價(jià)格是市場的重要組成部分?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱電改9號文)和國家發(fā)展改革委、國家能源局電改配套文件《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》，明確我國開始新一輪電力體制改革，并把輸配電價(jià)改革排在配套文件第一位，充分說明了本輪電改將是價(jià)改先行。輸配電價(jià)改革將打破電力計(jì)劃定價(jià)模式，其成敗對我國電力行業(yè)影響深遠(yuǎn)。
一、開展輸配電價(jià)改革是電力市場化改革必然選
輸配電價(jià)改革明確由國家核定電力輸配環(huán)節(jié)價(jià)格，用電價(jià)格由市場決定，這既是電力行業(yè)打破壟斷的必要措施，也是實(shí)現(xiàn)李克強(qiáng)總理所說“打通政策最后一公里”的重要手段。輸配電價(jià)政策是否落實(shí)到位，關(guān)系到電力市場化改革能否成功，電力行業(yè)能否持續(xù)解放生產(chǎn)力、釋放改革紅利。
1.輸配電價(jià)改革將進(jìn)一步理順市場機(jī)制。我國現(xiàn)行電力行業(yè)總體生產(chǎn)運(yùn)營模式，仍類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下大生產(chǎn)車間式運(yùn)營，電網(wǎng)企業(yè)是“生產(chǎn)車間”擁有者，對電力產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷。與生產(chǎn)銷售一體化相區(qū)別的是，發(fā)電企業(yè)是電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)外包單位。這種體制下發(fā)電企業(yè)無權(quán)決定產(chǎn)品價(jià)格和生產(chǎn)量，用戶也只能根據(jù)國家定價(jià)在當(dāng)?shù)刭I電。
輸配電價(jià)改革等一系列改革政策落實(shí)后，電力產(chǎn)品將由真正的電力生產(chǎn)者(發(fā)電企業(yè))直接賣給電力使用者(電力用戶)，雙方交易價(jià)格與交易數(shù)量由市場機(jī)制決定。電網(wǎng)企業(yè)只需做好電力輸送環(huán)節(jié)的生產(chǎn)建設(shè)和調(diào)度運(yùn)行，其補(bǔ)償成本由國家決定。發(fā)電企業(yè)根據(jù)用戶需求合理組織產(chǎn)品生產(chǎn)，用戶根據(jù)市場行情和服務(wù)自主選擇售電方。電力價(jià)格市場走勢，既會影響用戶用電量，也會決定發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)量，反過來電力供應(yīng)也將影響價(jià)格的變動，電量和電價(jià)的變化調(diào)節(jié)著資本在電力行業(yè)流動，最終使我國電力資源在國民經(jīng)濟(jì)中形成合理配置。
2.輸配電價(jià)改革將使市場環(huán)境更公平。以輸配電準(zhǔn)許收入為基礎(chǔ)的定價(jià)模式將對電網(wǎng)經(jīng)營帶來根本性影響，電網(wǎng)企業(yè)由以往獲取購售價(jià)差的贏利模式改為獲取國家核定準(zhǔn)許收入的模式生存發(fā)展。
作為企業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“企業(yè)價(jià)值最大化”，主要手段即是“增收節(jié)支”。在購售價(jià)差贏利模式下，電網(wǎng)企業(yè)收入來源于對用戶的售電收入，成本是付給發(fā)電企業(yè)的購電支出。當(dāng)其具有市場壟斷力時(shí)，“增收節(jié)支”會使之產(chǎn)生通過不正當(dāng)手段侵占上下游利益的沖動，即不合理壓低對發(fā)電企業(yè)購電成本，不公平增加用戶電費(fèi)負(fù)擔(dān)。而在新模式下，電網(wǎng)企業(yè)收入總額將被鎖定，無法再在生產(chǎn)經(jīng)營上擠占上下游利益，“增收”體現(xiàn)在提高效率和多付出勞動，“節(jié)支”體現(xiàn)在減少不合理開支，這將大大促進(jìn)電力市場的公平。
3.輸配電價(jià)改革有利于降低電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本。輸配電價(jià)改革清晰了電網(wǎng)企業(yè)當(dāng)前輸配電業(yè)務(wù)經(jīng)營界限，固化了企業(yè)收入總額，企業(yè)從經(jīng)營上愿意減少成本增加效益。通過制定合理電價(jià)激勵(lì)政策，如允許企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)將降低的成本按比例留存，將影響電網(wǎng)企業(yè)通過技術(shù)研發(fā)、合理規(guī)劃、加強(qiáng)管理等各種合理手段降低成本。
