在近幾年的聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)上，各方就《京都議定書》第一承諾期屆滿之后的減排責(zé)任分配一直在進(jìn)行艱苦的談判。盡管如此，國(guó)際社會(huì)對(duì)在未來(lái)全球氣候變化治理體系中使用碳交易機(jī)制卻有較為一致的看法，并已采取行動(dòng)。例如，世界銀行在幫助多個(gè)發(fā)展中國(guó)家實(shí)施“市場(chǎng)準(zhǔn)備伙伴”(Partnership for Market Readiness)計(jì)劃;國(guó)際海事組織(IMO)和國(guó)際民航組織(ICAO)在考慮建立國(guó)際性的海運(yùn)和民航業(yè)碳交易機(jī)制。

盡管未來(lái)全球氣候治理體系的具體架構(gòu)還有待在談判中明確，但如果建立連接多國(guó)的國(guó)際性減排機(jī)制，碳交易將成為一個(gè)主要選項(xiàng)。由于參與方實(shí)力與產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)上的差異，國(guó)際碳交易機(jī)制能對(duì)各方收益產(chǎn)生不同的影響。例如，使用能耗強(qiáng)度作為排放標(biāo)準(zhǔn)有利于在節(jié)能減排技術(shù)上具有優(yōu)勢(shì)的參與方。因此，各方必然希望獲得有利的制度安排。探討碳交易在國(guó)際層面的演進(jìn)歷程和當(dāng)前動(dòng)向，對(duì)于理解各方的立場(chǎng)以及國(guó)際碳交易未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)都有積極意義。

本文試圖梳理自1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)簽訂以來(lái)碳交易在國(guó)際層面的發(fā)展，歸納其發(fā)展路徑，并初步分析其發(fā)展前景所受到的制約。文中首先介紹了從1992年到2006年及自2007年巴厘島氣候大會(huì)至今兩個(gè)階段，碳交易在全球氣候談判、多邊及雙邊合作等多種場(chǎng)合中的演進(jìn)，界定和分析了國(guó)際碳交易發(fā)展的兩種典型路徑及各自特點(diǎn)，討論了國(guó)際碳交易“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向”的理念與公平分配減排責(zé)任的目標(biāo)之間的張力，提出這一理念將制約其發(fā)展前景，探討了中國(guó)可以采取的策略。

一、爭(zhēng)議與發(fā)展：1992-2006年

根據(jù)參與方是否負(fù)有達(dá)到減排目標(biāo)的強(qiáng)制義務(wù)，碳交易機(jī)制可分為強(qiáng)制和自愿兩種類型。

1992至2006年是碳交易在爭(zhēng)議中獲得推廣的時(shí)期。《公約》的簽訂和生效，標(biāo)志著全球氣候變化治理體系開始建立。然而作為一項(xiàng)框架協(xié)議，將國(guó)際性減排機(jī)制的設(shè)計(jì)交由進(jìn)一步談判解決。在美國(guó)與歐盟的先后推動(dòng)下，碳交易逐漸進(jìn)入國(guó)際社會(huì)的視野。《京都議定書》的簽署和生效，使得強(qiáng)制碳交易在國(guó)際層面初步制度化。與此同時(shí)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的非政府組織推動(dòng)了跨國(guó)自愿碳交易的發(fā)展。

1、美國(guó)與歐盟的推動(dòng)

美國(guó)希望在氣候談判等全球環(huán)境治理領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。20世紀(jì)70年代，美國(guó)開展了二氧化硫排放權(quán)交易的實(shí)踐和理論研究。至20世紀(jì)90年代初期，美國(guó)在排放權(quán)交易機(jī)制的應(yīng)用上已處于領(lǐng)先地位。在1997年之前關(guān)于《京都議定書》的談判中，美國(guó)最先提出將國(guó)際碳交易作為“靈活機(jī)制”(flexible mechanism)的組成部分，這樣既能發(fā)揮美國(guó)在機(jī)制上的優(yōu)勢(shì)，也呼應(yīng)了其在全球積極推動(dòng)的市場(chǎng)化改革。但出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，1997年美國(guó)參議院通過(guò)了“伯德-哈格爾決議”(Byrd-Hagel Resolution)，規(guī)定美國(guó)的參與以發(fā)展中國(guó)家承諾減排為條件。2001年，美國(guó)正式退出《京都議定書》，其對(duì)于國(guó)際碳交易的支持也隨之停止。

