生態(tài)保護是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，關系人民福祉，關乎民族未來，是全面建成小康社會需要著力補齊的短板之一。筆者認為，建立符合我國國情的生態(tài)補償制度體系，讓受益者付費、保護者得到合理補償，能夠促進保護者和受益者良性互動，調(diào)動全社會保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

要切實做好生態(tài)保護工作，建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系，首先要認清我國的基本國情。

一方面，我國生態(tài)保護工作任重道遠。我國生態(tài)保護工作近年來取得重要進展與積極成效。但從總體上看，我國生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)系統(tǒng)質量和功能低，生態(tài)安全形勢依然嚴峻。

我國幅員遼闊，獨特的氣候和地貌特征孕育了森林、草原、濕地、荒漠、農(nóng)田和城市等各類陸地生態(tài)系統(tǒng)，并擁有獨特的青藏高原高寒濕地生態(tài)系統(tǒng)。以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架的“兩屏三帶”，在涵養(yǎng)水源、防風固沙、調(diào)節(jié)氣候、防止水土流失、保護生物多樣性等方面發(fā)揮著極其重要的生態(tài)安全屏障作用。同時，我國也存在著土壤侵蝕、沙漠化、鹽漬化、石漠化、凍融和酸雨等生態(tài)敏感性區(qū)域，這是生態(tài)環(huán)境變化最激烈和最易出現(xiàn)生態(tài)問題的地區(qū)，極易受到人為的不當開發(fā)活動影響而產(chǎn)生生態(tài)負面效應且難以恢復，是區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展及進行生態(tài)環(huán)境綜合整治的關鍵地區(qū)，同樣需要合理安排生態(tài)保護工作，防止其生態(tài)環(huán)境質量水平出現(xiàn)大幅降低。生態(tài)保護工作量大，涉及面廣。

另一方面，我國生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出。生態(tài)系統(tǒng)服務功能的使用價值決定了人類對它的利用，但其非使用價值又決定了其受保護的必要性，這本身就是生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)系統(tǒng)和物資生產(chǎn)系統(tǒng)的矛盾。我國資源總量豐富，但人均資源占有量基本低于世界平均水平，資源供需矛盾突出。

我國生態(tài)重要、敏感區(qū)域不僅承擔著重要的生態(tài)功能，同時也承擔著經(jīng)濟和社會發(fā)展重任。由于自然條件、地理區(qū)位與發(fā)展歷史條件等原因，這些區(qū)域往往經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，當?shù)卣腿嗣癜l(fā)展經(jīng)濟、提高生活水平的意愿強烈。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與生態(tài)環(huán)境資源的妥善保護產(chǎn)生激烈矛盾。一些地區(qū)片面認為自然保護地會影響和限制地方發(fā)展，不愿建立自然保護地;一些地區(qū)為了開發(fā)建設，未經(jīng)科學論證和審批就對自然保護地進行調(diào)整甚至撤銷，在自然保護地內(nèi)開展建設項目，開發(fā)礦產(chǎn)資源，無序開展旅游活動。不合理的開發(fā)建設活動不斷蠶食和占用自然保護地范圍，削弱了其生態(tài)系統(tǒng)服務功能，降低了自然保護地的價值。

生態(tài)保護問題的產(chǎn)生常常還在于自然或行政邊界上活動的不協(xié)調(diào)，如河流、海洋及其濱江、濱海地帶，城鄉(xiāng)邊界，或者行政區(qū)域邊界等。特別是當自然屬性被行政區(qū)域分割時，各行政單元間存在復雜的利益關系。例如，流域上游地區(qū)需承擔水資源保護和生態(tài)建設的任務，經(jīng)濟社會發(fā)展受到較大限制;而下游地區(qū)享受了生態(tài)保護成果卻未合理分擔生態(tài)保護成本。上下游區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，社會福利分配不公平，造成了“上游青山綠水餓肚皮、下游吃香喝辣要減肥”。這種搭便車的外部不經(jīng)濟嚴重地影響了上游地區(qū)保護水資源的能力和積極性。

同時，流域沿線的水環(huán)境治理和污染防控也存在薄弱環(huán)節(jié)。一方面，工業(yè)污水和城鎮(zhèn)生活污水產(chǎn)生量逐年增加;另一方面，污水處理設施的建設和運營又缺乏經(jīng)費，由此導致下游地區(qū)水生態(tài)環(huán)境保護難度增大、成本增加。自然保護地、生態(tài)重要及生態(tài)敏感區(qū)域同時分屬不同行政單元、不同部門管轄，各地區(qū)各部門的重視程度和管理方式不同，導致自然保護地、生態(tài)重要敏感區(qū)域難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展、資金和人員投入不足、管理與保護效率低下等各種問題還將在較長一段時間內(nèi)存在。

