一、對(duì)電網(wǎng)投資監(jiān)管的依據(jù)
電 力系統(tǒng)技術(shù)的進(jìn)步，市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)學(xué)管制理論的進(jìn)步，電力系統(tǒng)的發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節(jié)早已不再是一個(gè)自然壟斷的整體，而是認(rèn)為電網(wǎng)仍具有自然壟斷 特性，發(fā)、售兩個(gè)環(huán)節(jié)具有競(jìng)爭(zhēng)性。這也是三十年來(lái)世界各國(guó)推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革的理論基礎(chǔ)。我國(guó)從2002年開(kāi)始啟動(dòng)電力體制改革，實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開(kāi)，發(fā)電側(cè) 具備了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件。中發(fā)9號(hào)文件明確“管住中間、放開(kāi)兩頭”，加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)環(huán)節(jié)的管制。
所謂自然壟斷，是市場(chǎng)只能容納一個(gè)有 最適度規(guī)模的公司。其基本特征，一是固定資本投資巨大;二是呈現(xiàn)規(guī)模報(bào)酬遞增。鐵路、燃?xì)?、自?lái)水、電網(wǎng)等公共管網(wǎng)大多具有自然壟斷特征。利用壟斷優(yōu)勢(shì)， 自然壟斷企業(yè)可以成為價(jià)格的制定者而不是接受者。為維護(hù)公共利益，政府對(duì)自然壟斷企業(yè)采取管制措施，防止壟斷暴利，管制手段主要是價(jià)格管制。電網(wǎng)投資最終 通過(guò)電價(jià)回收，這就決定了電網(wǎng)投資涉及到公共利益，需要政府進(jìn)行電網(wǎng)投資監(jiān)管。
二、9號(hào)文對(duì)電網(wǎng)投資監(jiān)管的要求
對(duì)電網(wǎng)投資監(jiān)管的要求，中發(fā)9號(hào)文件在七項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)的一、三、七中均有不同角度不同程度的表述。
第一項(xiàng)“有序推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機(jī)制”中，對(duì)電網(wǎng)投資如何從電價(jià)回收，提出總體原則，也就是按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定輸配電。
第三項(xiàng)“建立相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場(chǎng)交易平臺(tái)”中要求“規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)投資和資產(chǎn)管理行為”。
第七項(xiàng)“加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)管，提高電力安全可靠水平”中表述最具體，涉及規(guī)劃、核準(zhǔn)、監(jiān)管等。
第 24條“切實(shí)加強(qiáng)電力行業(yè)特別是電網(wǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃”——政府有關(guān)部門要認(rèn)真履行電力規(guī)劃職責(zé)，優(yōu)化電源與電網(wǎng)布局，加強(qiáng)電力規(guī)劃與電源規(guī)劃之間、全國(guó)電力規(guī) 劃與地方性電力規(guī)劃之間的有效銜接。提升規(guī)劃的覆蓋面、權(quán)威性和科學(xué)性，增強(qiáng)規(guī)劃的透明度和公眾參與度，各種電源建設(shè)和電網(wǎng)布局要嚴(yán)格規(guī)劃有序組織實(shí) 施。……規(guī)劃經(jīng)法定程序?qū)徍撕螅蛏鐣?huì)公開(kāi)。……保障電力規(guī)劃的有效執(zhí)行。
第25條“切實(shí)加強(qiáng)電力行業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)監(jiān)督”——加強(qiáng)電網(wǎng)投資行為、成本及投資運(yùn)行效率監(jiān)管。
第26條“減少和規(guī)范電力行業(yè)的行政審批”——進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，取消、下放電力項(xiàng)目審批權(quán)限，有效落實(shí)規(guī)劃，明確審核條件和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范簡(jiǎn)化審批程序。
三、電網(wǎng)投資監(jiān)管的內(nèi)容
長(zhǎng) 期以來(lái)，除了價(jià)格部門核價(jià)以外，最直觀的投資監(jiān)管工作就是審批電網(wǎng)項(xiàng)目，以前是批可研，現(xiàn)在是核準(zhǔn)。但政府電網(wǎng)投資監(jiān)管的內(nèi)涵遠(yuǎn)不止于此。之所以我們長(zhǎng)期 停留在孤立的審批項(xiàng)目階段，只能說(shuō)是政府行政能力的欠缺。根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)，以及對(duì)中發(fā)9號(hào)文的理解，筆者認(rèn)為對(duì)電網(wǎng)投資監(jiān)管的主要內(nèi)容如下。
首 先，應(yīng)該由政府依托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各電網(wǎng)投資主體的電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。而不是簡(jiǎn)單的把電網(wǎng)企業(yè)規(guī)劃翻牌為政府電網(wǎng)規(guī)劃，更不能是電網(wǎng)規(guī)劃由企業(yè) 說(shuō)了算。納入規(guī)劃的項(xiàng)目即可以開(kāi)展前期工作，不再印發(fā)什么所謂的“路條”。只有納入規(guī)劃的項(xiàng)目才能申請(qǐng)核準(zhǔn)。
