一引言

能源節(jié)約(Energy Conservation)，簡稱“節(jié)能”，是指“加強(qiáng)用能管理，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會可以承受的措施，從能源生產(chǎn)到消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費(fèi)，有效、合理地利用能源。”“節(jié)能”有狹義和廣義之分。狹義上的“節(jié)能”，是指生產(chǎn)或生活過程中一次能源和二次能源的直接節(jié)約，即以盡可能少的能源消耗生產(chǎn)出同樣數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品，或以同樣的能源消耗生產(chǎn)出較原來數(shù)量更多或者質(zhì)量更高的產(chǎn)品。廣義上的“節(jié)能”，除包括狹義“節(jié)能”內(nèi)容外，還包括通過產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等途徑實(shí)現(xiàn)的各種間接節(jié)能。

在應(yīng)對主要因過量排放含碳溫室氣體所引起的氣候變化的背景下，“低碳經(jīng)濟(jì)”理念和實(shí)踐被越來越多地接受。低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是以低能源消耗、低溫室氣體排放和低環(huán)境污染來保障國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。在此語境下，能源節(jié)約與應(yīng)對氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)之間存在著密切聯(lián)系。在目標(biāo)上，三者均致力于減少能源消耗，追求經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展;在手段上，減少化石能源的開發(fā)和利用，是推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)和應(yīng)對氣候變化的重要內(nèi)容;在效果上，能源節(jié)約有助于減少高碳能源的消耗和低碳排放的實(shí)現(xiàn)，從而為應(yīng)對氣候變化做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

以法制手段促進(jìn)能源節(jié)約，目前已成為世界各國的普遍實(shí)踐。一些國家在能源節(jié)約法制建設(shè)方面積累了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，其中以日本和丹麥的經(jīng)驗(yàn)尤其值得關(guān)注。這兩個國家能源資源較為貧乏，且都曾飽受能源危機(jī)之困。然而，日本和丹麥自20世紀(jì)70年代以來成功轉(zhuǎn)型，擺脫了能源匱乏的桎梏，實(shí)現(xiàn)了高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展與低速能源消耗并存、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益兼顧的目標(biāo)。我國雖在能源稟賦等方面與這兩個國家不同，但其成熟經(jīng)驗(yàn)值得我國深入研究和借鑒。

二日本的能源節(jié)約法制

20世紀(jì)70年代中后期的石油危機(jī)，使國內(nèi)資源貧乏的日本深刻認(rèn)識到了能源節(jié)約的重要性。彼時起，日本不斷致力于推動能源節(jié)約和新能源的開發(fā)利用，并已取得明顯成效。根據(jù)日本國民經(jīng)濟(jì)計算年報的綜合能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，日本GDP的一次能源消費(fèi)量較之1973年的1.8萬噸石油/兆日元，已降低至2010年的約1.1萬噸石油/兆日元。如將日本的能源效率作為基數(shù)1與其他發(fā)達(dá)國家或地區(qū)作對比，那么美國為2.72，英國為1.91，法國為1.59，德國為1.41。 由此觀之，日本無論在能源消耗量上還是在能效水平上，均處于世界領(lǐng)先水平。這與日本的能源節(jié)約法制密切相關(guān)。

(一)日本的能源節(jié)約管理體制

日本的能源節(jié)約管理體制采用中央統(tǒng)一管理的方式。日本《關(guān)于合理使用能源的法律》(以下簡稱“《節(jié)能法》”)規(guī)定，節(jié)能工作主管部門是日本的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，負(fù)責(zé)人為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣。在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省內(nèi)部，則由資源能源廳下的節(jié)能新能源部負(fù)責(zé)制定節(jié)能工作基本方針和節(jié)能政策、擬定節(jié)能法規(guī)措施、提供節(jié)能補(bǔ)助金、實(shí)行優(yōu)惠稅制等。同時，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下設(shè)的9個地區(qū)局均有相應(yīng)的節(jié)能辦公室，具體負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法各地方的節(jié)能工作。

經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下屬還設(shè)有日本節(jié)能中心(ECCJ，Energy Conservation Center of Japan)和新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)(NEDO，New Energy and Industrial Technology Development Organization)這兩家節(jié)能專業(yè)機(jī)構(gòu)。日本節(jié)能中心成立于1978年，屬于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管轄的公益性法人(一般財團(tuán)法人)，總部設(shè)在東京，下設(shè)8個地區(qū)辦公室。節(jié)能中心的主要職能包括四個方面：基于能源管理技術(shù)支持經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的節(jié)能工作，如開展節(jié)能節(jié)電診斷、 樓宇節(jié)能技術(shù)支持、節(jié)能技術(shù)評價、普及和促進(jìn)國際標(biāo)準(zhǔn)ISO50001等;開展節(jié)能宣傳教育活動，如開展節(jié)能大獎的評選、通過網(wǎng)絡(luò)和出版物的形式提供節(jié)能信息等;為節(jié)能培養(yǎng)人才，受國家委托，代辦實(shí)施能源管理師國家考試和研修、講座等;支援海外節(jié)能行動，如派遣專家、接受研修、向海外普及和支援節(jié)能技術(shù)以及設(shè)備等。

新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)(NEDO)成立于1980年，是日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的直屬機(jī)構(gòu)，下設(shè)3個地區(qū)辦公室，經(jīng)費(fèi)全部來自經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的撥款。在節(jié)能方面，該機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是以產(chǎn)業(yè)化、實(shí)用化為目標(biāo)，支持節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化，以及促進(jìn)節(jié)能技術(shù)的研究開發(fā)、引進(jìn)和推廣，如研發(fā)超導(dǎo)技術(shù)、零能耗建筑系統(tǒng)(ZEB，Zero Energy Building)智能交通系統(tǒng)(ITS，Intelligent Transport System)等。

