臺灣現(xiàn)行環(huán)境影響評估(以下簡稱“環(huán)評”)制度的概念起源于1975年，由當(dāng)時(shí)的“行政院經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)委員會”基于長期發(fā)展利益考量，期望能兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引用美國國家環(huán)境政策法(National Environmental Policy Act，NEPA)中規(guī)定對于環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的各項(xiàng)提案或主要法案應(yīng)實(shí)施環(huán)評的精神，將環(huán)評概念引進(jìn)臺灣。歷經(jīng)多年法規(guī)建設(shè)及試行，于1994年正式公布“環(huán)境影響評估法”(以下簡稱“環(huán)評法”)，規(guī)定各種開發(fā)行為對環(huán)境有潛在不良影響的，在規(guī)劃階段應(yīng)同時(shí)考慮環(huán)境因素，實(shí)施環(huán)評，不合規(guī)定的不得開發(fā)，以達(dá)到永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。近40年來，環(huán)評法規(guī)及監(jiān)督管理日臻完備，對臺灣環(huán)境質(zhì)量管控做出了一定貢獻(xiàn)。但是針對國際局勢變化及民情輿論，仍需要開發(fā)單位、行政主管機(jī)關(guān)、專家學(xué)者、公民團(tuán)體及當(dāng)?shù)鼐用窀兄腔鄣貞?yīng)對后續(xù)挑戰(zhàn)。

1臺灣環(huán)評制度發(fā)展及法規(guī)建設(shè)歷程

臺灣在1979年由當(dāng)時(shí)的“衛(wèi)生署”在“科學(xué)技術(shù)發(fā)展方案”架構(gòu)下主持建立環(huán)評制度，并于次年召開跨部門的推動(dòng)建立環(huán)評制度執(zhí)行計(jì)劃的協(xié)商會議，進(jìn)行法令研擬、制度建立及參考審核等工作，開始進(jìn)入環(huán)評制度建設(shè)階段。而后于1983年由“衛(wèi)生署環(huán)境保護(hù)局”(“環(huán)境保護(hù)署”的前身)提出“環(huán)境影響評估法(草案)”并擬定“加強(qiáng)推動(dòng)環(huán)境影響評估方案”，在試行的5年期間完成77件環(huán)評審查;后持續(xù)于1991年至1994年間落實(shí)“加強(qiáng)推動(dòng)環(huán)境影響評估后續(xù)方案”，4年期間共計(jì)完成工廠、工業(yè)區(qū)、交通、水利、游憩、文教醫(yī)療、小區(qū)開發(fā)、環(huán)境保護(hù)設(shè)施、能源開發(fā)等129件環(huán)評審查。在前述施行階段，環(huán)評審查屬于參考制，僅對審查結(jié)論事項(xiàng)進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督核查。

“環(huán)評法”在1994年12月30日正式公布施行，對于組織章程、應(yīng)實(shí)施環(huán)評的開發(fā)行為、評估、審查及監(jiān)督規(guī)定做出了具體規(guī)范，并制定了相關(guān)罰則;將審查主體轉(zhuǎn)移至環(huán)保主管機(jī)關(guān)，并將環(huán)評程序從草案中的目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)整體開發(fā)許可審查程序中分離出來，同時(shí)賦予否決權(quán)限，強(qiáng)化環(huán)保主管機(jī)關(guān)及環(huán)評審查委員會的主導(dǎo)權(quán)，形成現(xiàn)行環(huán)評審查程序所具備的分離型決策流程和否決權(quán)特性。臺灣環(huán)評制度建設(shè)及推動(dòng)歷程如表1所示。

2 臺灣環(huán)評審查及監(jiān)督考核

由于現(xiàn)行臺灣環(huán)評審查具有否決權(quán)，在審查過程須接受各方面的嚴(yán)格挑戰(zhàn)，因此程序的完備性極為重要。以下分別概述環(huán)評程序及后續(xù)監(jiān)督考核機(jī)制。

開發(fā)行為環(huán)評

開發(fā)行為環(huán)評審查為二階段程序設(shè)計(jì)，如圖1所示。由開發(fā)單位提出環(huán)境影響說明書(以下簡稱“環(huán)說書”)后，經(jīng)由目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送環(huán)保主管機(jī)關(guān)進(jìn)行審查(主管機(jī)關(guān)分工在“環(huán)境影響評估法施行細(xì)則”中另有規(guī)定)。各級環(huán)保主管機(jī)關(guān)應(yīng)在收到環(huán)說書50日內(nèi)，形成“通過”、“有條件通過”、“應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行第二階段環(huán)評(以下簡稱‘二階環(huán)評’)”或“不應(yīng)開發(fā)”等審查結(jié)論并發(fā)布公告。其中，若開發(fā)行為經(jīng)認(rèn)定為對于環(huán)境有潛在重大影響，則應(yīng)進(jìn)入二階環(huán)評程序。

