第十九期節(jié)能清單和第十七期環(huán)保清單已于今年年初正式發(fā)布，有關政府采購節(jié)能環(huán)保清單的話題也再次引發(fā)業(yè)內人士的關注和思考。
應該說我國的政府采購節(jié)能環(huán)保制度也經(jīng)歷了一個不斷調整和改進的過程：2004年，財政部會同國家發(fā)改委制定了《節(jié)能產品政府采購實施意見》;2006年，財政部與原國家環(huán)?？偩止剂恕董h(huán)境標志產品政府采購實施意見》，要求采購人在政府采購招標文件中載明對產品的節(jié)能要求、合格產品的條件和節(jié)能產品優(yōu)先采購的評審標準;2007年8月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立政府強制采購節(jié)能產品制度的通知》，財政部會同國家發(fā)改委進一步修訂、公布了新的節(jié)能產品政府采購清單;2013年財政部和環(huán)保部又調整公布了第十二期環(huán)境標志產品和第十四期節(jié)能產品政府采購清單。目前，我國政府采購節(jié)能環(huán)保政策功能主要是通過節(jié)能環(huán)保清單制度來發(fā)揮和實現(xiàn)的。
實踐中，政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度在推廣節(jié)能環(huán)保產品使用、促進新技術研發(fā)、改善環(huán)境方面發(fā)揮了一定的作用。但在該項制度實施的同時，也一直伴隨著業(yè)內一些不同聲音，如：從杜絕“政府專供”角度來說，因為節(jié)能環(huán)保產品的指標參數(shù)幾乎是為政府專門定制和打造的，難免造成市場不可比、價格不可控;從政府采購競爭性角度來說，拋開市場單搞一套指標的節(jié)能環(huán)保清單，在一定程度上排斥了很多同類企業(yè)的參與，降低了政府采購項目的競爭程度;從政府采購政策功能角度看，因為納入政府采購節(jié)能環(huán)保清單的只是市場上的極小部分，而且是“專供政府”，因此政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度在拉動、引導社會消費節(jié)能環(huán)保產品、促進經(jīng)濟轉型升級方面的政策功能會大打折扣。
對于目前政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度的實施成效究竟如何，到底存在哪些問題，該如何進一步提高政府采購所承載的這項政策的政策功能?對于這些問題，本期《政府采購信息報》邀請了業(yè)內三位人士共同探討。
第一問：政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度的實施和成效如何?
政策功能有成效但未充分發(fā)揮
宋卿：我國政府采購自2004年開始優(yōu)先采購節(jié)能產品，2006年開始環(huán)保產品優(yōu)先采購，到2007年部分節(jié)能產品實施強制性采購--整體來看，政府采購在推進公共機構節(jié)能環(huán)保采購方面起到了一定的作用，政府采購監(jiān)管部門和集中采購機構基本上都將節(jié)能環(huán)保政策落實到了具體的政府采購工作中。
但在廣大公共機構層面，對于節(jié)能環(huán)保政府采購政策，無論是在思想認識還是實際執(zhí)行上，均與制度設計的初衷和預期存在偏差。
具體表現(xiàn)是，公共機構在提出采購需求時，基本不會主動考慮政府采購的節(jié)能環(huán)保政策，往往在集中采購機構提醒后才會考慮節(jié)能環(huán)保采購的問題;而社會采購代理機構，由于量多面廣，從業(yè)人員專業(yè)水平和執(zhí)業(yè)素養(yǎng)也參差不齊，且受制于委托關系和代理市場的競爭壓力，在節(jié)能環(huán)保政策的落實方面也不盡如人意。
李喜洲：政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度在實施過程中確實存在了一些偏差。以計算機產品為例，列入節(jié)能環(huán)保清單的產品，存在的一個最大問題就是價格不透明。