除行政管理機(jī)關(guān)外，日本產(chǎn)業(yè)界還自發(fā)建立了日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(Japan Business Federation，簡稱“經(jīng)團(tuán)聯(lián)”)和節(jié)能服務(wù)公司(ESCO，Energy Service Company)以引入有效的市場機(jī)制，推動節(jié)能工作。“經(jīng)團(tuán)聯(lián)”是2002年5月由原日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會和日本經(jīng)營者團(tuán)體聯(lián)盟合并成立的綜合性經(jīng)濟(jì)團(tuán)體，截至2015年6月2日有會員1329家，覆蓋了包括鋼鐵、水泥、化學(xué)、家電、汽車、造紙、電力等各領(lǐng)域的企業(yè)。“經(jīng)團(tuán)聯(lián)”在經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、社會、環(huán)境、科技、勞動等領(lǐng)域開展研究，利用經(jīng)濟(jì)界的知識和經(jīng)驗(yàn)向政府建言獻(xiàn)策。在節(jié)能方面，“經(jīng)團(tuán)聯(lián)”主要致力于制定實(shí)施自主節(jié)能行動計劃并監(jiān)督會員企業(yè)的實(shí)施情況， 每年發(fā)布報告，公布實(shí)施效果。

節(jié)能服務(wù)公司(ESCO)又稱“能源服務(wù)公司”，其服務(wù)包括：基于節(jié)能診斷提出節(jié)能建議，開展節(jié)能設(shè)計及施工，引進(jìn)和運(yùn)營節(jié)能設(shè)備，籌措節(jié)能資金，測量和保障節(jié)能效果，等等。[12] 據(jù)2015年3月日本ESCO推進(jìn)協(xié)議會發(fā)布的統(tǒng)計，2013年度節(jié)能服務(wù)公司產(chǎn)業(yè)的市場規(guī)模達(dá)到300億日元，其中工業(yè)產(chǎn)業(yè)部門占166億日元，其他事業(yè)部門占134億日元。

(二)日本的能源節(jié)約法規(guī)體系

日本目前最主要的有關(guān)能源節(jié)約法律是1979年《節(jié)能法》。該法歷經(jīng)了十余次修訂，最近一次修訂于2014年完成。[14]《節(jié)能法》共計8章99條，包括總則、基本方針、有關(guān)工廠等的措施、有關(guān)運(yùn)輸?shù)拇胧⒂嘘P(guān)建筑物的措施、與機(jī)械器具相關(guān)的措施、處罰規(guī)定、附則等。該法規(guī)范的主要包括工廠領(lǐng)域、運(yùn)輸領(lǐng)域、建筑領(lǐng)域和機(jī)械器具制造領(lǐng)域，同時也對合理使用能源的各種具體措施作出了詳細(xì)規(guī)定。 內(nèi)閣與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省還根據(jù)該法分別通過政令和省令的形式制定了多項法律實(shí)施細(xì)則，如日本內(nèi)閣1979年《關(guān)于合理使用能源的法律施行令》、原通商產(chǎn)業(yè)省(即現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省)1979年《關(guān)于合理使用能源的法律施行規(guī)則》、《關(guān)于能源管理師的考試和授予許可證的規(guī)則》等。

除《節(jié)能法》外，日本與能源節(jié)約相關(guān)的主要法律還包括：(1)1993年《能源供需高級化法》和《節(jié)能與再生利用支援法》。前者以修改和強(qiáng)化《節(jié)能法》為中心，將新的全球性環(huán)境問題考慮在內(nèi)，制定了開展各種活動的詳細(xì)預(yù)算;后者規(guī)定對主動采取節(jié)能及資源再生循環(huán)利用的業(yè)主實(shí)行超級利率融資，給予債權(quán)保證以及稅收優(yōu)惠等支持。(2)1998年《關(guān)于推進(jìn)地球溫暖化對策的法律》(1999年4月實(shí)施)。該法要求國家和地方政府制定具體的節(jié)能目標(biāo)，并要求企業(yè)根據(jù)《節(jié)能法》進(jìn)行能源的高效管理。(3)2001年《資源有效利用法》。該法規(guī)定了政府推進(jìn)國內(nèi)節(jié)能工作以及資源循環(huán)利用等內(nèi)容。(4)2002年《能源政策基本法》。該法對于日本長期實(shí)行、已經(jīng)基本達(dá)成共識的能源政策進(jìn)行了法律化的宣示和確認(rèn)，對日本能源單行法普遍遵循的充分運(yùn)用市場原理、普及能源知識、促進(jìn)國際合作等原則作出了規(guī)定，同時也規(guī)定了節(jié)約能源和提高能效方面的內(nèi)容。

(三)日本主要的能源節(jié)約法律措施

日本目前的主要能源節(jié)約法律制度和機(jī)制包括重點(diǎn)用能單位指定制度、“能源管理師”制度、“領(lǐng)跑者”制度、能效標(biāo)識制度、運(yùn)輸業(yè)和建筑業(yè)用能管理制度、能源節(jié)約財稅支持制度和節(jié)能宣傳與教育措施。

