節(jié)能減排工作既是應(yīng)對(duì)全球氣候變化的重要內(nèi)容，更是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手。我國政府承諾到2020年單位國內(nèi) 生產(chǎn)總值二氧化碳排放要比2005年下降40%~45%.為此，國家“十一五”規(guī)劃提出單位GDP能耗下降20%，“十二五”規(guī)劃提出在2010年的基礎(chǔ) 上單位GDP能耗再下降16%的節(jié)能目標(biāo)。

盡管中央對(duì)節(jié)能減排工作非常重視，但由于我國尚未完成工業(yè)化和城市化進(jìn)程，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放尚未改變，節(jié)能減排工作困難很大。“十一五”期間，全 國單位GDP能耗降低19.1%，沒有完成計(jì)劃目標(biāo)。而2011年是“十二五”的開局之年，全國全年單位GDP能耗僅下降2.01%，更是沒有完成計(jì)劃目 標(biāo)。從當(dāng)前全國各地實(shí)際情況看，完成節(jié)能減排任務(wù)相當(dāng)艱巨。

“十一五”期間，我國節(jié)能減排的主要做法是依靠行政政策。無論是分解節(jié)能減排目標(biāo)、加大淘汰落后產(chǎn)能，還是嚴(yán)控高耗能、高排放行業(yè)過快增長，都主要通 過政府行政手段實(shí)施。這些做法應(yīng)該說較快見到了成效，但是其實(shí)施的法律法規(guī)依據(jù)不充分、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本較高，需要特別注意。由于很多落后產(chǎn)能已經(jīng)淘汰，行 政性政策的可用空間和潛力越來越有限。因此，在“十二五”以及未來更長的時(shí)期，我國節(jié)能減排工作應(yīng)該由主要依靠行政政策，向依據(jù)法律法規(guī)和充分發(fā)揮其他各 種政策的作用轉(zhuǎn)變。

為此，首先要對(duì)已經(jīng)使用的政策及可以使用政策的功效心中有數(shù)。建議中央對(duì)“十一五”以來所實(shí)施的節(jié)能減排政策進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估，同時(shí)，對(duì)有潛力的可用政 策進(jìn)行研究儲(chǔ)備。通過這些工作，我們要知道哪些政策在節(jié)能減排效果上最明顯。而且，我們還應(yīng)該摸清不同的地區(qū)會(huì)有怎樣不同的政策需求。另外，我們還要知道 哪些政策成本最低、效益最高。這方面我們可以學(xué)習(xí)歐盟對(duì)節(jié)能減排政策的運(yùn)用和研究。以建筑節(jié)能減排為例，歐盟對(duì)大約30個(gè)國家的60項(xiàng)政策進(jìn)行評(píng)估，不但 把這些政策分為四類：管理和控制方法(主要是行政政策);經(jīng)濟(jì)或基于市場的措施;財(cái)政和激勵(lì)措施;支持、信息和志愿行動(dòng)，而且，對(duì)這四類政策的成本效益進(jìn) 行了分析，給出了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國家的政策實(shí)施建議。

其次，要堅(jiān)持依法治國，嚴(yán)格按照法律法規(guī)行事。從《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》看，在未來一段時(shí)間我國還要使用必要的行政政策。但是使用行政 手段，要在法律法規(guī)的框架下進(jìn)行，要盡快健全節(jié)能減排的法律法規(guī)、加快節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。實(shí)際上，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是技術(shù)法規(guī)，是行政政策實(shí)施的依據(jù)。無論是 淘汰落后產(chǎn)能，還是實(shí)施節(jié)能減排重點(diǎn)工程，不是政府想開展就開展，而是我們的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范通過技術(shù)參數(shù)規(guī)定落后產(chǎn)能不能生產(chǎn)、高耗能的工程必須把耗能降下來。

此外，要努力用各類政策撬動(dòng)市場，在節(jié)能減排中最大限度發(fā)揮市場機(jī)制的作用。應(yīng)該看到，節(jié)能減排在很大程度上屬于市場失靈領(lǐng)域，因此，在這項(xiàng)工作開展 的初期，特別需要政府綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融和價(jià)格及土地等政策，建立市場，使開展節(jié)能減排的企業(yè)和個(gè)人在市場上具有競爭力。但是，政府還應(yīng)努力使市場 能夠獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在運(yùn)用上述政策的同時(shí)，要加大能效標(biāo)識(shí)和節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證實(shí)施力度、建立“領(lǐng)跑者”標(biāo)準(zhǔn)制度、加快推行合同能源管理等政策實(shí)施，扶持壯大 節(jié)能產(chǎn)業(yè)，尤其是節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。蘇州市開展的企業(yè)能源審計(jì)、評(píng)選“能源之星”的經(jīng)驗(yàn)值得各地借鑒，我國在發(fā)揮市場作用方面，政策運(yùn)用空間很大。