在《京都議定書》談判初期，美國(guó)的國(guó)際碳交易構(gòu)想遭到歐盟的反對(duì)。但隨后歐盟轉(zhuǎn)而支持國(guó)際碳交易，將其視為維護(hù)自身利益的重要手段。正如時(shí)任歐盟環(huán)境事務(wù)專員的Bjerregaard在1998年所提出的：“我們必須參與碳交易……我們不能讓其他人主宰規(guī)則。”著眼于碳交易的國(guó)際化，歐盟2003年第87號(hào)指令(Directive2003/87/EC)第25條第(1a)款允許其碳交易體系與其他“總量控制與交易”機(jī)制連接。多種原因促使歐盟采取積極立場(chǎng)。在其內(nèi)部，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的游說(shuō)是重要推動(dòng)因素，并影響了歐盟碳交易體系的設(shè)計(jì)。在全球?qū)用?，歐盟希望整合各國(guó)的減排行動(dòng)，并利用其在低碳經(jīng)濟(jì)方面相對(duì)于美國(guó)的優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。

2、國(guó)際機(jī)制的建立

強(qiáng)制與自愿碳交易機(jī)制在這一時(shí)期都得到了初步發(fā)展?！毒┒甲h定書》于2005 年生效，規(guī)定了《公約》附件一國(guó)家在2008—2012年的強(qiáng)制減排目標(biāo)以及排放權(quán)貿(mào)易、聯(lián)合履約和清潔發(fā)展機(jī)制三種“靈活機(jī)制”。這些規(guī)定構(gòu)成了2012年之前國(guó)際強(qiáng)制碳交易的規(guī)則基礎(chǔ)。其中，排放權(quán)貿(mào)易和聯(lián)合履約在發(fā)達(dá)國(guó)家之間進(jìn)行：前者允許發(fā)達(dá)國(guó)家直接交易碳排放指標(biāo);后者允許發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)減排項(xiàng)目合作獲得碳排放配額。清潔發(fā)展機(jī)制則將發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家聯(lián)系起來(lái)—發(fā)達(dá)國(guó)家可通過(guò)提供資金與技術(shù)與發(fā)展中國(guó)家合作開展減排項(xiàng)目，從而獲得減排量用于履行減排義務(wù)。清潔發(fā)展機(jī)制被認(rèn)為應(yīng)用了市場(chǎng)的邏輯，能通過(guò)跨國(guó)合作優(yōu)化資源配置，降低減排成本。但也有批評(píng)的聲音認(rèn)為，這一機(jī)制讓發(fā)達(dá)國(guó)家以低廉的價(jià)格獲得排放權(quán)，減少了發(fā)展中國(guó)家未來(lái)以低成本減排的機(jī)會(huì)。在地區(qū)層面，歐盟根據(jù)2003/87號(hào)指令建立的強(qiáng)制碳排放交易體系EU-ETS于2005年開始試運(yùn)行。

國(guó)際性的自愿市場(chǎng)也開始發(fā)展。該市場(chǎng)中有“基于項(xiàng)目”(Project-Based)和“總量控制與交易”(Cap-and-Trade)兩種模式。前者是主流，即機(jī)構(gòu)和個(gè)人自愿購(gòu)買由節(jié)能減排項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量。2003年開始運(yùn)行的芝加哥氣候交易所(Chicago Climate Exchange)則采用了后者，為自愿參與的企業(yè)設(shè)定了排放限額–與EU-ETS的規(guī)則類似，超出限額的企業(yè)需購(gòu)買配額，而配額有富余的企業(yè)可通過(guò)賣出配額獲得收益。

3、中國(guó)的立場(chǎng)

碳交易也在這一時(shí)期逐漸進(jìn)入中國(guó)的視野。在全球氣候談判中，中國(guó)對(duì)碳交易機(jī)制的使用最初持懷疑態(tài)度，認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家可藉由“靈活機(jī)制”將排放轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家，是不公平的制度安排。從談判全局出發(fā)，中國(guó)轉(zhuǎn)而支持市場(chǎng)化的“靈活機(jī)制”，并積極參與清潔發(fā)展機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)行。盡管如此，中國(guó)還是表達(dá)了對(duì)于公平性的擔(dān)憂：在提交給《公約》附屬科技咨詢機(jī)構(gòu)第十六屆會(huì)議的聲明中，中國(guó)指出“公正與責(zé)任是重要的原則，市場(chǎng)工具不能解決與公平相關(guān)的問題”。同時(shí)，自愿碳交易開始在中國(guó)出現(xiàn)。

4、國(guó)際行業(yè)減排機(jī)制的出現(xiàn)

早在《京都議定書》談判期間，國(guó)際社會(huì)就已開始商討如何推進(jìn)國(guó)際海運(yùn)和民航業(yè)減排。根據(jù)《京都議定書》第2條第2款的規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)限制或減少來(lái)自海運(yùn)和民航業(yè)溫室氣體的排放。作為政府間國(guó)際組織，國(guó)際海事組織(International Maritime Organization)和國(guó)際民航組織(International Civil Aviation Organization)開始考慮建立減排機(jī)制，但未采取實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)。