其一，重點(diǎn)用能單位指定制度。該制度根據(jù)日本《節(jié)能法》第7條的規(guī)定確立。所謂“指定”制度，是指要求特定能耗量的企業(yè)遵循特別的能源管理要求及履行報告義務(wù)的做法。日本內(nèi)閣發(fā)布的《節(jié)能法》施行令規(guī)定，指定每年度 能源消耗折合原油3000千升以上的單位為“第一類重點(diǎn)用能指定單位”，年消耗折合原油1500千升以上的單位為“第二類重點(diǎn)用能指定單位”。符合這些標(biāo)準(zhǔn)的用能單位一旦被指定，就必須依法履行與其能耗相符的節(jié)能義務(wù)，具體包括：選任能源管理人員，定期報告能源使用量、能源使用效率以及伴隨能源使用而發(fā)生的二氧化碳排放量、耗能設(shè)備、節(jié)能設(shè)施添置、改造或報廢等情況，每年提交中長期計劃書，等等。

其二，能源管理師制度。日本《節(jié)能法》第9條和第10條規(guī)定了能源管理師制度。取得能源管理師資格的方法一般有兩種：通過經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省舉辦的國家考試取得，或者通過進(jìn)修取得。一切人員均可通過參加日本節(jié)能中心(ECCJ)于每年8月舉辦的能源管理師考試而獲得執(zhí)業(yè)資格。考試科目分為必考基礎(chǔ)科目和選考專業(yè)科目，其中必考科目為能源綜合管理及法規(guī)，選考科目分為熱學(xué)科目和電學(xué)科目。該考試每次合格率不足30%。 通過進(jìn)修取得，是指針對已從事三年以上節(jié)能實(shí)務(wù)工作的人員，可通過申請參加日本節(jié)能中心于每年12月舉辦的能源管理進(jìn)修并通過最終進(jìn)修結(jié)業(yè)考試獲得資格。 目前，日本共有約6000名能源管理師。 第一類重點(diǎn)用能指定單位中從事制造、礦業(yè)、電力供應(yīng)、天然氣供應(yīng)、熱供應(yīng)等業(yè)務(wù)的企業(yè)，必須根據(jù)自身能源使用情況配備1至4名能源管理師作為其能源管理者，負(fù)責(zé)編制和提交能源使用狀況的定期報告和節(jié)能中長期計劃。其他的第一類重點(diǎn)用能指定單位以及第二類重點(diǎn)用能指定單位則必須配備能源管理師作為其能源管理員，負(fù)責(zé)定期提交能源使用狀況報告。根據(jù)日本《節(jié)能法》第11條的規(guī)定，能源管理師的工作內(nèi)容包括對企業(yè)節(jié)能事項進(jìn)行監(jiān)督，對能源消費(fèi)設(shè)備的維護(hù)和能源使用方法的改善提出建議，以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省規(guī)定的其他義務(wù)。

其三，產(chǎn)品“領(lǐng)跑者”制度。“領(lǐng)跑者”(トップランナー，Top Runner)，是指汽車、電器、建材等產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域能耗最低的行業(yè)標(biāo)兵。“領(lǐng)跑者”制度在1998年修訂的《節(jié)能法》中確立。 該制度意味著廠家生產(chǎn)的該種商品均須超過現(xiàn)有商品的同類產(chǎn)品中節(jié)能性最好的產(chǎn)品，實(shí)質(zhì)上是節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)更新制度。 根據(jù)該制度，節(jié)能指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)時最先進(jìn)的水平制定，5年后該指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)不到該標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品將被禁止在市場上銷售，而新的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)又同時出臺。“領(lǐng)跑者”制度不但有效推動了日本企業(yè)節(jié)能，還形成了以技術(shù)為導(dǎo)向的市場競爭，激發(fā)了企業(yè)不斷創(chuàng)新的內(nèi)在動力。“領(lǐng)跑者”制度的適用對象包括：在日本大量使用的機(jī)械器具;在使用時消費(fèi)相當(dāng)多能源的機(jī)械器具;以及特別有必要提高其性能的機(jī)械器具。截至2010年，“領(lǐng)跑者”制度的適用范圍已包括汽車、空調(diào)、電視、照明、冰箱等23種產(chǎn)品，且適用范圍仍在逐年擴(kuò)大。最新的“領(lǐng)跑者”制度包括了建筑材料(如窗、絕熱材料、廚房、浴室、衛(wèi)生間設(shè)備等)、熱泵、LED照明設(shè)備等。

其四，能效標(biāo)識制度。該制度是指政府要求生產(chǎn)企業(yè)為用戶和消費(fèi)者購買其產(chǎn)品的決策提供必要的能效信息，以引導(dǎo)和幫助消費(fèi)者選擇高效節(jié)能產(chǎn)品的一整套措施。 能效標(biāo)識是指附在用能產(chǎn)品上的信息標(biāo)簽，主要用來說明產(chǎn)品的能源性能，通常以能耗量、能源效率或能源成本的形式標(biāo)示。日本早在1999 年就開始對汽車、商用設(shè)備和家用電器等實(shí)行強(qiáng)制性能效標(biāo)識制度，2000年8月起開始實(shí)施統(tǒng)一的標(biāo)識制度，目前已對包括汽車、空調(diào)設(shè)備、電冰箱、電視機(jī)、電子計算機(jī)等在內(nèi)的21種產(chǎn)品實(shí)施了能效標(biāo)識制度。日本還與美國聯(lián)合實(shí)施辦公設(shè)備能效標(biāo)識計劃，達(dá)到美國能效標(biāo)準(zhǔn)的，可粘貼“能源之星”(Energy Star)標(biāo)識，且相互承認(rèn)。能效標(biāo)識由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省統(tǒng)一制定，采用多階段評價的方式，性能由高到低分別表示為5顆星到1顆星。能效標(biāo)識還提供了該產(chǎn)品是否達(dá)到了領(lǐng)跑者基準(zhǔn)、年消費(fèi)電力量和估測的年電費(fèi)金額等內(nèi)容。