如進(jìn)入二階環(huán)評程序，開發(fā)單位應(yīng)公開刊登環(huán)說書，并舉行公開說明會。環(huán)保主管機(jī)關(guān)應(yīng)在公開說明會后，邀集各方代表界定評估范疇，而開發(fā)單位應(yīng)在編制環(huán)境影響評估報(bào)告書(以下簡稱“評估書”)初稿時(shí)記載對各方所提意見的處理情況。目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)應(yīng)在收到開發(fā)單位所提送的評估書初稿后30日內(nèi)，會同環(huán)保主管機(jī)關(guān)、其他相關(guān)機(jī)關(guān)，并邀集專家、學(xué)者、團(tuán)體及當(dāng)?shù)鼐用?，進(jìn)行現(xiàn)場勘察并舉行公聽會，并于會后30日內(nèi)整理成文，與評估書初稿一并送交環(huán)保主管機(jī)關(guān)審查。

政策環(huán)評

應(yīng)實(shí)施環(huán)評的對象除開發(fā)行為外，還包含“政府”政策。臺灣于2000年修訂的“政府政策環(huán)境影響評估作業(yè)辦法”中明確規(guī)定，工業(yè)、礦業(yè)開發(fā)、水利開發(fā)、土地使用、能源、畜牧、交通、廢棄物處理、放射性廢料處理等政策，有潛在環(huán)境影響的，應(yīng)實(shí)施政策環(huán)評，并擬定了應(yīng)實(shí)施環(huán)評的政策細(xì)項(xiàng)，作為提供政策研提機(jī)關(guān)執(zhí)行政策環(huán)評的依據(jù)。政策評估說明書應(yīng)記載的事項(xiàng)，包含政策背景及內(nèi)容、替代方案分析、環(huán)境影響評定的評估項(xiàng)目、減輕或避免項(xiàng)目潛在環(huán)境影響的應(yīng)對措施等。臺灣現(xiàn)行政策環(huán)評流程如圖2所示。

環(huán)評追蹤與監(jiān)督查核

除評估審查以外，環(huán)評制度后續(xù)的監(jiān)督追蹤作業(yè)也十分重要。臺灣環(huán)評制度規(guī)定，開發(fā)行為進(jìn)行中或完成后，應(yīng)由目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)執(zhí)行追蹤，追蹤情形應(yīng)函送主管機(jī)關(guān)(“環(huán)保署”);由環(huán)保主管機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督查核，地方層級為縣市環(huán)境保護(hù)局，“中央”層級為“環(huán)保署環(huán)境督察總隊(duì)”;追蹤查核開發(fā)單位對已通過環(huán)評審查的開發(fā)內(nèi)容、所承諾事項(xiàng)及審查結(jié)論是否有效落實(shí)。表2為相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督與追蹤的事項(xiàng)。針對重大開發(fā)行為則另行制定監(jiān)督作業(yè)要點(diǎn)，并由各開發(fā)行為相關(guān)方成立監(jiān)督委員會。監(jiān)督委員會成員除“政府”官員外，還包含學(xué)者專家及地方居民代表，一般采取每3個(gè)月召開定期監(jiān)督委員會及不定期辦理現(xiàn)場勘查方式，以掌控開發(fā)行為現(xiàn)況。目前臺灣共有7個(gè)開發(fā)行為成立了監(jiān)督委員會。另外，為強(qiáng)化對開發(fā)行為的監(jiān)督及裁處執(zhí)法，在2012年制定了“環(huán)境影響評估監(jiān)督及裁處不法利得作業(yè)要點(diǎn)”，以期更有效地遏止違法行為的發(fā)生。

3 臺灣環(huán)評現(xiàn)況評析及未來挑戰(zhàn)

經(jīng)歷近40年的發(fā)展，臺灣環(huán)評制度日臻成熟，也因?yàn)榇笠?guī)模開發(fā)行為都經(jīng)由環(huán)評程序的科學(xué)判斷來厘清環(huán)境可能遭受的影響，進(jìn)而采取預(yù)防減緩對策，尤其在審查過程中，環(huán)評委員基于專業(yè)考量對特定開發(fā)行為提出超越其他環(huán)保法規(guī)的要求，經(jīng)由開發(fā)單位的承諾，更能有效減輕這些開發(fā)行為對環(huán)境的沖擊影響。以下分別對于如何提升環(huán)評技術(shù)方法及后續(xù)進(jìn)行環(huán)評審查將面臨的挑戰(zhàn)提出淺見。

環(huán)評人才的培養(yǎng)及作業(yè)準(zhǔn)則的建立

臺灣對于環(huán)評文件編制技術(shù)人員有學(xué)歷及工作經(jīng)驗(yàn)要求，對于顧問機(jī)構(gòu)的管理則自1997年起通過辦理“環(huán)評技術(shù)顧問機(jī)構(gòu)評鑒”來評定從業(yè)人員的環(huán)評專業(yè)技術(shù)能力與服務(wù)質(zhì)量，評鑒結(jié)果在“環(huán)保署”網(wǎng)站公開發(fā)布，供開發(fā)單位選擇環(huán)評從業(yè)人員時(shí)參考。為強(qiáng)化臺灣“中央”目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)及環(huán)保機(jī)關(guān)環(huán)評業(yè)務(wù)執(zhí)行成效，也定期舉辦環(huán)評業(yè)務(wù)檢討會和交流會，希望通過舉辦這些會議來加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，提供相關(guān)指導(dǎo)與建議，從而提升相關(guān)單位環(huán)評業(yè)務(wù)執(zhí)行能力，促使臺灣環(huán)評業(yè)務(wù)的執(zhí)行更加完善。