二、共識(shí)與行動(dòng)：2007年至今

國(guó)際碳交易的發(fā)展在2007年進(jìn)入新的階段。自巴厘島氣候大會(huì)起，國(guó)際社會(huì)多次在聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)決議中聲明將采用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的減排機(jī)制。以世界銀行為代表的國(guó)際組織也在發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)。歐盟和美國(guó)對(duì)于國(guó)際碳交易采取了不同立場(chǎng)，但同之前相比其立場(chǎng)具有延續(xù)性。中國(guó)采取了謹(jǐn)慎試點(diǎn)的態(tài)度，并積極與發(fā)達(dá)國(guó)家及國(guó)際機(jī)構(gòu)展開合作。 在行業(yè)層面，歐盟試圖通過(guò)國(guó)際海事組織和國(guó)際民航組織推動(dòng)國(guó)際海運(yùn)和民航業(yè)減排機(jī)制的發(fā)展。

1、國(guó)際組織的行動(dòng)

2007年巴厘島氣候大會(huì)通過(guò)的“巴厘島路線圖”(Bali Roadmap)是關(guān)于《京都議定書》第一承諾期(2008-2012)之后全球氣候變化治理體系發(fā)展方向的協(xié)議。其中，“巴厘行動(dòng)計(jì)劃”要求各方在考慮到發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家不同國(guó)情的前提下，探索應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制。哥本哈根、坎昆和德班等氣候大會(huì)多次在協(xié)議中作出類似申明。這些協(xié)議被認(rèn)為反映了關(guān)于碳交易的“一般性共識(shí)”已經(jīng)形成—即國(guó)際社會(huì)有興趣發(fā)展國(guó)際碳市場(chǎng)，但具體制度安排和責(zé)任分配有待于進(jìn)一步談判。

在這一背景下，世界銀行等國(guó)際組織通過(guò)提供援助推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家建立碳交易機(jī)制。2010年，世界銀行主導(dǎo)的“市場(chǎng)準(zhǔn)備伙伴”計(jì)劃在坎昆氣候大會(huì)上正式成立，是為發(fā)展中國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)提供支持的專項(xiàng)基金。截至2015年7月，該計(jì)劃已有30個(gè)以上國(guó)家和地區(qū)參與。世界銀行也對(duì)一些碳市場(chǎng)之間建立連接的嘗試高度關(guān)注。對(duì)于中國(guó)的碳交易試點(diǎn)，世界銀行早在2010年就給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為是“對(duì)于碳交易作為支持中國(guó)減排戰(zhàn)略的一項(xiàng)工具的探索應(yīng)用”。

聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署和亞洲開發(fā)銀行也是推動(dòng)碳交易的代表性機(jī)構(gòu)。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署認(rèn)為，應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)與實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)“千年發(fā)展目標(biāo)”密切相關(guān)，因而支持碳金融發(fā)展。在其看來(lái)，清潔發(fā)展機(jī)制只是發(fā)展中國(guó)家建立碳金融體系的開始，行業(yè)性、地區(qū)性甚至國(guó)家層面的碳市場(chǎng)是進(jìn)一步發(fā)展的目標(biāo)。為此聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署采用了“自下而上”式的策略，即首先支持清潔發(fā)展機(jī)制的推廣，幫助發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行方法學(xué)、數(shù)據(jù)采集等方面的能力建設(shè)，隨后在更大規(guī)模上推動(dòng)碳市場(chǎng)的建立。亞洲開發(fā)銀行成立了“碳市場(chǎng)項(xiàng)目”，為亞太地區(qū)發(fā)展中國(guó)家參與清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目提供資金、技術(shù)等援助，同時(shí)也積極參與碳交易試點(diǎn)：例如，亞洲開發(fā)銀行與世界銀行合作，共同為越南參與“市場(chǎng)準(zhǔn)備伙伴”計(jì)劃提供支持。

2、其他國(guó)家的行動(dòng)

退出《京都議定書》后，美國(guó)未在國(guó)際層面大力推廣碳交易，但其國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)建設(shè)取得了較多進(jìn)展。加利福尼亞的“總量控制與交易”，覆蓋了加州主要排放源，并允許同其他地區(qū)建立市場(chǎng)鏈接，有條件地使用相連接機(jī)制簽發(fā)的配額。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的參與問題，加州希望逐步使用行業(yè)性的碳配額機(jī)制取代清潔發(fā)展機(jī)制。美國(guó)東北部地區(qū)的“區(qū)域溫室氣體行動(dòng)計(jì)劃”是一項(xiàng)區(qū)域性的“總量控制與交易”機(jī)制，已有康涅狄格、紐約等多個(gè)州參與。