其五，運(yùn)輸業(yè)用能管理制度。日本《節(jié)能法》第四章對運(yùn)輸業(yè)的節(jié)能作出了規(guī)定。根據(jù)該法及其實(shí)施細(xì)則，運(yùn)輸業(yè)用能管理制度的規(guī)制對象是達(dá)到擁有200輛卡車、300節(jié)火車皮等要求的一定規(guī)模以上的運(yùn)輸業(yè)者，以及年發(fā)送貨物3000萬噸公里的貨主。《節(jié)能法》要求這些從業(yè)者選擇購買低耗油車型，提高貨物裝載效率，減少空運(yùn)輸，并設(shè)置節(jié)能責(zé)任人。運(yùn)輸業(yè)者需向國土交通大臣每年提交一次報告，貨主向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣及所從事的相關(guān)行業(yè)的主管大臣每年報告一次。如發(fā)現(xiàn)上述企業(yè)存在未充分采取節(jié)能措施的情形，主管部門可采取勸告、公布、命令及罰金等措施。

其六，建筑物用能管理制度。日本《節(jié)能法》第五章對辦公樓、住宅等建筑物提出了明確的節(jié)能要求，并制定了建筑物的隔熱、隔冷標(biāo)準(zhǔn)。新建或改建項目，須向有關(guān)部門提交節(jié)約能源的具體措施。用能超過限額的建筑物，須配備能源管理員，負(fù)責(zé)向政府有關(guān)部門提交節(jié)能中長期計劃、年度計劃及落實(shí)情況的報告。

其七，能源節(jié)約財稅支持制度。日本《節(jié)能法》第82條規(guī)定，國家為促進(jìn)能源的合理使用，在財政、金融和稅制上采取積極措施，其中主要包括：(1)稅收優(yōu)惠、低息貸款和補(bǔ)助金。對引進(jìn)節(jié)能設(shè)備的工廠和單位、企事業(yè)單位新建的熱電聯(lián)產(chǎn)項目、通過合同能源服務(wù)公司改造、新建節(jié)能樓宇等，提供低息貸款和稅收優(yōu)惠;(2)政府直接提供大量資金，支持節(jié)能;(3)直接補(bǔ)貼和稅收減免。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省每年安排380億日元，用于補(bǔ)貼家庭與樓房能源系統(tǒng)、高效熱水器等;(4)支持節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)與節(jié)能項目實(shí)施企業(yè)共同申請節(jié)能項目資金補(bǔ)助時，最高補(bǔ)助金額可達(dá)節(jié)能改造項目投資的50%。

其八，宣傳與教育措施。為在全國范圍內(nèi)推廣節(jié)能，日本設(shè)立了節(jié)能日，每月的第一天對節(jié)能活動進(jìn)行評估并確定其成果;每年2月為日本的節(jié)能月，面向消費(fèi)者和公共機(jī)構(gòu)舉辦能源效率展覽和各種大型活動。 日本非常重視通過大眾傳播和公共輿論手段來樹立國民節(jié)能的理念，效果甚佳的“公眾運(yùn)動”即為一例。 日本還將節(jié)能與時尚結(jié)合，形成了“極簡主義”風(fēng)格，深受民眾歡迎。

三丹麥的能源節(jié)約法制

丹麥的能源資源賦存量不大，除石油和天然氣外，其他能源資源儲存很少，所需煤炭全部依靠進(jìn)口。 自第一次石油危機(jī)后，丹麥大力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，積極開發(fā)新能源。從1980年至今，丹麥的GDP增長了近60%，但能源消耗基本維持不變。 20世紀(jì)70年代前，丹麥99%的能源均需進(jìn)口。但其后幾十年間，丹麥的能源自給率不斷上升，1990 年上升到50%左右，1997年達(dá)到100%，2005年自給率更高達(dá)156%。 因此，丹麥成為公認(rèn)的能源問題解決得最好的國家之一。

(一)丹麥的能源節(jié)約管理體制

自1973年能源危機(jī)以來，丹麥認(rèn)識到需要有一個強(qiáng)有力的政府部門牽頭主管能源事務(wù)，以便從國家利益高度出發(fā)，調(diào)動各方面資源，統(tǒng)籌制定國家能源發(fā)展戰(zhàn)略并組織監(jiān)督實(shí)施。為此，丹麥于1976年成立了能源署。目前，丹麥能源署是氣候、能源與建筑部(Ministry of Climate，Energy and Building)之下的一個部門， 其職責(zé)最初是為了解決能源安全問題，后來管理重點(diǎn)逐漸涵蓋國內(nèi)能源生產(chǎn)、能源供應(yīng)和分銷以及節(jié)能。根據(jù)丹麥能源署官方網(wǎng)站的說明，丹麥能源署的職責(zé)主要涉及以下方面：從能源生產(chǎn)到供給、消費(fèi)整個產(chǎn)業(yè)鏈的管理;能效與節(jié)能;建筑領(lǐng)域和交通運(yùn)輸領(lǐng)域的節(jié)能;溫室氣體減排;等等。此外，丹麥氣候、能源與建筑部還下屬能源技術(shù)發(fā)展與示范項目(EUDP，Energy Technology Development and Demonstration Programme)，該機(jī)構(gòu)致力于支持研發(fā)能源技術(shù)。