當下“既要綠水青山，也要金山銀山;寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”的思想已成為共識。但是生態(tài)保護與經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)發(fā)展是一個長期的、復雜的過程。目前我國生態(tài)環(huán)境保護工作中凸顯的問題與矛盾來源于很多因素，其中一個重要原因即是我國生態(tài)保護方面存在著結構性的政策缺位，特別是有關生態(tài)建設的經(jīng)濟政策較短缺。這種缺位使得生態(tài)環(huán)境的保護者得不到相應的經(jīng)濟激勵，受益者無償享有生態(tài)效益;破壞者卻無需或者很少承擔相應的責任和成本，受害者得不到應有的賠償。這種生態(tài)保護與經(jīng)濟利益之間的扭曲關系使生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展一度陷入互相對立的局面，不僅使得生態(tài)保護與建設事業(yè)面臨著越來越大的困難，也不利于經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。

在此背景下，建立健全生態(tài)保護補償機制成為我國推進生態(tài)文明建設、促進生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的現(xiàn)實需求。通過對個人或區(qū)域保護生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄的發(fā)展機會進行補償，對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或者保護對象進行保護性投入，對恢復生態(tài)服務功能的成本和因破壞行為造成的被補償者發(fā)展機會成本損失進行補償，生態(tài)保護補償機制對生態(tài)利益進行重新分配，促使生態(tài)保護行為的經(jīng)濟性實現(xiàn)外部化，推動生態(tài)破壞行為的不經(jīng)濟性實現(xiàn)內(nèi)部化。建立社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間的矛盾協(xié)調(diào)機制，擔當“青山綠水”保護者與“金山銀山”受益者之間的利益調(diào)配者。

建立和完善生態(tài)補償機制有利于推進生態(tài)保護從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和行政手段轉變，有利于加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設，有利于促進生態(tài)與經(jīng)濟雙贏，推動綠色發(fā)展，保障生態(tài)建設的可持續(xù)性;有利于推動地區(qū)間基本公共服務均等化，促進不同區(qū)域、不同利益群體的協(xié)調(diào)發(fā)展。

自2005年黨的十六屆五中全會《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出加快建立生態(tài)補償機制以來，國務院每年都將生態(tài)補償機制建設列為年度工作要點，2010年將研究制定生態(tài)補償條例列入B類立法計劃。據(jù)了解，全國人大連續(xù)5年將建立生態(tài)補償機制作為重點建議。2012年，黨的十八大作出了大力推進生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署，要求建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。黨的十八屆三中、四中全會對生態(tài)補償機制建設提出了更加明確的要求。尤其是2015年中共中央先后印發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》(中發(fā)〔2015〕12號)、《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)〔2015〕25號)，要求探索建立多元化生態(tài)補償機制，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制。

我們也欣喜地看到，近年來，各地方、各部門按照黨中央、國務院部署，在大力實施生態(tài)保護與生態(tài)建設的同時，積極探索建立生態(tài)保護補償機制，在森林、草原、濕地、流域、海洋以及重點生態(tài)功能區(qū)等領域積極開展實踐，并取得了較好的成效。但也要清醒地認識到，由于生態(tài)保護補償是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，利益關系較復雜，政策性強，政策法規(guī)不完善使得這些實踐顯得零敲碎打，補償機制不健全，急需國家層面的頂層設計。

為充分調(diào)動全社會參與生態(tài)保護的積極性，讓受益者付費、保護者得到合理補償，促進保護者和受益者良性互動，中央全面深化改革領導小組第二十二次會議審議通過了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出要完善轉移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，擴大補償范圍，合理提高補償標準，逐步實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，基本形成符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系。

這一生態(tài)保護補償機制是在我國已有生態(tài)補償實踐的基礎上進一步深化細化和固化，把生態(tài)受益者和保護者的權責落實較明確，把生態(tài)保護補償范圍覆蓋到我國所有生態(tài)重要區(qū)域。這是百姓的期盼，民心所向，符合我國國情，符合目前我國生態(tài)保護與區(qū)域發(fā)展實際。有利于形成廣泛的社會共識，有利于推動實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有利于促進欠發(fā)達地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果，有利于加快推進生態(tài)文明建設。