對(duì)來(lái)自歐盟的競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)中國(guó)等發(fā)展中大國(guó)是否參與感到疑慮是美國(guó)在制定碳交易戰(zhàn)略時(shí)的重要考量—如Paterson所指出，在美國(guó)的立場(chǎng)背后有兩個(gè)現(xiàn)實(shí)的動(dòng)因：作為超級(jí)大國(guó)的美國(guó)與作為既有的氣候政治領(lǐng)導(dǎo)者的歐盟在氣候政治領(lǐng)域的互斥以及減排對(duì)其經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的影響。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)《美國(guó)清潔能源與安全法案 》和《美國(guó)電力法案》的草案進(jìn)行了討論。其中，《美國(guó)電力法案》的“Kerry-Liberman討論稿”提出對(duì)于來(lái)自減排行動(dòng)不符合其標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家的進(jìn)口商品實(shí)施“國(guó)際儲(chǔ)備配額項(xiàng)目”。盡管美國(guó)尚未在聯(lián)邦層面建立碳交易機(jī)制，但由于其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、金融實(shí)力以及碳交易實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)仍是不可忽視的重要力量。

與美國(guó)相比，歐盟更為積極地推動(dòng)國(guó)際碳交易機(jī)制的發(fā)展，希望確立在這一領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。2009年哥本哈根氣候大會(huì)前，歐盟提出市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為2012年之后全球氣候變化治理體系的一部分，而EU-ETS“具有全球適應(yīng)性，將成為真正的全球碳市場(chǎng)的要件”。除在聯(lián)合國(guó)氣候談判中力推建立國(guó)際碳交易機(jī)制以外，歐盟還試圖通過(guò)單方面行動(dòng)擴(kuò)展其碳交易體系的邊界。2011年，歐盟宣布了一項(xiàng)將飛經(jīng)歐盟的國(guó)際航班納入EU-ETS的計(jì)劃。 盡管這一計(jì)劃在中國(guó)、美國(guó)、印度等國(guó)的堅(jiān)決反對(duì)下被擱置，但歐盟仍堅(jiān)持聲稱是否重啟取決于國(guó)際民航業(yè)所采取的減排措施是否符合其預(yù)期。

其他一些國(guó)家和地區(qū)也開始試點(diǎn)碳交易機(jī)制。例如，日本東京在2007年宣布了“氣候變化戰(zhàn)略”，并在2010年啟動(dòng)了“總量控制與交易”機(jī)制，隨后琦玉市在2011年開始實(shí)施碳交易。新西蘭和瑞士都在2008年啟動(dòng)了國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)。2013年，哈薩克斯坦開始實(shí)施全國(guó)性的“總量控制與交易”試點(diǎn)。韓國(guó)也自2015年起開始進(jìn)行全國(guó)性的強(qiáng)制碳交易。

除在國(guó)內(nèi)發(fā)展碳交易之外，多個(gè)國(guó)家在探索建立碳市場(chǎng)連接。美國(guó)加利福尼亞州同加拿大魁北克省碳交易體系在2014年1月正式連通。歐盟與瑞士也在進(jìn)行商議。

3、中國(guó)的立場(chǎng)

中國(guó)逐漸明確了建立和發(fā)展國(guó)內(nèi)碳交易體系的立場(chǎng)。2007年6月，國(guó)務(wù)院頒布《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，提出“充分發(fā)揮以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的節(jié)能新機(jī)制，提高全社會(huì)的節(jié)能意識(shí)，加快建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)，努力減緩溫室氣體排放”。2010年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，要求探索碳交易機(jī)制。2011年3月，全國(guó)人大通過(guò)“十二五”規(guī)劃，提出將逐步發(fā)展國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)。2011年10月，國(guó)家發(fā)改委正式批準(zhǔn)七個(gè)地區(qū)自2013年起開展“總量控制與交易”試點(diǎn)，并計(jì)劃在2016年之后建立全國(guó)性的碳市場(chǎng)。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委于2012年6月公布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，以推進(jìn)自愿碳市場(chǎng)的發(fā)展。相應(yīng)地，碳交易機(jī)制也逐步得以建立。2008年8月至9月，北京、上海和天津相繼成立了碳排放權(quán)交易所。隨后其他多個(gè)地區(qū)也建立了碳交易平臺(tái)。這些交易機(jī)構(gòu)在成立后首先通過(guò)自愿碳交易等進(jìn)行機(jī)制建設(shè)方面的探索。2013年起，北京、上海、天津、廣東等七個(gè)地區(qū)正式啟動(dòng)“總量控制與交易”試點(diǎn)。2015年9月，中國(guó)宣布將在2017年啟動(dòng)全國(guó)性的碳市場(chǎng)。