另外，為使環(huán)評文件編制及后續(xù)審查作業(yè)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量，制定了動(dòng)物生態(tài)評估、空氣質(zhì)量模型評估、道路交通噪音評估模型、海洋生態(tài)評估、環(huán)境振動(dòng)評估模型、航空噪音評估模型、植物生態(tài)評估、河川水質(zhì)評估模型、鐵路交通噪音評估模型及健康風(fēng)險(xiǎn)評估等技術(shù)規(guī)范，期望通過具有科學(xué)性、專業(yè)性、可執(zhí)行性及公信力的技術(shù)規(guī)范，提升評估文件質(zhì)量。而根據(jù)不同開發(fā)行為所制定的審議規(guī)范，包括住宅小區(qū)開發(fā)、工業(yè)區(qū)開發(fā)、陸上土石采取、高爾夫球場開發(fā)、文教及醫(yī)療建設(shè)開發(fā)、石油及石油產(chǎn)品貯存槽設(shè)置等，則可作為環(huán)評委員審查時(shí)的參考基準(zhǔn)。

民眾參與機(jī)制的形成

目前，臺灣環(huán)評制度給予民眾極大的參與度，民眾可通過參與公開說明會、現(xiàn)場勘查、網(wǎng)絡(luò)平臺(環(huán)評書件系統(tǒng)或環(huán)評開發(fā)案論壇)、審查會議旁聽等方式提出意見。法規(guī)明確規(guī)定，開發(fā)單位需辦理公開說明會，與當(dāng)?shù)鼐用窕颦h(huán)保團(tuán)體進(jìn)行溝通并取得共識，以減少日后可能的沖突;審查委員也必須搜集民意，了解可能衍生的環(huán)境沖擊事項(xiàng)，以確保減緩對策的適當(dāng)性，提交主管機(jī)關(guān)決策。

在民眾的積極參與下，開發(fā)單位在準(zhǔn)備環(huán)評文件時(shí)對于背景數(shù)據(jù)的調(diào)查、模式仿真的方式、減緩對策、施工及運(yùn)營期間的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等事項(xiàng)日趨嚴(yán)謹(jǐn)，主管機(jī)關(guān)對于審查的程序也更為慎重。經(jīng)過審查過程中的溝通及討論后，開發(fā)單位的承諾及審查結(jié)論的要求可以對維護(hù)環(huán)境質(zhì)量有所幫助。

面臨的挑戰(zhàn)

由于臺灣環(huán)評制度具有開發(fā)行為否決權(quán)，而大型開發(fā)行為往往對附近居民現(xiàn)有生活質(zhì)量或農(nóng)漁業(yè)資源造成影響，甚至引起交通運(yùn)輸沿線居民的反彈，因而部分鄰避設(shè)施的環(huán)評審查往往會遭遇如土地取得正當(dāng)性或程序合法性等環(huán)境正義問題，進(jìn)而干擾審查程序的進(jìn)行。而民眾過度參與，加上媒體或政治人物的渲染，則容易模糊焦點(diǎn)進(jìn)而影響議事效率。

為審查環(huán)評報(bào)告有關(guān)事項(xiàng)，“環(huán)評法”規(guī)定各級主管機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置環(huán)評審查委員會(以下簡稱“委員會”)。委員會委員由“環(huán)保署署長”、“副署長”、有關(guān)機(jī)關(guān)代表及具不同學(xué)術(shù)專長及實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者兼任，任期兩年，僅能連任兩屆。由于環(huán)評技術(shù)涉及長期經(jīng)驗(yàn)的積累，其他環(huán)保法規(guī)尚未規(guī)范的事項(xiàng)可通過審查會議的專業(yè)討論得以厘清，并予以事前預(yù)防。

應(yīng)將環(huán)評定位為技術(shù)性審查，才能發(fā)揮有效預(yù)防減輕環(huán)境沖擊、保障環(huán)境質(zhì)量的功能。為了提升環(huán)評質(zhì)量及效率，需要更完備的審查程序，更透明的信息溝通。另外，為保障民眾健康及環(huán)境質(zhì)量，應(yīng)增加背景調(diào)查數(shù)據(jù)庫，尤其是近期引起較多關(guān)注的PM2.5及健康風(fēng)險(xiǎn)評估流行性調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫。客觀、專業(yè)及切實(shí)的科學(xué)數(shù)據(jù)、模式分析和監(jiān)測驗(yàn)證，加上主管機(jī)關(guān)的追蹤與監(jiān)督查核，才能真正取信于民。