4.輸配電價(jià)改革有利于合理化電價(jià)水平。目前看有利于電價(jià)進(jìn)一步下降。輸配電價(jià)改革完成后用電價(jià)格主要由三部分構(gòu)成，即發(fā)電企業(yè)售電價(jià)格、電網(wǎng)企業(yè)輸配電價(jià)以及政府性基金及附加。從發(fā)電企業(yè)售電價(jià)格看，由于電力市場目前供過于求，基于裝機(jī)過剩、煤炭市場不景氣、用電量增幅空間不大等因素，通過上下游直接交易的市場機(jī)制，將降低現(xiàn)行發(fā)電企業(yè)售電價(jià)格;同時(shí)從輸配電價(jià)本身看，一是通過必要的輸配電成本監(jiān)審，可剔除現(xiàn)行購銷價(jià)差中不合理部分;二是制定合理的輸配電價(jià)定價(jià)政策，使企業(yè)降低輸配電成本，從而合理降低電價(jià)水平。同時(shí)，隨著幾十年電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，目前我國電網(wǎng)結(jié)構(gòu)已較完善，輸電線路投資規(guī)模理應(yīng)不再擴(kuò)大，也將影響輸配電價(jià)下降。
二、輸配電價(jià)改革現(xiàn)狀
2005年，國家發(fā)展改革委頒布了《電價(jià)改革實(shí)施辦法》，在我國首次制定并提出了《輸配電價(jià)管理暫行辦法》。2014年底起，深圳市、內(nèi)蒙古西部電網(wǎng)先后開展了輸配電價(jià)改革試點(diǎn)工作。2015年4月，國家發(fā)展改革委、國家能源局統(tǒng)一組織，在廣東深圳市、內(nèi)蒙古西部試點(diǎn)基礎(chǔ)上，將安徽、湖北、寧夏、云南等4省(自治區(qū))列入先期輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍，后又增加了貴州。由5省(區(qū))價(jià)格主管部門及能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)交叉開展了輸配電成本監(jiān)審，并在成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，編制了輸配電價(jià)實(shí)施方案，部分省份核定了相應(yīng)電壓等級輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
從全國輸配電價(jià)改革過程看，有兩個(gè)特點(diǎn)：
一是輸配電價(jià)改革步伐相對穩(wěn)健。在監(jiān)審電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本試點(diǎn)地區(qū)，先推“平衡賬戶”，緩?fù)戚斉潆妰r(jià)實(shí)施?，F(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)，通過輸配電成本監(jiān)審和輸配電價(jià)的測算，核定了該地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入，并將電網(wǎng)企業(yè)通過銷售電力取得的電費(fèi)收入與對其核定的準(zhǔn)許收入差額計(jì)入“平衡賬戶”，同時(shí)暫不改變現(xiàn)有上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)的執(zhí)行方式。改革在當(dāng)前階段主要是作為一種測算手段存在，通過“平衡賬戶”和電網(wǎng)企業(yè)獲取準(zhǔn)許收入模式運(yùn)行，測試輸配電價(jià)合理程度及對電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營影響?，F(xiàn)已公布輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的試點(diǎn)地區(qū)基本上是通過此種方式進(jìn)行，還未公布的地區(qū)大體上也將按此開展。
二是輸配電價(jià)執(zhí)行有所突破。主要體現(xiàn)在大用戶直接交易輸配電價(jià)執(zhí)行上，因目前各地大用戶直接交易占全社會用電量比重不大，各地在這類交易上形成了突破，中間環(huán)節(jié)執(zhí)行輸配電價(jià)，購售電價(jià)由上下游議價(jià)形成。其輸配電價(jià)主要依據(jù)電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有購售電價(jià)差測算核定，此類交易對各省份電網(wǎng)企業(yè)整體購售價(jià)差影響較小。這種模式既沒有對各省現(xiàn)有電價(jià)購售價(jià)差的測算空間進(jìn)行大的調(diào)整，同時(shí)也讓發(fā)電企業(yè)與用戶能通過直接交易的方式開展電能購售，可以說是對輸配電價(jià)執(zhí)行機(jī)制的“聰明”嘗試。
總的來看，現(xiàn)階段輸配電價(jià)改革相對慎重，有新意有亮點(diǎn)，為將來改革工作打下了好的基礎(chǔ)。
三、當(dāng)前輸配電價(jià)改革面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)