在國(guó)際層面，中國(guó)采取了積極而謹(jǐn)慎的態(tài)度。一方面，多個(gè)國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家積極參與了中國(guó)的碳市場(chǎng)建設(shè)。例如，“市場(chǎng)準(zhǔn)備伙伴”計(jì)劃為中國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展提供資金和技術(shù)支持。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署自2007年開始推動(dòng)碳交易在中國(guó)的發(fā)展，并參與了北京環(huán)境交易所的建設(shè)。亞洲開發(fā)銀行則支持了天津排放權(quán)交易的試點(diǎn)工作。“國(guó)際碳行動(dòng)伙伴關(guān)系”計(jì)劃由一些歐盟國(guó)家在2007年發(fā)起成立，已同中國(guó)在碳交易領(lǐng)域開展了多項(xiàng)合作。

另一方面，中國(guó)繼續(xù)關(guān)注國(guó)際碳市場(chǎng)的發(fā)展是否公平。在發(fā)達(dá)國(guó)家的推動(dòng)下，碳交易成為主要的國(guó)際減排政策工具之一。針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家片面倚重碳交易而忽視公平的立場(chǎng)，中國(guó)與77國(guó)集團(tuán)在2008年的曼谷氣候會(huì)議上共同進(jìn)行了抵制。同時(shí)，中國(guó)強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的建設(shè)是自主行為—即開展碳交易試點(diǎn)并不意味著中國(guó)改變發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)率先減排的主張。

4、國(guó)際行業(yè)減排機(jī)制的發(fā)展

雖有《京都議定書》的規(guī)定，但發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)在國(guó)際海運(yùn)和民航業(yè)率先減排比較消極，而是在這兩個(gè)行業(yè)推動(dòng)建立覆蓋發(fā)展中國(guó)家的減排機(jī)制。2011年7月，國(guó)際海事組織下屬的海洋和環(huán)境保護(hù)委員會(huì)在第62屆會(huì)議上決定對(duì)400噸以上新建船舶強(qiáng)制實(shí)施能效標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有400噸以上船舶強(qiáng)制實(shí)施“船舶能效管理計(jì)劃”。該決定強(qiáng)調(diào)能效標(biāo)準(zhǔn)的“非歧視性”，給予發(fā)展中國(guó)家的緩沖期僅到2019年，因而遭到中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的反對(duì)。在此基礎(chǔ)上，該委員會(huì)也在考慮引入市場(chǎng)機(jī)制，但由于復(fù)雜的利益牽涉，目前仍在商討之中。在2015年2月為巴黎氣候大會(huì)舉行的磋商中，歐盟國(guó)家支持對(duì)于國(guó)際海運(yùn)業(yè)采取減排措施。

2013年9月，國(guó)際民航組織第38屆成員國(guó)大會(huì)要求建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的減排機(jī)制，并在2020年以前每年將能效提升2%，在2020年之后實(shí)現(xiàn)碳排放的零增長(zhǎng)。中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為此決定沒有考慮到發(fā)展中國(guó)家民航業(yè)在迅速發(fā)展的事實(shí)，因而有失公平。2015年4月，國(guó)際民航組織舉行關(guān)于市場(chǎng)機(jī)制的第一次“全球民航對(duì)話”，并計(jì)劃在2016年第39屆成員國(guó)大會(huì)上啟動(dòng)“全球市場(chǎng)機(jī)制”。

三、兩種路徑

國(guó)際碳交易機(jī)制的發(fā)展已經(jīng)展現(xiàn)出兩種路徑。一種是在各國(guó)碳市場(chǎng)之間建立連接，從而發(fā)展出綜合性的跨行業(yè)機(jī)制;另一種則是為特定行業(yè)建立國(guó)際性的碳市場(chǎng)機(jī)制，這是目前國(guó)際海事組織和國(guó)際民航組織所選用的路徑。以下對(duì)兩種路徑在推動(dòng)力量、靈活性、談判模式以及責(zé)任分配上的特點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。

1、建立碳市場(chǎng)連接

根據(jù)《京都議定書》所建立的“靈活機(jī)制”不要求參與企業(yè)來(lái)自相同行業(yè)。例如，清潔發(fā)展機(jī)制允許發(fā)展中國(guó)家的小水電、造林等項(xiàng)目產(chǎn)生減排量;而購(gòu)買者通常來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的其他行業(yè)。同樣，各國(guó)綜合性的碳交易機(jī)制可建立連接，并在一定條件下允許跨國(guó)交易。上文提及的歐盟2003年第87號(hào)指令采用了該思路。