在采購節(jié)能環(huán)保清單內某型號計算機產品時，該產品在供應商的官網(wǎng)上是查不到價格的，在實體店也沒有相應產品的樣機可供參考。而價格不透明所導致的結果就是，政府采購節(jié)能環(huán)保清單內產品的價格普遍要高于普通消費市場同類產品一個檔次。至于各類節(jié)能環(huán)保產品的價格具體高于市場同類產品多少，據(jù)個人了解，目前還沒有這方面的相關統(tǒng)計資料可供參考。
本人曾與某幾個知名計算機品牌的供應商交流，詢問為什么不能在其官網(wǎng)和實體店都公開節(jié)能環(huán)保清單內產品的價格。對方稱這類產品比較小眾化，專門面向政府部門提供，在普通消費市場上幾乎不投放，所以官網(wǎng)和實體店也都是不上架的。可見，政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度依然未逃出“政府定制”的尷尬境地。
另一個問題，就是業(yè)內一直比較關注的節(jié)能環(huán)保清單內產品的節(jié)能環(huán)保效應究竟如何。對于這個問題，因為目前沒有權威的第三方檢測機構進行檢測評定，也沒有第三方的相關資料可供參考。就個人了解，節(jié)能環(huán)保清單內產品與普通消費市場上的產品，在配置、型號等方面有區(qū)別，但不能算是質的差別，其使用中的節(jié)能環(huán)保成效有待進一步考量。
此外，個人認為節(jié)能環(huán)保清單設定的品目過于籠統(tǒng)和寬泛，有待于進一步細化和歸類，而這也是造成價格不可比的一個原因。還是以計算機產品為例，同樣是計算機，使用的機關、部門不同，所要求的產品配置、功能側重也就不一樣。如測繪部門，其對計算機產品的要求就與普通辦公有所區(qū)別，如要求內存容量足夠大，否則專業(yè)軟件無法安裝與運行。再如投影儀，不能在清單中簡單地寫“投影儀”，要進一步細化分類，明確是LCD還是DLP，便于建立清晰的價格參照機制，也便于采購人更好地進行選擇。
姜愛華：2007年我國開始實施政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度，該項制度在發(fā)揮政府采購政策功能、促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展方面起到了非常重要的推動作用。據(jù)財政部有關數(shù)據(jù)顯示，2011-2014年，節(jié)能環(huán)保產品采購額占當年全部采購金額的比重分別為14.6%、15.9%、20.2%和22.3%?？梢姡@一比例是呈現(xiàn)逐年上升趨勢的。
比例的上升，既表明政府采購本身對節(jié)能環(huán)保產業(yè)的直接拉動作用;另一方面，政府采購作為一項示范效應很強的政府行為，其對帶動社會市場的節(jié)能環(huán)保消費趨向也必將起到越來越大的作用。
第二問：政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度在實施過程中主要出現(xiàn)了哪些問題?
產品價格不透明 普通市場不可買 認證機制不健全
李喜洲：個人認為，政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度在實施過程中主要存在以下三方面的問題。
首先，是無法形成價格對比機制。由于供應商不公開產品價格，無法在市場上進行橫向和縱向對比，造成供應商和政府間的價格信息不對稱。而價格不透明、不對稱，必然無法很好地形成一種競爭采購機制，更無法最大限度壓低采購價格。這也成為供應商獲取利潤最大化的一種手段。
其次，產品“專供”政府，政府采購節(jié)能環(huán)保政策功能大打折扣。因為產品只走政府采購渠道，不投放普通消費市場，即便產品的確具有很好的節(jié)能環(huán)保能效，也因為只限于政府使用、市場沒有同類產品可賣，而使該項政策難以真正起到對社會節(jié)能環(huán)保消費應有的引導和示范作用。
再此，影響到財政資金的有效投放和政府采購物有所值采購目標的實現(xiàn)。一方面，沒有了價格對比機制，必然會在一定程度上造成財政資金的低效支出，降低了財政資金的使用效益，而沒有了價格參照系，政府采購物有所值的目標也就無從談起;另一方面，因為節(jié)能環(huán)保清單制度的政策功能發(fā)揮不充分，即財政資金在這一塊的投入沒有達到預期效應，使得財政資金的有效配置也大打折扣。