(二)丹麥的能源節(jié)約法規(guī)體系

自20世紀(jì)70年代中后期起，丹麥開始通過立法形式推動能源節(jié)約。1976年，丹麥頒布了《供電法案》，1979年又頒布《供熱法案》。1981年，丹麥通過了《住房節(jié)能法案》。2000年，丹麥制定了綜合性節(jié)能法律《能源節(jié)約法》。 2004年，丹麥進(jìn)一步修訂節(jié)能法規(guī)，強(qiáng)調(diào)建筑和工業(yè)的節(jié)能，提倡使用節(jié)能家電，培養(yǎng)公民和全社會的節(jié)能習(xí)慣?，F(xiàn)有的節(jié)能立法調(diào)整的主要領(lǐng)域包括建筑、器械與產(chǎn)品、工業(yè)、公共部門、配電和電網(wǎng)企業(yè)等。此外，由于丹麥屬于歐盟國家，歐盟的節(jié)能相關(guān)法律也對丹麥具有約束力，這些法律包括《2012能效指令》(Energy Efficiency Directive 2012)、《歐盟建筑物能效指令》(EU Directive on The Energy Performance of Buildings)等。

(三)丹麥的能源節(jié)約主要法律制度

有效的法律規(guī)制對丹麥能源節(jié)約戰(zhàn)略的成功實(shí)施起到了至關(guān)重要的作用，其能源規(guī)劃、能效標(biāo)識、建筑物節(jié)能、節(jié)能技術(shù)研發(fā)支持和環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)等值得我國借鑒。

其一，能源規(guī)劃制度。丹麥的能源規(guī)劃十分詳盡，且根據(jù)國內(nèi)外的形勢與需要及時更新。丹麥1990年制定了《能源2000計劃》，1996年制定了《能源21計劃》，2005年制定了《能源戰(zhàn)略2025》。2008年，丹麥執(zhí)政黨與在野黨達(dá)成了《關(guān)于2008-2011年能源政策的協(xié)議書》，規(guī)定到2020年能源消耗應(yīng)比2006年水平減少4%。目前丹麥就能源問題的遠(yuǎn)景規(guī)劃是2011年制定的《能源戰(zhàn)略2050》(Energy Strategy 2050)，該戰(zhàn)略的目標(biāo)是：到2050年，丹麥將完全不依賴化石燃料，完全成為一個低碳社會。在能源節(jié)約方面，丹麥倡導(dǎo)提高家庭和企業(yè)的能效，目標(biāo)是2020年的能耗比2009年減少6%。此外，丹麥還于2011年11月發(fā)布《我們未來的能源》(Our Future Energy)，2012年3月發(fā)布了《面向2020年綠色能源的加速計劃》(Accelerating green energy towards 2020)， 詳細(xì)規(guī)定了能源有效合理利用、節(jié)能戰(zhàn)略實(shí)施等內(nèi)容。

其二，能效標(biāo)識制度。在建筑能效標(biāo)識方面，丹麥區(qū)分大型建筑(1500平方米以上)和小型建筑(1500平方米以下)。大型建筑采用ELO方案(亦稱“能源管理方案”，Energy Management Scheme);對于小型建筑，1997年《能源標(biāo)識法案》要求所有小型建筑在出售時，須對房屋進(jìn)行能效評估，評估范圍擴(kuò)大到包括能源、電力和水。在此方面，丹麥建立了評估標(biāo)準(zhǔn)和計算模型，設(shè)立招標(biāo)評估公司，開展宣傳培訓(xùn)計劃。目前，丹麥獨(dú)幢住宅的節(jié)能標(biāo)識率已達(dá)到85%。 在器械和產(chǎn)品能效標(biāo)識方面，丹麥實(shí)施針對白色家電的歐盟強(qiáng)制能效標(biāo)識方案，以及針對辦公設(shè)備的“能源之星”能效標(biāo)識方案等，國內(nèi)也有許多自愿能效標(biāo)識方案，如針對窗戶、燃油鍋爐、工業(yè)用電動機(jī)、通風(fēng)設(shè)備等的標(biāo)識方案。丹麥能源署對國內(nèi)的能效標(biāo)識制度的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

其三，建筑物節(jié)能制度。在丹麥，超過30%的能源消耗用于家庭建筑采暖， 因此建筑物節(jié)能意義重大。1961年起，丹麥對新建建筑能源消耗做出規(guī)定。其后，丹麥通過嚴(yán)格的建筑節(jié)能要求，加強(qiáng)對既有建筑的改造，在建筑標(biāo)準(zhǔn)中對新建建筑供熱、制冷、通風(fēng)、生活熱水和照明等方面的能源效率作出詳細(xì)規(guī)定，使建筑能耗大幅降低。丹麥通過征收建筑采暖燃料稅、支付節(jié)能投資補(bǔ)貼、實(shí)施出租房屋節(jié)能一攬子計劃等手段，降低建筑能耗。1996年，丹麥住房建設(shè)部門頒布條例，要求所有建筑物安裝熱計量裝置。通過實(shí)施供熱計量，室內(nèi)采暖總能耗降低了50%。目前，丹麥新建建筑的供熱能耗僅為1977年的25%左右。

其四，節(jié)能技術(shù)研發(fā)支持制度。為了保持在能源領(lǐng)域的競爭力，丹麥政府不斷增加對能源研發(fā)的資金支持。丹麥能源署通過“能源研究項目計劃”，僅2007 年就為能源研究提供資助5500 萬克朗。同時，也有企業(yè)對環(huán)保型能源研究提供資助。例如，Energinet公司2007年資助款項約為1.3億克朗。另外，一些行業(yè)協(xié)會和研究機(jī)構(gòu)，如丹麥能源協(xié)會 和丹麥戰(zhàn)略研究理事會 等，也在能源節(jié)約研究領(lǐng)域提供資助。