以歐盟主要國(guó)家為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家陣營(yíng)是主要推動(dòng)力量。由于各國(guó)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平等特點(diǎn)決定各自行業(yè)覆蓋面、減排基準(zhǔn)線等參數(shù)，通過(guò)這一方式發(fā)展國(guó)際碳市場(chǎng)在國(guó)內(nèi)政策層面將具有較強(qiáng)的靈活?！豆s》框架下的氣候大會(huì)是具有廣泛代表性的談判平臺(tái)，并已形成了關(guān)于碳交易的“一般性共識(shí)”。通過(guò)雙邊談判建立連接并逐漸擴(kuò)展是具有可操作性的平行策略。歐盟與瑞士的合作、中國(guó)與澳大利亞的接觸等都是按該策略進(jìn)行的初步嘗試。

減排責(zé)任分配將是需要解決的難題。全球氣候談判曠日持久的主要原因即在該議題上難以形成共識(shí)。“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則被認(rèn)為是聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)的基石之一。然而，一個(gè)國(guó)家總體上的減排目標(biāo)牽涉到歷史累積排放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等多方面因素，發(fā)達(dá)國(guó)家與中國(guó)、印度等發(fā)展中大國(guó)對(duì)于如何劃分減排責(zé)任有著不同的認(rèn)知和立場(chǎng)。中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家歷史累積排放高，應(yīng)當(dāng)率先減排;發(fā)達(dá)國(guó)家則強(qiáng)調(diào)發(fā)展中大國(guó)迅速增長(zhǎng)的排放總量的未來(lái)影響。例如，一些發(fā)達(dá)國(guó)家提出其國(guó)內(nèi)減排措施會(huì)導(dǎo)致“碳泄漏”—即產(chǎn)業(yè)由于成本上升進(jìn)行跨國(guó)轉(zhuǎn)移。由于“總量控制與交易”的基礎(chǔ)是確定溫室氣體排放總量的上限，建立此類連接必然會(huì)面臨減排責(zé)任分配帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

2、國(guó)際行業(yè)減排機(jī)制

歐盟也是國(guó)際海運(yùn)和民航業(yè)減排的積極推動(dòng)者。由于來(lái)自同一行業(yè)的企業(yè)將參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，各國(guó)對(duì)于機(jī)制設(shè)計(jì)的重要參數(shù)將難以妥協(xié)。在談判平臺(tái)的選擇上，通過(guò)國(guó)際海事組織和國(guó)際民航組織進(jìn)行多邊談判的模式獲得了各國(guó)認(rèn)可—國(guó)際民航組織第38屆成員國(guó)大會(huì)所通過(guò)的決議A38-18即聲明該決議不影響《公約》框架下的全球氣候談判。然而，這兩個(gè)組織并非應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)的專門平臺(tái)，從目前規(guī)則制定的情形來(lái)看，易于重視整體減排效果而相對(duì)忽視公平，使得發(fā)達(dá)國(guó)家由于行業(yè)上的領(lǐng)先而處在優(yōu)勢(shì)地位。例如，國(guó)際海事組織和國(guó)際民航組織相繼做出的能效決定均對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家更為有利。

國(guó)際行業(yè)減排機(jī)制中的責(zé)任分配將導(dǎo)致直接的利益沖撞。首先，由于靈活性的缺乏，各方難以在多個(gè)行業(yè)之間進(jìn)行騰挪和交換，在目標(biāo)設(shè)定上易于陷入此消彼長(zhǎng)的對(duì)立關(guān)系。由于發(fā)達(dá)國(guó)家的堅(jiān)持，國(guó)際海事組織的能效標(biāo)準(zhǔn)未遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則;發(fā)達(dá)國(guó)家也反對(duì)該原則在國(guó)際民航業(yè)的適用。行業(yè)利益的牽涉更是限制了各國(guó)的回旋余地。例如，上述國(guó)際民航組織決議提出，國(guó)際民航業(yè)不應(yīng)成為其他行業(yè)減排資金的來(lái)源。其次，發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)水平在海運(yùn)和民航業(yè)減排中扮演重要角色。碳交易將激勵(lì)企業(yè)使用能效更高、排放更低的發(fā)動(dòng)機(jī)。從國(guó)際社會(huì)整體利益的角度來(lái)看，這一激勵(lì)有助于減少排放，但在經(jīng)濟(jì)利益的分配上卻易導(dǎo)致不公。中國(guó)在海運(yùn)和民航業(yè)有重要利益，也在大力發(fā)展高端船舶和大飛機(jī)制造業(yè)，但同發(fā)達(dá)國(guó)家在動(dòng)力技術(shù)水平上仍有不小差距。因此，嚴(yán)格的能效、減排標(biāo)準(zhǔn)及碳交易體制將明顯有利于發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)制造業(yè)，而損害中國(guó)等追趕者的利益。