大家都知道，政府采購不單單是政府的購買行為，它還是一種導向性的行為，是要通過政府的消費行為來引導和帶動社會消費和私人消費，以對國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展形成一種正向引導和示范效應。而就目前來看，我國的政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度在引導經(jīng)濟社會綠色發(fā)展方面，還有很大的提升空間。
姜愛華：對于業(yè)內一些針對政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度的質疑聲，個人認為這并不表明這項制度本身有問題，而是需要我們在實際執(zhí)行環(huán)節(jié)加強規(guī)范管理，將節(jié)能環(huán)保標志產品與政府的綠色采購緊密掛鉤，通過政府采購促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展，這也是國際上很多國家的普遍做法，同時也是實現(xiàn)“物有所值”政府采購制度目標的路徑之一。
2014年歐盟通過的新公共采購指令，其中重要的一點就是在授標時更加重視采購標的所能帶來的環(huán)保、社會及創(chuàng)新效益，以實現(xiàn)“最佳物有所值”。政府采購本身就是一個大市場，為了獲得政府采購訂單，供應商會想方設法提升自身實力，從技術和產品質量上迎合政府的需求，從而形成所謂的“政府專供市場”，這無可厚非，因為在這一過程中，自然也會形成商家之間的競爭，市場可比、價格可控是可以實現(xiàn)的。
從當前政府采購節(jié)能環(huán)保清單的產生與公布來看，其本身就蘊含著“競爭機制”。例如，節(jié)能產品政府采購清單由財政部、國家發(fā)改委負責制定。列入節(jié)能產品政府采購清單的產品是由財政部、國家發(fā)改委從國家采信的節(jié)能產品認證機構認證的節(jié)能產品中，根據(jù)節(jié)能性能、技術水平和市場成熟程度等因素來擇優(yōu)確定的。
也就是說，清單的“入口”是開放的，如果企業(yè)想進入清單，可以通過認證方式進入，進而參與政府采購競爭。
同時，采購清單正式公布前，要在指定媒體上向社會公示，公示時間不少于15個工作日，并通過建立舉報、獎懲制度，明確舉報方式、受理機構和獎懲辦法的方式來接受社會監(jiān)督，避免不正當競爭。
如果納入政府采購節(jié)能環(huán)保清單的只是市場上的極小部分，所起的政策效果確實不會特別明顯。但如果清單準入要求科學、政府采購的吸引力足夠大，清單恰恰能夠對供應商、對產業(yè)的發(fā)展起到引導作用，從而吸引更多的企業(yè)參與競爭，也能更好地發(fā)揮政府采購的示范引領作用。
宋卿：對于業(yè)內對政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度“政府專供”、“降低競爭”等方面的質疑，個人認為，這反映了當前這項制度還不夠完善，應當通過推進發(fā)展來解決問題。
節(jié)能環(huán)保政策由政府引導推動是全球性的普遍做法，如美國的“能源之星”、歐盟的綠色認證等政策。我國作為全球第一大貿易國和第二大經(jīng)濟體，理應在涉及全球貿易標準的認證行業(yè)有一席之地。
但在具體的制度設計和實施過程中，我國現(xiàn)行節(jié)能環(huán)保認證機制還存在一個問題，就是認證機構存在事實上的一家壟斷現(xiàn)象，而這也會帶來的一系列問題。如美國的“能源之星”認證程序，是企業(yè)自愿選擇經(jīng)認可的實驗室出具產品測試結果和評估報告，再經(jīng)美國環(huán)保署批準，關鍵在于美國環(huán)保署與認可的多家實驗室之間沒有任何利益關系。而我國的節(jié)能環(huán)保認證機構則不然，這也制約了節(jié)能環(huán)保政策的推進。
第三問：政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度如何更好地承載節(jié)約資源、保護環(huán)境的政策功能需求?