1.成本監(jiān)審面臨挑戰(zhàn)。按輸配電價(jià)改革方向，電網(wǎng)企業(yè)輸配電準(zhǔn)許成本將是核定輸配電價(jià)的基礎(chǔ)，但基于現(xiàn)狀，輸配電成本真實(shí)情況短期內(nèi)難以厘清。核定的輸配電準(zhǔn)許成本，理論上應(yīng)為輸配電業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)成本，目前僅依靠對電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有實(shí)際發(fā)生成本審核，難以正確核定輸配電業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)成本。從目前開展的試點(diǎn)省份電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本監(jiān)審工作看，雖能通過《輸配電成本監(jiān)審辦法(試行)》及相關(guān)會計(jì)、財(cái)務(wù)政策，對電網(wǎng)企業(yè)上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行一定程度的核減，但對電網(wǎng)企業(yè)成本真實(shí)、完整、相關(guān)、合理性難以做到實(shí)質(zhì)性審查。如何從電網(wǎng)企業(yè)復(fù)雜的架構(gòu)、龐雜的資本性投入及多層次相互交叉的成本列支中，核定出真正與輸配電業(yè)務(wù)相關(guān)的合理成本，是輸配電成本監(jiān)審工作面臨的最大挑戰(zhàn)。
2.輸配電成本監(jiān)管工作面臨新課題。完成輸配電價(jià)改革后，電價(jià)監(jiān)管工作將不僅僅是對企業(yè)執(zhí)行政府定價(jià)情況進(jìn)行簡單復(fù)核、監(jiān)管已發(fā)生的結(jié)算結(jié)果是否違規(guī);同時(shí)更是一種動態(tài)的、市場化的、專業(yè)性較高的裁判式監(jiān)管。新的監(jiān)管課題有很多，如制定相關(guān)的監(jiān)管制度防止電網(wǎng)企業(yè)將非輸配電業(yè)務(wù)成本計(jì)入輸配電成本、根據(jù)輸配電成本變動情況動態(tài)調(diào)整輸配電價(jià)、叫?；蛱幜P電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁輸配電成本違規(guī)行為等等。
3.輸配電價(jià)改革成本需要消化。改革既會帶來紅利、也會帶來成本。輸配電價(jià)改革成本主要在于，一是改革后真實(shí)輸配電價(jià)較現(xiàn)有購售價(jià)差下降后，電網(wǎng)企業(yè)原有投資及相應(yīng)支出無法消化部分;二是發(fā)電企業(yè)在市場競爭機(jī)制下，電價(jià)和機(jī)組利用小時(shí)數(shù)低于項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)產(chǎn)生的虧損。只有合理消化由計(jì)劃向市場轉(zhuǎn)軌時(shí)發(fā)生的成本，才能確保改革成功。
4.輸配電價(jià)改革將給電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營管理帶來新機(jī)遇。改革后，電網(wǎng)企業(yè)贏利模式和經(jīng)營管理方式都將發(fā)生改變，由對客戶發(fā)掘、對電廠管理，改為加強(qiáng)內(nèi)部管理、內(nèi)部挖潛，提高輸配電業(yè)務(wù)管理的經(jīng)濟(jì)性。在獲取恒定收入同時(shí)，盡可能合理地降低輸配電業(yè)務(wù)成本，獲取更多剩余收益。這將為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理轉(zhuǎn)型打開一扇門，將以往粗放式、不計(jì)投入的生產(chǎn)管理，轉(zhuǎn)為精細(xì)化、專業(yè)的、節(jié)約型內(nèi)部管理。管理出效益，將成為電網(wǎng)企業(yè)今后發(fā)展方向。
四、做好輸配電價(jià)改革的建議
輸配電價(jià)改革是電力市場化改革的前提，只有完成了輸配電價(jià)改革，電力市場才能成為真正市場化的市場。輸配電價(jià)改革應(yīng)信念堅(jiān)定，改革過程中應(yīng)允許失敗、允許重來，但最終的改革目標(biāo)一定要成功實(shí)現(xiàn)。為成功完成輸配電價(jià)改革，提出以下建議：
