國家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣

政府和社會資本合作模式的通知

各省(區(qū)、市)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委(能源局)：

為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)，鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資能源領(lǐng)域，現(xiàn)就在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)的有關(guān)事宜通知如下：

一、重要意義

在能源領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作，有利于打破社會資本進入能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域不合理限制，引入社會資本創(chuàng)新機制，提高供給效率;有利于理順政府與市場關(guān)系，深化行政體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用;有利于改善地區(qū)能源公共服務(wù)水平，讓人民群眾更多享受到能源改革和發(fā)展的成果。

二、總體要求

(一)總體目標(biāo)

通過運用政府和社會資本合作模式，改革創(chuàng)新能源領(lǐng)域公共服務(wù)供給機制，拓寬投融資渠道，充分調(diào)動社會資本參與能源領(lǐng)域項目建設(shè)的積極性，有效提高能源領(lǐng)域公共服務(wù)水平，滿足人民群眾對能源安全、可靠、清潔供應(yīng)的要求。

(二)基本原則

鼓勵進入。積極豐富PPP能源項目儲備，加大項目發(fā)起力度，積極營造輿論氛圍，充分調(diào)動社會資本參與能源領(lǐng)域項目建設(shè)的積極性。

政策扶持。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門完善能源領(lǐng)域PPP項目土地使用、稅收優(yōu)惠、價格調(diào)整、信貸扶持等機制，創(chuàng)造良好政策環(huán)境。

優(yōu)化服務(wù)。在項目審批、政策資金申請、國家現(xiàn)有財政政策落實等方面主動作為、優(yōu)化服務(wù)，保障符合條件的PPP能源項目順利開展。

惠及民生。加強監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)和社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

三、適用范圍

各級能源主管部門在能源領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，應(yīng)做好項目前期調(diào)研，依法組織項目實施、按照約定履行協(xié)議、嚴(yán)格績效監(jiān)管等工作。

能源領(lǐng)域推廣PPP主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。能源領(lǐng)域推廣PPP的范圍包括但不局限于下列項目：

電力及新能源類項目：供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、資產(chǎn)界面清晰的輸電項目、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營、分布式能源發(fā)電項目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項目、儲能項目、光伏扶貧項目、水電站項目、熱電聯(lián)產(chǎn)、電能替代項目、核電設(shè)備研制與服務(wù)領(lǐng)域等。

石油和天然氣類項目：油氣管網(wǎng)主干/支線、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施、液化天然氣(LNG)接收站、石油和天然氣儲備設(shè)施等。

煤炭類項目：煤層氣輸氣管網(wǎng)、壓縮/液化站、儲氣庫、瓦斯發(fā)電等。

四、豐富項目儲備

各級能源主管部門要按照項目合理布局、政府投資有效配置的原則，認(rèn)真梳理、科學(xué)甄別，積極從符合能源規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中篩選適合PPP模式的潛在項目，納入國家發(fā)展改革委全國PPP項目庫，并與財政部PPP綜合信息平臺做好對接。不斷探索拓寬能源PPP項目范圍，及時豐富項目儲備，并定期在網(wǎng)上更新發(fā)布。

五、規(guī)范有序推進項目

各級能源主管部門應(yīng)根據(jù)國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于PPP工作的相關(guān)管理辦法組織項目實施。對需要實施特許經(jīng)營的項目，應(yīng)按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(國家發(fā)展改革委25號令)執(zhí)行，規(guī)范有序地推進能源領(lǐng)域PPP項目。應(yīng)從PPP項目儲備庫中，選擇條件成熟的能源建設(shè)項目作為備選項目，委托招標(biāo)機構(gòu)擬定招標(biāo)文書，采取公開招投標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等方式，確定項目承擔(dān)單位。