兩種路徑有著相同的推動(dòng)力量，也面臨減排責(zé)任分配的挑戰(zhàn)，但在靈活性和談判模式上存在顯著差異。

四、結(jié)論

以上討論梳理了主要國(guó)家和國(guó)際組織采取的行動(dòng)以及國(guó)際碳交易機(jī)制兩種發(fā)展路徑的特點(diǎn)。關(guān)于減排責(zé)任的分歧可能是國(guó)際碳交易機(jī)制發(fā)展的主要障礙，作為一種市場(chǎng)化減排工具，國(guó)際碳交易機(jī)制在運(yùn)行中也會(huì)對(duì)減排責(zé)任的最終分配產(chǎn)生影響。因此，有必要在此基礎(chǔ)上結(jié)合兩種路徑的特點(diǎn)分析中國(guó)可以采取策略。

1、碳交易的“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向”

市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)提高資源配置的總體效率。但如果缺乏平衡機(jī)制，在“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向”的市場(chǎng)中容易出現(xiàn)不平等加劇、“贏者通吃”等局面。碳交易遵循市場(chǎng)邏輯為溫室氣體設(shè)立價(jià)格，激勵(lì)企業(yè)為降低成本、贏得競(jìng)爭(zhēng)而提高能效。因此，可以認(rèn)為國(guó)際碳交易內(nèi)嵌有“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向”的理念。從整體效率的角度來(lái)看，國(guó)際碳交易是適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?。然而溫室氣體減排不僅關(guān)乎效率，公平同樣是其核心議題。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中產(chǎn)生了大量排放，同時(shí)積累了在技術(shù)、管理、全球產(chǎn)業(yè)分工等方面的優(yōu)勢(shì);而發(fā)展中國(guó)家正處在工業(yè)化工程中，其企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力整體上明顯弱于發(fā)達(dá)國(guó)家。

從交易被引入國(guó)際氣候談判開始，其“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向”的理念一直在影響相關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家和行業(yè)的策略。歐盟轉(zhuǎn)向支持國(guó)際碳交易是出于爭(zhēng)奪規(guī)則制訂權(quán)的考慮。在EU-ETS具體規(guī)則的制訂中，歐盟也極為注意其企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力受到的影響—對(duì)于參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)，歐盟在配額發(fā)放數(shù)量等方面會(huì)給予優(yōu)惠等傾斜保護(hù)。其中，前文提及的2003/87/EC指令第10a條詳細(xì)規(guī)定了判定“碳泄漏”的標(biāo)準(zhǔn)，并允許進(jìn)行補(bǔ)償。歐盟在2009年還制定了第一份詳細(xì)的“碳泄漏清單”，并于2014年制定了第二份。美國(guó)加利福尼亞州在制度設(shè)計(jì)上也考慮到了“碳泄漏”的影響，為相關(guān)企業(yè)按其受影響程度提供“產(chǎn)業(yè)援助”。這些措施實(shí)質(zhì)上是在為企業(yè)提供補(bǔ)貼，并對(duì)碳市場(chǎng)機(jī)制的作用造成扭曲。

這一理念將對(duì)國(guó)際碳交易機(jī)制的發(fā)展構(gòu)成阻礙。首先，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的立場(chǎng)不利于同時(shí)納入發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家。歐盟和美國(guó)片面強(qiáng)調(diào)“碳泄漏”的不公平，但忽視其競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)是在長(zhǎng)期高排放過(guò)程中得到確立的事實(shí)。以民航業(yè)為例，歐盟對(duì)于國(guó)際民航業(yè)減排機(jī)制的影響進(jìn)行了評(píng)估，認(rèn)為由于歐盟經(jīng)濟(jì)的重要地位，其民航業(yè)不會(huì)受到顯著影響。由于發(fā)展中國(guó)家企業(yè)處在相對(duì)弱勢(shì)地位，即便減排責(zé)任初始分配公平，國(guó)際碳交易機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中也可能導(dǎo)致其利益受損。前文曾提及，在2008年的曼谷氣候談判中，“77國(guó)集團(tuán)加中國(guó)”對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)度強(qiáng)調(diào)碳市場(chǎng)機(jī)制作用的立場(chǎng)表示反對(duì)。推崇自由競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)達(dá)國(guó)家將難以認(rèn)同在市場(chǎng)機(jī)制中充分考慮發(fā)展中國(guó)家較弱的競(jìng)爭(zhēng)力—國(guó)際海事組織的能效標(biāo)準(zhǔn)即是例證。第二，國(guó)際碳交易對(duì)企業(yè)成本的抬升可能在發(fā)展中國(guó)家之間導(dǎo)致矛盾。新興的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體之間存在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，因而也需要應(yīng)對(duì)“碳泄漏”在發(fā)展中國(guó)家之間造成的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)比的變化。因此，對(duì)于國(guó)際碳交易機(jī)制的未來(lái)發(fā)展，“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向”的理念與公平地維護(hù)發(fā)展中國(guó)家企業(yè)利益之間的張力將使得有關(guān)減排責(zé)任分配的爭(zhēng)議更加復(fù)雜化，并從負(fù)面影響發(fā)展中國(guó)家的參與程度。