接軌市場標準 引入社會力量參與檢測
姜愛華：個人認為，提高政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度的實施效應，可以從以下方面入手。
一是進一步豐富節(jié)能環(huán)保清單的產品品目，提高與社會市場產品的契合度和對接度。
二是能夠直接依托環(huán)保產品認證系統(tǒng)，而不是由財政部、國家發(fā)改委再行發(fā)布清單，這樣不但能夠提高效率，也避免了目前清單每半年一調整一公布可能造成的與常態(tài)化的政府采購行為相脫節(jié)的現(xiàn)象。比如，某企業(yè)的產品在本期清單剛剛公布后就獲得節(jié)能環(huán)保認證，這就意味著該企業(yè)產品無緣本期節(jié)能環(huán)保采購活動，只能半年后再申請產品加入清單并參與相關的政府采購活動，這一方面對企業(yè)來說會失去很多機會，另一方面對于采購人而言，也可能失去更好的選擇對象。
三是建立更加動態(tài)的清單調整機制，最好能與環(huán)保標志產品認證實現(xiàn)聯(lián)動。
四是采購過程中，要在采購文件中清楚載明對節(jié)能環(huán)保產品的技術要求、優(yōu)惠幅度，以及評審標準和方法等，做到規(guī)則公開、公平;最后，加大對違規(guī)采購主體、代理機構以及供應商的懲罰力度，確保制度落地。
宋卿：為更好地推進政府采購節(jié)能環(huán)保政策，可以采取以下措施。
一是作為國家部委層面，應當與認證機構脫離隸屬關系，并引入更多的社會力量參與認證，以使認證結果更具廣泛性和可信度。
二是各級政府采購監(jiān)管部門要根據(jù)《政府采購法實施條例》要求，強化事后監(jiān)督，特別是結合采購文件公告和合同公告機制，全面監(jiān)督檢查采購需求和采購結果是否執(zhí)行了節(jié)能環(huán)保政策，并對公共機構和采購代理機構作出監(jiān)督處理。
三是最終政府采購節(jié)能環(huán)保政策要從專門的清單制度轉向普遍的產品認證，成為全球貿易標準之一，以使該項政策最大程度地帶動社會綠色環(huán)保的消費趨向，真正發(fā)揮政府采購在節(jié)約資源、保護環(huán)境方面的積極作用。
李喜洲：個人認為，充分發(fā)揮政府采購節(jié)能環(huán)保清單制度作用、推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，需進一步完善節(jié)能環(huán)保采購制度設計，具體可從以下方面入手。
一是，拓寬節(jié)能環(huán)保采購制度設計范疇。個人認為，目前的節(jié)能環(huán)保清單制度過于強調政府使用，無法與私人市場建立聯(lián)動機制，要打通與市場鏈接的產品通道;要考慮不同行業(yè)不同部門的使用特點和需求，并在清單中一一細化區(qū)別;要完善節(jié)能環(huán)保標準，對節(jié)能環(huán)保、再生資源、循環(huán)利用等領域的產品服務，要事前做好相關綠色采購制度制定工作，以為將來的綠色采購提供參考。
二是，要建立經(jīng)市場檢驗的價格智庫?？蓪⑶皫啄暌恍┙?jīng)過市場檢驗的節(jié)能環(huán)保通用類產品統(tǒng)一納入一個庫，包括型號、配置、價格等信息，以供價格比對、數(shù)據(jù)分析、決策參考。而且，政府自己建立的價格智庫，其可信度也將比市場上的各類價格指數(shù)要更高一些。
三是，建立綠色采購激勵機制。要建立雙方面的鼓勵機制，一方面要求政府部門采購綠色產品和服務;另一方面鼓勵企業(yè)多提供綠色產品和服務，政府可在政策與稅收方面給予優(yōu)惠，以彌補其在生產、研發(fā)、設備投入方面的不足，進一步激勵企業(yè)在提供綠色產品服務方面加快自主創(chuàng)新，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，對經(jīng)濟結構調整起到優(yōu)化推動作用，這實際上也是政府采購在推動供給側改革方面的作為。
四是，建立節(jié)能環(huán)保產品采購考評機制。即在履約驗收和產品使用階段，由第三方檢測部門對產品的節(jié)能環(huán)保效能進行評定，進而評定財政資金的投放效應情況。