六、政策保障措施

(一)簡化PPP項目審批

在能源PPP項目審批方面建立綠色通道。加快項目審批，簡化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限。涉及規(guī)劃、國土、環(huán)保等審批事項的，應(yīng)積極推動相關(guān)部門建立PPP項目聯(lián)審機制。加快開通項目審批網(wǎng)上平臺，公開項目全流程審批信息，進一步提高行政服務(wù)效率。

(二)推進能源價格改革

根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕28號)精神，到2017年，基本放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格。盡快全面理順天然氣價格，加快放開天然氣氣源和銷售價格，有序放開上網(wǎng)電價和公益性以外的銷售電價，建立主要由市場決定能源價格的機制，為社會資本投資能源領(lǐng)域創(chuàng)造有利條件。

(三)探索創(chuàng)新財政補貼機制

對可再生能源及分布式光伏發(fā)電、天然氣分布式能源及供熱、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、光伏扶貧、頁巖氣開發(fā)、煤層氣抽采利用等PPP項目，符合財政投資補貼條件的，各級能源主管部門應(yīng)積極探索機制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，鼓勵財政補貼向上述PPP項目傾斜。

(四)加強金融合作

各級能源主管部門應(yīng)積極主動幫助項目承擔(dān)單位與各級PPP融資支持基金進行對接，提高項目融資的可獲得性。加強與銀行等金融機構(gòu)的溝通合作，加大對能源領(lǐng)域PPP項目的信貸支持力度。

(五)適時開展第三方評估

充分發(fā)揮工商聯(lián)聯(lián)系民營企業(yè)的作用。推進能源領(lǐng)域政府和社會資本合作，要充分聽取工商聯(lián)和民營企業(yè)的意見和建議。根據(jù)項目進展情況，可委托工商聯(lián)等第三方中介機構(gòu)對能源領(lǐng)域PPP項目開展實施評估。

七、示范推廣和總結(jié)提高

做好能源領(lǐng)域PPP項目是一件新生事物。各級能源主管部門要積極探索、大膽嘗試，鼓勵社會資本投資能源PPP項目。對項目實施過程中遇到的難點和問題，要積極研究和協(xié)調(diào)解決。國家能源局將及時總結(jié)各地探索的經(jīng)驗，選擇好的做法在全國示范推廣，不斷創(chuàng)新和提高能源領(lǐng)域政府和社會資本的合作水平。

國家能源局

2016年3月31日

延伸閱讀：能源領(lǐng)域推廣PPP模式要加快完善相關(guān)配套制度

國家能源局4月13日對外發(fā)布《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》(下稱《通知》)，要在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式(PPP)，鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資能源領(lǐng)域，有效提高能源領(lǐng)域公共服務(wù)水平。

《通知》稱，能源領(lǐng)域推廣PPP主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。

最近幾年，中國對能源的需求高速增長，相關(guān)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施滯后。以天然氣為例，雖然天然氣已經(jīng)進入到多數(shù)省份，但各地建有完善儲氣設(shè)施的并不多，儲氣設(shè)施數(shù)量遠低于國際平均水平，導(dǎo)致中國天然氣儲氣庫和儲氣設(shè)備遠遠不能滿足市場需求，在天然氣用氣高峰，只能采取中斷一些工業(yè)用戶用氣的方式，以保證居民用氣。

《通知》對類似天然氣儲氣罐的基礎(chǔ)設(shè)施將加大引入社會資本的力度。依據(jù)《通知》，能源領(lǐng)域推廣PPP的范圍至少有3大類：一是電力及新能源類項目，包括供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、資產(chǎn)界面清晰的輸電項目、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營、分布式能源發(fā)電項目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項目、儲能項目、光伏扶貧項目、水電站項目、熱電聯(lián)產(chǎn)、電能替代項目、核電設(shè)備研制與服務(wù)領(lǐng)域等。二是石油和天然氣類項目,包括油氣管網(wǎng)主干/支線、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施、液化天然氣(LNG)接收站、石油和天然氣儲備設(shè)施等。三是煤炭類項目，包括煤層氣輸氣管網(wǎng)、壓縮/液化站、儲氣庫、瓦斯發(fā)電等。