2、中國(guó)的策略

從采取謹(jǐn)慎反對(duì)的態(tài)度到逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極建設(shè)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)并參與國(guó)際碳市場(chǎng)的發(fā)展，中國(guó)的立場(chǎng)有清晰的脈絡(luò)可尋—即堅(jiān)決維護(hù)自身的合法權(quán)益，同時(shí)也對(duì)國(guó)際社會(huì)承擔(dān)一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)應(yīng)有的責(zé)任。中國(guó)在碳交易被引入全球氣候談判之初就提出了質(zhì)疑，隨后采取了務(wù)實(shí)而靈活的立場(chǎng)。在2008年金融危機(jī)之前，中國(guó)處在重工業(yè)迅速擴(kuò)張發(fā)展的時(shí)期，加入國(guó)際碳交易進(jìn)行減排有損中國(guó)發(fā)展利益。但與此同時(shí)，通過(guò)簽署《京都議定書》，中國(guó)成為獲得清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目最多的國(guó)家，從而受益于國(guó)際碳交易的發(fā)展。

隨著中國(guó)鋼鐵、水泥等重工業(yè)產(chǎn)能出現(xiàn)嚴(yán)重過(guò)剩，進(jìn)行減排已然符合中國(guó)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的規(guī)劃，也符合國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的期待。相應(yīng)地，中國(guó)自2008年開始建立國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)，并探索加入國(guó)際碳交易的可能性。由于碳交易在這一時(shí)期逐漸成為主要的國(guó)際減排政策工具之一，中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)必然會(huì)采取積極立場(chǎng)。同時(shí)，“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向”的國(guó)際碳交易能夠從兩方面對(duì)中國(guó)的利益產(chǎn)生影響。一方面，來(lái)自其他國(guó)家企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)作為“外力”可激勵(lì)中國(guó)企業(yè)節(jié)能減排。改革開放以來(lái)，中國(guó)企業(yè)總體上成功應(yīng)對(duì)了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，并正在從中低端向中高端邁進(jìn)。在國(guó)際碳交易機(jī)制下進(jìn)行的節(jié)能減排競(jìng)爭(zhēng)有發(fā)揮正面作用的潛力。另一方面，如果減排責(zé)任的分配、特別是“碳泄漏”問題不能得到公平解決，國(guó)際碳交易也可能損害中國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

對(duì)于中國(guó)的策略，可以從談判路徑和規(guī)則設(shè)計(jì)兩個(gè)角度進(jìn)行初步探討。在談判路徑的設(shè)定上，中國(guó)應(yīng)考慮兩種路徑連通的可能性。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際海運(yùn)和民航業(yè)的談判中否定“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的做法表現(xiàn)了撇開《公約》的傾向。然而，中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家并不需要按照這一路徑劃分事。《公約》作為全球氣候變化治理體系的基礎(chǔ)性條約，其原則對(duì)于具體行業(yè)的減排同樣具有指導(dǎo)意義。在實(shí)踐層面，連通兩種路徑也具有可行性。上文曾提到，《京都議定書》規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際海運(yùn)和民航業(yè)率先減排的責(zé)任，為巴黎氣候大會(huì)進(jìn)行的磋商也已涵蓋兩個(gè)行業(yè)的減排議題。

在規(guī)則設(shè)計(jì)上，中國(guó)應(yīng)當(dāng)同其他發(fā)展中國(guó)家積極協(xié)作，增強(qiáng)在平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)行中的話語(yǔ)權(quán)。例如，針對(duì)歐盟將其碳交易體系發(fā)展成為國(guó)際碳市場(chǎng)主要平臺(tái)的計(jì)劃，中國(guó)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的制度建設(shè)應(yīng)將國(guó)際化作為一項(xiàng)重要目標(biāo)，打造能夠提供國(guó)際碳交易服務(wù)的體系。由于國(guó)際碳交易機(jī)制的“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向”，中國(guó)還應(yīng)提出要充分降低其對(duì)發(fā)展中國(guó)家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響，并推動(dòng)建立常設(shè)性的監(jiān)測(cè)機(jī)制對(duì)其影響加以評(píng)估和控制。同時(shí)，考慮到機(jī)構(gòu)人員組成直接影響各國(guó)話語(yǔ)權(quán)，而《公約》某些機(jī)構(gòu)存在發(fā)展中國(guó)家被邊緣化的問題，中國(guó)應(yīng)主張國(guó)際碳交易機(jī)構(gòu)在人員設(shè)置上必須保證發(fā)展中國(guó)家得到充分代表。