1.慎重推進(jìn)輸配電價(jià)改革。電價(jià)改革牽一發(fā)而動全身，輸配電價(jià)改革，不僅僅是電價(jià)收取方式的變更，更是電力市場格局的改變。為使改革最終成功，改革進(jìn)程上不能急于求成，先探索、再嘗試，嘗試成功再實(shí)行。方式上，建議一是應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研，學(xué)習(xí)研究國外輸配電價(jià)制定及輸配電成本監(jiān)審的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和合理標(biāo)準(zhǔn)，找出適合于我國開展輸配電價(jià)改革的道路，從專業(yè)上把準(zhǔn)方向。二是統(tǒng)籌相關(guān)部門合力推進(jìn)。對電網(wǎng)企業(yè)的管理部門較多，其成本開支中各個(gè)項(xiàng)目管理的歸口部門不同，可集中相關(guān)部門力量，統(tǒng)一思想、群策群力、共同協(xié)調(diào)開展。三是借助社會專業(yè)力量。尤其在成本審核中，應(yīng)借助專業(yè)的社會中介機(jī)構(gòu)，如會計(jì)師事務(wù)所、電力設(shè)計(jì)院等，從人力、物力、專業(yè)技能上獲得支持。
2.制定和完善相關(guān)制度。一是出臺新的《輸配電成本核算辦法》，舊有的《輸配電成本核算辦法(試行)》在會計(jì)核算規(guī)范上已不適應(yīng)輸配電價(jià)改革需要，應(yīng)及時(shí)加以修訂。二是出臺《電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)管理制度》，明確電網(wǎng)企業(yè)的輸配電業(yè)務(wù)邊界及相應(yīng)開支標(biāo)準(zhǔn)。三是修訂出臺新的《輸配電成本監(jiān)管辦法》，明確電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本列支監(jiān)管部門和方式，設(shè)立限額審批制度，凡需進(jìn)入輸配電成本影響輸配電價(jià)成本達(dá)到一定金額以上，交由相關(guān)部門審核批準(zhǔn)。同時(shí)對電網(wǎng)企業(yè)違規(guī)開支輸配電成本、違規(guī)將輸配電成本開支范圍內(nèi)的工作轉(zhuǎn)嫁其它市場主體承擔(dān)成本行為的監(jiān)管方式予以明確。四是出臺《輸配電價(jià)定價(jià)辦法》。
3.適時(shí)推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)重組。根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)適時(shí)對電網(wǎng)企業(yè)再重組，僅保留輸配電業(yè)務(wù)直接相關(guān)部分，其它非直接相關(guān)部分應(yīng)予以剝離，按性質(zhì)進(jìn)行事業(yè)性管理或推向市場。允許設(shè)立合理的管理機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)的成本支出從輸配電業(yè)務(wù)直接成本中按設(shè)定比例提取管理費(fèi)列支，超支部分由企業(yè)利潤自行消化。對輔助性的科研、修造、制造等機(jī)構(gòu)原則上推向市場，以購買服務(wù)為主，必須保留的部分，待整體重組完成后，視情況審核納入，其成本以輸配電直接業(yè)務(wù)成本的設(shè)定比例列支，超支部分企業(yè)自行承擔(dān)。改革成本在合理期限內(nèi)，由電價(jià)消化，其金額及影響電價(jià)水平予以明確。
4.嘗試開展有效資產(chǎn)固定回報(bào)率定價(jià)模式。即通過對國外電力市場調(diào)研、國內(nèi)輸配電成本測算、合理化經(jīng)濟(jì)模型測算等方式，核定我國相關(guān)輸配電價(jià)定價(jià)區(qū)(目前可以省級行政區(qū)域?yàn)橹?輸配電標(biāo)準(zhǔn)收入占電網(wǎng)有效資產(chǎn)比重;以核定的比重為依據(jù)，乘以經(jīng)核定的有效資產(chǎn)值得出準(zhǔn)許收入;再根據(jù)相應(yīng)預(yù)測電量制定電網(wǎng)企業(yè)輸配電價(jià)。這種方式是一種有效激勵(lì)定價(jià)模式，既可以激勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)成本管理獲取更多收益，也可以防止電網(wǎng)企業(yè)增加無效投資和無效支出，有利于控制成本。
5.嘗試“市場化”定價(jià)方式。輸配電價(jià)的理想結(jié)果應(yīng)是通過市場機(jī)制選擇后的帕累托最優(yōu)狀態(tài)下成本。雖然輸配電業(yè)務(wù)不能完全根據(jù)市場來決定和處置，但可在部分市場化程度高、資本流動有效地區(qū)進(jìn)行嘗試。相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)可采用公開投標(biāo)的方式讓社會資本參與到部分輸電線路建設(shè)管理、配電網(wǎng)絡(luò)投資運(yùn)營。參照其輸配電價(jià)、輸配電成本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國電網(wǎng)經(jīng)營現(xiàn)狀，制定相應(yīng)電網(wǎng)企業(yè)輸配電準(zhǔn)許收入標(biāo)準(zhǔn)及輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。(原載2016年3月11日《電力決策與輿情參考》)
作者：華中能源監(jiān)管局