其五，環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)制度。丹麥注重通過稅費(fèi)手段促進(jìn)能源節(jié)約，較為典型的稅種是能源稅。能源稅的課稅對象主要是礦物燃料和電(罐裝液化氣、燃料油、煤、電和天然氣等)，具體包括普通能源稅和污染排放稅。普通能源稅于1977起征，最初適用于石油產(chǎn)品和電，其目的是促進(jìn)能源節(jié)約、鼓勵以其他能源替代石油。1982年開始對煤征收能源稅，對天然氣征稅則始于1997年。能源稅的稅率一直穩(wěn)定增長，包括增值稅在內(nèi)的總稅負(fù)達(dá)到消費(fèi)價格的三分之二。二氧化碳稅于1992起年開征。目前，須繳納能源與二氧化碳稅的法律主體包括家庭、公共部門、私人服務(wù)部門、農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門。對于企業(yè)，丹麥采用被稱為“二氧化碳協(xié)議”的補(bǔ)貼計劃，即特定企業(yè)可與能源署簽署自愿協(xié)議，承諾完成協(xié)議中明確的能源保護(hù)措施。在此情形下，企業(yè)可適用較低稅率，獲得減稅優(yōu)惠。此外，丹麥與節(jié)能相關(guān)的稅種還有垃圾稅、車用燃油稅、自來水稅、特定零售商品包裝稅、一次性餐具使用稅等。另需關(guān)注的是 “綠色收入返回”(Recycling of Revenue)制度。在丹麥，出于維持企業(yè)發(fā)展動力之考慮，全部或部分的“綠色收入”又通過減少其他與企業(yè)相關(guān)的稅收以及使用補(bǔ)貼支持環(huán)保的方式返回到企業(yè)，其中大量的補(bǔ)貼用于能源領(lǐng)域，如促進(jìn)可更新能源的利用、能源的節(jié)約和二氧化碳減排等。

四我國能源節(jié)約法制現(xiàn)狀及其完善

我國現(xiàn)行的能源節(jié)約管理體制、法規(guī)體系和管理制度，為節(jié)能管理提供了重要的法律依據(jù)，但在一些方面亦存在不足。在進(jìn)一步立法及其實(shí)施過程中，應(yīng)注意吸收日本和丹麥的成熟經(jīng)驗(yàn)，不斷完善能源節(jié)約法制。

(一)我國的能源節(jié)約法制現(xiàn)狀評析

能源節(jié)約法制可從管理體制、法規(guī)體系和法律制度等方面進(jìn)行考察。在管理體制方面，我國《節(jié)約能源法》沒有具體規(guī)定節(jié)能主管部門，而是原則性地規(guī)定：“國務(wù)院管理節(jié)能工作的部門主管全國的節(jié)能監(jiān)督管理工作”，“國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)節(jié)能監(jiān)督管理工作，并接受國務(wù)院管理節(jié)能工作的部門的指導(dǎo)”。 就實(shí)際情況而言，國務(wù)院主管節(jié)能工作的是國家發(fā)展改革委，其主要職責(zé)之一即為“推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)節(jié)能減排的綜合協(xié)調(diào)工作。” 國家發(fā)展改革委下的資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司具體負(fù)責(zé)節(jié)能工作， 并在該司下設(shè)有節(jié)能減排處。國家發(fā)展改革委管理的國家能源局的主要職責(zé)中也包括“能源行業(yè)節(jié)能和資源綜合利用”，其下設(shè)的能源節(jié)約和科技裝備司負(fù)責(zé)“指導(dǎo)能源行業(yè)節(jié)能和資源綜合利用工作”。 此外，建筑、交通運(yùn)輸、統(tǒng)計、科技等部門按照《節(jié)約能源法》規(guī)定，各自負(fù)責(zé)與本部門事務(wù)相關(guān)的節(jié)能工作。

在法規(guī)體系方面，能源節(jié)約領(lǐng)域最為重要的綜合性立法是1997年通過、2007年修訂的《節(jié)約能源法》。此外，《電力法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等諸多法律中也有關(guān)于節(jié)約能源的規(guī)定。國務(wù)院出臺了一些與《節(jié)約能源法》相配套的行政法規(guī)，如《民用建筑節(jié)能條例》(2008)《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》(2008)等。與能源節(jié)約相關(guān)的行政規(guī)章主要包括原國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會1999年發(fā)布的《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》、原國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會和國家發(fā)展計劃委員會2000年發(fā)布的《節(jié)約用電管理辦法》、原建設(shè)部于2005年發(fā)布的《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》、國家發(fā)展改革委和質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2005年頒布的《能效標(biāo)識管理辦法》、國家發(fā)展改革委于2010年發(fā)布的《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》等。能源節(jié)約法律制度主要包括節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度、 節(jié)能評估和審查制度、 落后、高耗能產(chǎn)品、設(shè)備和生產(chǎn)工藝淘汰制度、 能效標(biāo)識制度、 能源統(tǒng)計制度、 能源消費(fèi)統(tǒng)計制度、 重點(diǎn)用能單位管理制度、節(jié)能激勵制度 等。

上述能源節(jié)約法制為節(jié)能管理提供了重要的法律基礎(chǔ)，但也存在一些亟待解決的問題，主要體現(xiàn)在管理體制、法律調(diào)整范圍、能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識、市場機(jī)制、公眾參與、立法技術(shù)與程序等方面。

其一，管理體制方面。我國《節(jié)約能源法》中缺少對節(jié)能主管部門的明確規(guī)定，同時將建筑、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的節(jié)能管理主體直接規(guī)定為建筑和交通運(yùn)輸主管部門，導(dǎo)致政策制定部門與監(jiān)管執(zhí)行部門混同，容易造成“運(yùn)動員與裁判員身份合一”的自我監(jiān)管的局面。