上述項目基本覆蓋能源領(lǐng)域的主要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，其中的不少項目早已對社會資本開放，但由于投資收益率等問題，進展相對緩慢。

國家能源局表示，將圍繞鼓勵進入、政策扶持、優(yōu)化服務(wù)、惠及民生等四項基本原則，通過運用政府和社會資本合作模式改革創(chuàng)新能源領(lǐng)域公共服務(wù)供給機制，拓寬投融資渠道，并充分調(diào)動社會資本參與能源領(lǐng)域項目建設(shè)的積極性。

當(dāng)前石油、天然氣、煤炭等能源處在價格低位，多數(shù)能源企業(yè)面臨經(jīng)營壓力，在此時完全依靠企業(yè)自身，加大投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的力度并不現(xiàn)實，《通知》的出臺，將有利于引導(dǎo)社會資本進入到能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。

政府主管部門，希望在能源領(lǐng)域推廣PPP模式，打破社會資本進入能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域不合理限制，最終達到引入社會資本創(chuàng)新機制，提高能源供給效率的目的。而對于參與其中的社會資本，則主要看重資本回報率，投資是否有保障。

國投信達的人士告訴中國經(jīng)濟時報記者，公司對投資能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)備非常有興趣，因為與其它社會公共服務(wù)設(shè)施相比，它們的投資回報率相對較高，且相對穩(wěn)定，但由于一些配套的制度不健全，一些領(lǐng)域的投資價值并不大，而一些投資回報率較高的領(lǐng)域，卻由于投資門檻高，以及一些客觀的制度性障礙等因素影響，存在玻璃門和彈簧門。

以天然氣儲氣設(shè)施為例，由于天然氣價格改革存在一定的滯后性，建設(shè)天然氣儲氣庫并不能為企業(yè)創(chuàng)造更大的盈利空間。而在電網(wǎng)等領(lǐng)域，相關(guān)的觀望仍掌握在國內(nèi)的大型國有能源企業(yè)手中，社會資本雖然有進入的意向，但進入的速度低于預(yù)期，因此，要激發(fā)社會資本投入到能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的積極性，需要加快完善相關(guān)配套措施。

國家能源局確定五項保障措施，包括簡化PPP項目審批、推進能源價格改革、探索創(chuàng)新財政補貼機制、加強金融合作、適時開展第三方評估等五個方面的措施，完善相關(guān)配套。其中在項目審批上，要建立綠色通道，加快項目審批，簡化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限。涉及規(guī)劃、國土、環(huán)保等審批事項的，應(yīng)積極推動相關(guān)部門建立PPP項目聯(lián)審機制等;在能源價格改革上，到2017年，基本放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格。盡快全面理順天然氣價格，加快放開天然氣氣源和銷售價格，有序放開上網(wǎng)電價和公益性以外的銷售電價，建立主要由市場決定能源價格的機制。在財政補貼上，對符合財政投資補貼條件的PPP項目，要鼓勵財政補貼向上述PPP項目傾斜;在加強金融合作上，要加大對能源領(lǐng)域PPP項目的信貸支持力度。

國投信達的人士認(rèn)為，如果這些措施都能到位，將為社會資本進入到能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)造條件，但長期效果如何還有待觀察。

《通知》出臺后，相關(guān)的實施細則和配套方案將出臺，其中的一些政策涉及到與其他政府部門，比如財政補貼政策需要與財政部協(xié)調(diào)，金融系統(tǒng)的支持需要與金融機構(gòu)協(xié)調(diào)，因此最終的實施效果將受到多方面因素的制約，考驗相關(guān)部門的協(xié)調(diào)能力，需要盡快完善相關(guān)的配套制度，以讓政策在落地的過程中，能夠有章可循。