其次，政府投資主管部門對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的項(xiàng)目投資進(jìn)行核準(zhǔn)，審核是否符合公共利益，同時(shí)依托第三方咨詢結(jié)構(gòu)對(duì)投資規(guī)模進(jìn)行合理性審查。有條件的，還可以探索建立核準(zhǔn)評(píng)估的投資限額指標(biāo)體系。
接著，在電網(wǎng)企業(yè)的建設(shè)實(shí)施環(huán)節(jié)，應(yīng)該對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管。既然電網(wǎng)投資走輸配電價(jià)回收，電網(wǎng)投資的高低直接關(guān)系到所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本，本著責(zé)權(quán)對(duì)等的原則，電網(wǎng)企業(yè)就應(yīng)該在屬地的地方招投標(biāo)平臺(tái)進(jìn)行招標(biāo)，并接受監(jiān)管。
然后，政府投資主管部門對(duì)完成建設(shè)的電網(wǎng)項(xiàng)目投資進(jìn)行結(jié)算審查，只有通過(guò)結(jié)算審查的項(xiàng)目才能最終進(jìn)入電網(wǎng)投資成本。
最后，由政府價(jià)格管理部門按合理周期對(duì)通過(guò)結(jié)算審計(jì)的電網(wǎng)投資進(jìn)行電價(jià)調(diào)整。
同 時(shí)，設(shè)立平衡賬戶，按照“合理收益”的原則，確保電網(wǎng)企業(yè)在一定經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回投資。如果電網(wǎng)當(dāng)年收益超過(guò)確定的合理收益規(guī)模，超出部分納入平衡賬戶，反之 則由平衡賬戶補(bǔ)齊電網(wǎng)收益。平衡賬戶的目的，一方面抑制電網(wǎng)的盈利沖動(dòng)，專注于輸配服務(wù)定位，另一方面讓電網(wǎng)輸配電價(jià)在一個(gè)時(shí)期內(nèi)處于相對(duì)穩(wěn)定水平。
因此，電網(wǎng)規(guī)劃、投資核準(zhǔn)、招標(biāo)監(jiān)管、結(jié)算審查、平衡賬戶、電價(jià)調(diào)整等六個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成了電網(wǎng)投資監(jiān)管的內(nèi)容，各環(huán)節(jié)之間必須有效銜接，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的閉環(huán)。
四、項(xiàng)目審批權(quán)限繼續(xù)下放分析
了解了電網(wǎng)投資監(jiān)管的必要性和監(jiān)管內(nèi)容，再來(lái)探討項(xiàng)目審批權(quán)限是否從省級(jí)投資主管部門繼續(xù)下放就很清晰了，把握幾個(gè)原則。
第一，是否有利于投資控制和電價(jià)管控。普通項(xiàng)目的投資監(jiān)管，主要從公共利益的角度出發(fā)。但電網(wǎng)投資不僅如此，項(xiàng)目審批只是投資監(jiān)管的一個(gè)環(huán)節(jié)，還涉及到投資合理性和投資成本控制等等。從這個(gè)角度來(lái)看，集中比繼續(xù)下放分散更有利于監(jiān)管。
第二，看行政效率。一般而言，具備電網(wǎng)投資評(píng)估資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)都在省會(huì)城市，審批權(quán)限下放到區(qū)縣并不能減少或簡(jiǎn)化評(píng)估環(huán)節(jié)，對(duì)邊遠(yuǎn)區(qū)縣而言增加行政辦公成本，也不利于質(zhì)量的管控。加上電網(wǎng)投資監(jiān)管具有一定的專業(yè)性，區(qū)縣配備相應(yīng)的公務(wù)人員較難。
第三，國(guó)家部委下放審批權(quán)限，本質(zhì)是把國(guó)家機(jī)關(guān)從具體的事務(wù)工作中解放出來(lái)，集中精力多做宏觀性政策性工作。審批權(quán)限下放只是職責(zé)的轉(zhuǎn)移，對(duì)權(quán)力尋租的防范更多地是靠多方位的監(jiān)管，并不必然與權(quán)限下放關(guān)聯(lián)。
因此，在省級(jí)層面監(jiān)管電網(wǎng)投資更為合理。
五、探索激勵(lì)性電網(wǎng)投資監(jiān)管機(jī)制
價(jià)格管制的方法有基于成本的價(jià)格管制，基于績(jī)效的價(jià)格管制等等。管制方法不斷演化的目的是減少信息不對(duì)稱，提高壟斷企業(yè)管制效率，最終降低壟斷企業(yè)成本。我國(guó)目前對(duì)輸電價(jià)格管制主要還是傳統(tǒng)的成本加成法。
基于成本的價(jià)格管制就促使使電網(wǎng)企業(yè)有動(dòng)力通過(guò)增加投資來(lái)擴(kuò)大收益規(guī)模。從歷史經(jīng)驗(yàn)里可以發(fā)現(xiàn)，電網(wǎng)企業(yè)并不是簡(jiǎn)單的靠賺取買電賣電之間差價(jià)的公司，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)工程型投資公司，通過(guò)不斷滾動(dòng)的電網(wǎng)投資維持電價(jià)空間。
此次電改要求按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定輸配電，仍然是基于成本的價(jià)格管制，只是引入了收入上限約束。收入上限在激勵(lì)壟斷企業(yè)提高效率，降低成本方面有缺失，而基于績(jī)效的激勵(lì)性價(jià)格管制理論就可以克服這些問(wèn)題。
火 電企業(yè)的標(biāo)桿電價(jià)，就是激勵(lì)性價(jià)格管制機(jī)制，能夠促進(jìn)發(fā)電企業(yè)降低成本，獲取更多的收益，通過(guò)標(biāo)桿的周期性調(diào)整，最終降低發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)。同樣，在電網(wǎng)領(lǐng)域 也可以引入激勵(lì)性價(jià)格管制機(jī)制。最初可先在增量配網(wǎng)領(lǐng)域，不再單獨(dú)核定每一個(gè)增量配網(wǎng)的配電價(jià)格，而是取一個(gè)績(jī)效標(biāo)桿，作為所有增量配網(wǎng)的配電價(jià)格。最 終，又拿增量配網(wǎng)作為監(jiān)管存量配網(wǎng)的績(jī)效標(biāo)桿。幾個(gè)監(jiān)管周期下來(lái)，應(yīng)該可以獲得明顯的效果