其二，法律調(diào)整范圍方面。這方面最大的問題是對家庭與和消費(fèi)者的節(jié)能關(guān)注不足。一般認(rèn)為，終端用戶節(jié)能較之能源供應(yīng)與生產(chǎn)端節(jié)能往往會產(chǎn)生更好的效果。“在消費(fèi)端節(jié)約的單位能量，相當(dāng)于在源頭節(jié)省了多個單位的能源。” 在我國《節(jié)約能源法》中，直接對用能源單位或個人提出要求條款僅有12條，其余內(nèi)容更多規(guī)定的是政府職責(zé)。

其三，能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識制度方面。我國能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識制度存在的問題主要體現(xiàn)為四個方面。首先是標(biāo)識范圍窄，局限于部分家用電器、照明器具及部分工業(yè)設(shè)備，尚未形成完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。而在日本和丹麥，能效標(biāo)識制度的適用范圍已擴(kuò)展至汽車甚至建筑物，使該制度在節(jié)能方面發(fā)揮更大的作用。其次是能效標(biāo)準(zhǔn)與能源節(jié)約實(shí)踐銜接不足，標(biāo)準(zhǔn)修改周期較長，缺乏應(yīng)有的動態(tài)性。再次是門檻低，過多地遷就現(xiàn)有技術(shù)水平，缺乏具有引導(dǎo)作用的超前性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。 復(fù)次是能效標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏企業(yè)和社會參與，以政府主導(dǎo)為主，不利于能效標(biāo)準(zhǔn)的貫徹和實(shí)施。 在這些方面，我國與日本的“領(lǐng)跑者”制度相比存在較大差距。

其四，節(jié)能市場機(jī)制方面。我國能源節(jié)約管理大多采用行政手段，對市場機(jī)制重視不足。例如，促進(jìn)終端消費(fèi)者參與能源節(jié)約的重要方法之一是征收能源稅和排放稅，但在我國，有關(guān)能源節(jié)約的稅收制度尚不完善。再如，關(guān)于需求側(cè)管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議、節(jié)能服務(wù)公司等方面的內(nèi)容，我國《節(jié)約能源法》僅作出了宣示性的規(guī)定。此外，節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新支持機(jī)制和投資風(fēng)險規(guī)避機(jī)制不健全，對能效改進(jìn)和節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)及推廣應(yīng)用支持不足。

其五，公眾參與節(jié)能制度方面。作為現(xiàn)代善治的一個重要要素，公眾參與在能源節(jié)約上同樣具有重要作用，但在我國尚未受到應(yīng)有的重視。首先是公眾在參與節(jié)能管理方面的法律地位不明確，《節(jié)約能源法》中未明確提及公眾參與，公眾參與未能成為制定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等重要節(jié)能管理措施的法定要求。其次是公眾參與形式單一，大多體現(xiàn)為參與和接受宣傳教育，對決策過程的參與較少。再次是參與過程上側(cè)重事后監(jiān)督，但事前參與不足。復(fù)次是信息公開不充分，企業(yè)能效和節(jié)能信息披露不足，使公眾難以及時獲知相關(guān)信息。

其六，立法技術(shù)與程序方面。一方面是法律的可操作性不盡人意。《節(jié)約能源法》共87條，其中很大部分是宣示性或者原則性的規(guī)定。例如，以“國家實(shí)行某項制度，其細(xì)則由某部門會同有關(guān)部門制定發(fā)布”為格式的內(nèi)容竟有18處之多。此類規(guī)范使得法律的實(shí)施需要大量的配套立法，有時會導(dǎo)致法律實(shí)施主體不清，不利于節(jié)能工作的有效開展。另一方面是法律修訂較慢。盡管避免法律頻繁改動是維護(hù)法律權(quán)威性的重要方面，但亦應(yīng)以法律能夠適應(yīng)社會關(guān)系調(diào)控和管理實(shí)踐的需要為前提。否則，一部不能及時修訂的法律，反而會降低其社會作用，最終損害權(quán)威性。日本《節(jié)能法》通過十幾次修訂，不斷完善法律內(nèi)容，值得借鑒。

(二)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，完善我國能源節(jié)約法制

為解決上述問題、健全和完善我國能源節(jié)約法制，應(yīng)參考日本、丹麥等國的成熟經(jīng)驗(yàn)，確立科學(xué)的能源節(jié)約管理體制，擴(kuò)大調(diào)整范圍，改進(jìn)能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識制度，更加重視市場機(jī)制，完善節(jié)能宣傳和公眾參與機(jī)制，促進(jìn)能源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的互動協(xié)調(diào)，同時提高立法技術(shù)。

其一，確立科學(xué)的能源節(jié)約管理體制。理想的能源節(jié)約管理體制，應(yīng)形成“縱橫交錯”的態(tài)勢：在縱向環(huán)節(jié)上，從節(jié)能技術(shù)研發(fā)與推廣、到人才培養(yǎng)、再到節(jié)能宣傳教育和節(jié)能法律監(jiān)督，均應(yīng)有明確的管理機(jī)構(gòu)和參與主體;在橫向領(lǐng)域上，工業(yè)、交通、建筑以及其他領(lǐng)域的能源節(jié)約，亦應(yīng)有明確的職責(zé)分工?；谶@一考慮，我國應(yīng)清晰界定各主管部門的管理職責(zé)，在不同部門與機(jī)構(gòu)之間合理配置管理權(quán)限，同時妥善處理政策制定部門與監(jiān)管部門的關(guān)系，防止“運(yùn)動員與裁判員身份合一”的局面。在此可借鑒日本和丹麥的經(jīng)驗(yàn)，由能源管理部門(如日本的資源能源廳和丹麥的能源署)統(tǒng)一負(fù)責(zé)能源節(jié)約的指導(dǎo)和推動工作。在我國，國家能源局比較適合承擔(dān)這一工作。日本和丹麥均重視能源節(jié)約管理體制上各類主體的協(xié)同合作，行政府部門之外的事業(yè)單位、公益機(jī)構(gòu)以及企業(yè)組織等也成為節(jié)能管理的重要參與者，亦值得我國借鑒。

