值小時(shí)數(shù)基本在1100~2300h之間。
由于太陽(yáng)能資源價(jià)差的華南、華北、華中地區(qū)電價(jià)高，而資源較差的西北、西南地區(qū)電價(jià)低。因此，在目前光伏系統(tǒng)為7000元/kW的造價(jià)水平下，幾乎全國(guó)所有地區(qū)的度電成本都低于一般工商業(yè)銷售電價(jià)，低于華南，華東和華北地區(qū)大部分省份的大工業(yè)銷售電價(jià)；
當(dāng)造價(jià)到達(dá)5000元/kW時(shí)，幾乎大部分地區(qū)的度電成本都低于當(dāng)?shù)氐拇蠊I(yè)銷售電價(jià)；在資源好的地區(qū)可以有一定利潤(rùn)。
目前，部分項(xiàng)目的EPC投標(biāo)價(jià)格已經(jīng)在5500元/kW以內(nèi)?？梢?jiàn)，光伏發(fā)電在用戶側(cè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了平價(jià)上網(wǎng)。
然而，在光伏系統(tǒng)成本（EPC成本）快速下降的同時(shí)，光伏項(xiàng)目的“非技術(shù)”成本也在快速上升，造成項(xiàng)目總成本居高不下。
如企業(yè)為獲得規(guī)模指標(biāo)而支付的“開(kāi)發(fā)費(fèi)用”或“路條費(fèi)”，最高可達(dá)700元/kW。除此之外，政府?dāng)偱伞⑼恋爻杀镜荣M(fèi)用也快速增加。
之前寧夏等多地要求光伏電站投資企業(yè)按照投資額1:1在當(dāng)?shù)赝顿Y建廠；在格爾木戈壁上已建成多年的光伏項(xiàng)目被補(bǔ)征高額的土地使用稅。
采煤沉陷區(qū)的綜合治理一直是采煤區(qū)政府的一項(xiàng)要?jiǎng)?wù)，僅山西省，平均一年的采煤沉陷區(qū)綜合治理費(fèi)用就要100億元，中央、地方政府在采煤沉陷區(qū)綜合治理上花費(fèi)不菲。而采煤塌陷區(qū)一旦被確定為光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目，各地政府不但可以將治理費(fèi)用專家給投資企業(yè)，還攤派各種附加費(fèi)用。
近期，某領(lǐng)跑者基地多家中標(biāo)企業(yè)反映，該領(lǐng)跑者基地主管部門向各家中標(biāo)企業(yè)口頭通知，要求每家企業(yè)按照200元/kW的價(jià)格并根據(jù)各自的裝機(jī)容量，以“贊助費(fèi)”的名義通過(guò)“修路、修學(xué)校、安裝路燈”等形式進(jìn)行支出，否則就要求企業(yè)就要停工。根據(jù)該基地的總規(guī)模，中標(biāo)企業(yè)一共要給縣政府捐出1億，大大增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。
三、綜合建議
綜上所述，一方面，目前1.9分/kWh的可再生能源附加覆蓋不了補(bǔ)貼缺口大，短期內(nèi)增加可能性比較??；另一方面，如果光伏項(xiàng)目不考慮“非技術(shù)成本”，很多地方已經(jīng)可以在用戶側(cè)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。因此，建議從2018年開(kāi)始，政府對(duì)光伏電站項(xiàng)目試行雙軌制管理。
一部分項(xiàng)目繼續(xù)享受國(guó)家的補(bǔ)貼電價(jià)，按照現(xiàn)有流程開(kāi)展，但要在指標(biāo)發(fā)放、土地供應(yīng)、并網(wǎng)條件更加嚴(yán)格限制；
另一部分項(xiàng)目，不再給予電價(jià)補(bǔ)貼，以緩解可再生能源補(bǔ)貼缺口的壓力，但給予下列優(yōu)惠政策：
1）項(xiàng)目?jī)H需要政府備案及批準(zhǔn)，并給予土地使用優(yōu)惠條件，減少項(xiàng)目的土地成本；
2）將現(xiàn)有實(shí)行到2018年12月31日即征即退的增值稅優(yōu)惠政策，擴(kuò)展到光伏項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。
2）鼓勵(lì)企業(yè)在不需要補(bǔ)貼、自發(fā)自用或者就近消納的情況下，以非水可再生能源自備電廠替代傳統(tǒng)能源自備電廠，并允許這類企業(yè)以新能源電站點(diǎn)對(duì)點(diǎn)就近消納。
3）鼓勵(lì)電量完全自行消納的情況下，給予新增配網(wǎng)投資建設(shè)優(yōu)先權(quán)。
