實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是“十三五”時(shí)期適應(yīng)新形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善目標(biāo)的一個(gè)重要的改革舉措，是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分。

實(shí)施這一制度是為了解決地方政府對(duì)環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)及部分地區(qū)存在的執(zhí)法不嚴(yán)、基層執(zhí)法能力明顯不足等問(wèn)題，更有效地實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。以此落實(shí)企業(yè)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，推動(dòng)環(huán)境違法向環(huán)境守法轉(zhuǎn)變，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

筆者認(rèn)為，垂直管理在具體落實(shí)過(guò)程中，應(yīng)著重解決好4個(gè)問(wèn)題。

首先，解決好環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)的身份問(wèn)題。從當(dāng)前狀況來(lái)看，這一問(wèn)題給省及以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作帶來(lái)了很多困擾。雖然《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行了明確授權(quán)，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》也明確要求加強(qiáng)環(huán)保部門的執(zhí)法能力建設(shè)。但是，由于環(huán)保部門未被列為執(zhí)法部門，導(dǎo)致執(zhí)法車輛、制服等無(wú)法得到有效配套保障，甚至在部分地區(qū)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)未納入財(cái)政的全額保障范圍。

此外，作為環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的主要力量，省及以下環(huán)境監(jiān)察部門只是環(huán)保部門的直屬單位，大部分為參公或者公益一類事業(yè)單位，只是受環(huán)保部門委托進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作，行使部分執(zhí)法權(quán)限，這使得環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性受到影響。建議在垂管制度的實(shí)施過(guò)程中，進(jìn)一步協(xié)調(diào)有關(guān)單位，通過(guò)出臺(tái)法律解釋或者單項(xiàng)授權(quán)等方式明確省及以下環(huán)境監(jiān)察部門的執(zhí)法地位，確保更加有效地開(kāi)展好環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作。

其次，解決好環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法在環(huán)境管理的定位問(wèn)題。近一兩年，國(guó)家密集出臺(tái)了一系列文件，環(huán)境保護(hù)部也對(duì)部分司局職能進(jìn)行了調(diào)整。各省在實(shí)施省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)垂管制度時(shí)要將其納入整個(gè)環(huán)境管理體系的改革中考慮，明確好督企和督政、統(tǒng)一監(jiān)管和元素管理、局部和整體、手段和目的的關(guān)系，在整體大框架下進(jìn)行操作，才能從根本上起到實(shí)效。

第三，解決好市縣兩級(jí)環(huán)境監(jiān)察部門和地方環(huán)保部門之間的關(guān)系問(wèn)題。省以下環(huán)境監(jiān)察部門垂管之后，縣級(jí)環(huán)保局變?yōu)槭屑?jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，市縣兩級(jí)環(huán)境監(jiān)察部門由原來(lái)環(huán)保局的直屬單位變?yōu)殡`屬關(guān)系不同的兩個(gè)單位，環(huán)境監(jiān)察部門的執(zhí)法也由原來(lái)環(huán)保局的委托執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)槭…h(huán)保部門的委托執(zhí)法或授權(quán)執(zhí)法。

這樣，就可能產(chǎn)生3個(gè)問(wèn)題。一是市縣兩級(jí)環(huán)保部門在進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中各方面的能力尤其是環(huán)境執(zhí)法人員配置匱乏，在實(shí)際工作中可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的缺位。以安徽省黃山市環(huán)境保護(hù)局為例，市環(huán)境保護(hù)局行政人員編制15名，市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)人員編制20名，原環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作基本由環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)專門從事，但垂管后只能由環(huán)保局自行開(kāi)展，人員配備明顯不足。二是如果省級(jí)環(huán)保部門及垂管后的環(huán)境監(jiān)察部門和市縣環(huán)保部門都有環(huán)境執(zhí)法授權(quán)，兩者都有執(zhí)法需求，也都可以進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，這在實(shí)際工作中就可能出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、過(guò)度執(zhí)法問(wèn)題。三是市縣環(huán)保部門的環(huán)境管理整體性較難維持。對(duì)一個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō)，環(huán)境管理在相當(dāng)程度上具有整體性，從環(huán)境保護(hù)的宏觀管理、排污許可、項(xiàng)目審批直至環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法在一定程度上是無(wú)法割裂的，但垂管制度的實(shí)施可能會(huì)割裂這種整體性。在實(shí)施省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂管制度前，需要明確市縣環(huán)保部門和環(huán)境監(jiān)察部門之間關(guān)系，探索實(shí)施市縣環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)由省級(jí)環(huán)保部門和地方政府協(xié)商任命、市縣環(huán)境監(jiān)察部門可橫向交流等制度，在兩者之間建立比較完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在保持環(huán)境執(zhí)法獨(dú)立性的前提下，解決可能出現(xiàn)的環(huán)境管理碎片化、環(huán)境執(zhí)法缺位或者重復(fù)執(zhí)法、過(guò)度執(zhí)法的問(wèn)題。

第四，解決好監(jiān)管力量整合的問(wèn)題。目前來(lái)看，分布在不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的環(huán)境監(jiān)管職能還比較多。因此，必須有序整合監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制。例如，目前對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理，林業(yè)、海洋、國(guó)土、環(huán)保等多個(gè)部門均有參與。由于部門利益問(wèn)題，經(jīng)常相互扯皮，無(wú)法形成統(tǒng)一意見(jiàn)。各層級(jí)的自然保護(hù)區(qū)都長(zhǎng)期存在著一些違法違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)的情況，卻一直無(wú)法得到有效遏制。隨著環(huán)境管理體系改革步伐的推進(jìn)，在理順環(huán)保部門內(nèi)部機(jī)制的前提下，應(yīng)有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，為改善環(huán)境質(zhì)量提供更堅(jiān)實(shí)的制度保障。