其二，擴(kuò)調(diào)整范圍。前已述及，我國能源節(jié)約相關(guān)立法直接針對終端用能主體的規(guī)定偏少。從制度的有效性和效率性考慮，終端用戶節(jié)能往往具有更為重要的作用。為此，進(jìn)一步立法可借鑒日本和丹麥的經(jīng)驗(yàn)，更加重視從業(yè)人員、企業(yè)單位、消費(fèi)者等用能主體的節(jié)能。另一方面，進(jìn)一步立法亦應(yīng)加強(qiáng)對建筑領(lǐng)域、交通運(yùn)輸領(lǐng)域、民生領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域以及政府機(jī)關(guān)節(jié)約用能的法律調(diào)整和監(jiān)督。

其三，改進(jìn)能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識制度?？蓞⒖既毡镜?ldquo;領(lǐng)跑者制度”，在家電及其他領(lǐng)域中規(guī)定最低能效標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定確定的更新周期，以提高標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)性，同時激發(fā)企業(yè)的節(jié)能動力。同時，還可借鑒日本和丹麥的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)展能效標(biāo)識的適用范圍，在各節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行能效標(biāo)準(zhǔn)的推廣和認(rèn)證。能源節(jié)約主管部門亦應(yīng)加強(qiáng)對能效認(rèn)證和標(biāo)識工作的監(jiān)督管理，以確保能效標(biāo)識的公信力。

其四，重視市場機(jī)制。首先是探索建立和完善能源節(jié)約稅費(fèi)制度。在此可借鑒丹麥的經(jīng)驗(yàn)，對消費(fèi)者、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域科以稅賦的同時，對節(jié)能行為實(shí)行補(bǔ)貼和財政返回制度，這樣不至于使產(chǎn)業(yè)負(fù)擔(dān)過重，并可形成良好的激勵效果。其次是加強(qiáng)對節(jié)能技術(shù)研發(fā)的支持，加大對節(jié)能產(chǎn)品的支持力度。較之于我國，日本和丹麥對節(jié)能產(chǎn)業(yè)的支持力度大得多。再次是借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，對引進(jìn)節(jié)能設(shè)備的企業(yè)，采用補(bǔ)助金、免稅、直接補(bǔ)貼、低息貸款等多種手段提供鼓勵。復(fù)次是完善對能源服務(wù)公司、合同能源管理、自愿減排協(xié)議等市場化節(jié)能制度的設(shè)計，及時制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。在此方面，日本能源服務(wù)公司(ESCO)在節(jié)能領(lǐng)域發(fā)揮的積極作用值得我國吸收和借鑒。

其五，完善節(jié)能宣傳和公眾參與機(jī)制。日本節(jié)能宣傳豐富多樣的形式和將低碳節(jié)能與時尚相結(jié)合的路徑，取得了很好的效果。丹麥在節(jié)能宣傳方面提供大量的專門信息，并詳細(xì)分析采取節(jié)能行動相對于公眾的益處。在宣傳方式、宣傳手段和宣傳內(nèi)容上，我國可借鑒日本和丹麥的經(jīng)驗(yàn)，采取靈活、多樣的宣傳方式，借助科技化手段，提高宣傳內(nèi)容的實(shí)用性。在公眾參與方面，進(jìn)一步立法應(yīng)明確規(guī)定公眾參與的原則和制度。例如，在進(jìn)行重大能源決策時，應(yīng)聽取有關(guān)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和社會公眾的意見等，保障公眾的知情權(quán);同時，應(yīng)健全公眾對于節(jié)能和能效管理的事前參與和事后監(jiān)督機(jī)制;還應(yīng)進(jìn)一步通過法律手段促進(jìn)企業(yè)以及政府、公共機(jī)構(gòu)的能源信息公開，以便利公眾參與。

其六，促進(jìn)能源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的互動協(xié)調(diào)。日本和丹麥的節(jié)能政策和法律非常重視與環(huán)境保護(hù)的互動協(xié)調(diào)。降低能耗是重要的減排措施，也是保護(hù)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化的重要手段。在此方面，新能源和可再生能源的推廣利用可以起到“一石二鳥”的作用，既減少了傳統(tǒng)能源的使用，又減少污染、從而起到環(huán)境保護(hù)的作用。為此，應(yīng)在進(jìn)一步立法中注重多元目標(biāo)的設(shè)置，如在能源節(jié)約立法中應(yīng)加強(qiáng)鼓勵環(huán)保和替代能源方面的規(guī)定，在制度設(shè)計上亦應(yīng)重視不同價值目標(biāo)的協(xié)同配合。

其七，提高立法技術(shù)。一方面，應(yīng)完善能源節(jié)約法律的內(nèi)容，盡快補(bǔ)充和完善《節(jié)約能源法》中規(guī)定的尚未出臺或者亟需修訂的實(shí)施性立法或者政策，使能源節(jié)約法規(guī)體系更加完整。另一方面，可借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，及時修訂能源節(jié)約法律法規(guī)。我國修訂《節(jié)約能源法》是在2007年。8年以來，我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r和能源節(jié)約形勢與需求發(fā)生了較大變化，這就要求作為上層建筑的法律能夠動態(tài)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化。在此情形下，根據(jù)各方面變化和要求修訂《節(jié)約能源法》，就成為必然的選擇。