太湖流域治理是我國流域治理中的重點，具有代表性。江蘇省規(guī)劃在2008-2020年期間，每年投入太湖治理專項資金20億元，已實施5500個項目，投資總額近1600億元，在太湖治理過程中發(fā)揮了一定作用。目前，江蘇省治太專項資金政策正處于改革創(chuàng)新階段，環(huán)保部政研中心對之進(jìn)行了調(diào)研，以之為基礎(chǔ)，本文對進(jìn)一步完善我國流域治理專項資金政策提出如下建議：上級政府應(yīng)該減政放權(quán)，有效發(fā)揮地方政府主動性;改變傳統(tǒng)專項資金財政管理模式，將項目管理擴展為區(qū)域管理;完善項目事后監(jiān)管，減少爛尾項目出現(xiàn);挖掘項目盈利能力，降低政府投資負(fù)擔(dān)。

一、江蘇省治太專項資金政策概況

(一)2008-2020每年20億財政資金投入

2007年9月，江蘇省政府為推動太湖流域水污染防治工作，印發(fā)了《江蘇省太湖水污染治理工作方案的通知》，明確提出省財政每年安排專項資金，支持太湖調(diào)水引流、疏浚清淤、污水處理、生態(tài)修復(fù)、監(jiān)測預(yù)警等重點工程的建設(shè)。按照政策要求，從2007年起每年安排20億財政資金支持12類重點項目。太湖地區(qū)各市、縣(市)以2007年基數(shù)，每年從新增財力中劃出10%-20%專項用于水污染防治。項目具體包括飲用水安全、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、點源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理和垃圾處置、面源污染治理、生態(tài)修復(fù)、資源再利用、提高水環(huán)境容量的引排通道工程、河網(wǎng)綜合整治、節(jié)水減排、太湖流域水環(huán)境監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、科技支撐等12類。

隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化和治理工作的不斷深入，太湖治理面臨著一些亟待解決的新情況和新問題。為鞏固治理成果，提升治理水平，國家發(fā)改委編制了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案(2013年修編)》，江蘇省發(fā)展改革委也相應(yīng)編制了《江蘇省太湖流域水環(huán)境綜合治理實施方案(2013年修編)》。修編后的《實施方案》繼續(xù)要求每年安排20億財政資金投入太湖流域治理，同時革新了太湖治理模式：一、健全建立健全COD、氨氮、總磷和總氮污染物控制的三級考核體系，建立區(qū)域環(huán)境評估機制，明確并落實污染物控制、績效減排的各級政府責(zé)任分工;二、強化地方治理主體的責(zé)任和定位;三、與地方政府簽訂的目標(biāo)責(zé)任狀相協(xié)調(diào);四、與省級專項資金安排方式的改變相對應(yīng)。2014年開始，江蘇省太湖治理專項資金實行省政府統(tǒng)籌和由地方切塊安排相結(jié)合的分配方法。目前，江蘇省正在對太湖流域?qū)ｍ椯Y金的績效考核辦法進(jìn)行修編，太湖流域的16個縣市區(qū)進(jìn)入了逐步?jīng)Q策-自治-考核階段。

(二)政策流程以項目為核心

首先，由江蘇省發(fā)改委牽頭，會同省財政、環(huán)保、太湖辦四部門向省政府上報省級治太專項資金年度項目安排建議方案。方案經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，由省發(fā)改委會同省有關(guān)部門下發(fā)申報通知，并牽頭組織各市和省各有關(guān)部門進(jìn)行項目申報。第二，由省發(fā)改委委托省工程咨詢中心對各地和部門申報的材料進(jìn)行初步審查。第三，經(jīng)初步審查通過的項目由省發(fā)改委牽頭，組織省有關(guān)部門集中會審，也可委托中介機構(gòu)進(jìn)行項目核查。第四，根據(jù)會審和核查結(jié)果，省發(fā)改委提出年度專項資金項目安排計劃，報送省財政廳。最后，省財政廳視需要，進(jìn)一步組織財政核查，然后核撥資金。

(三)對地區(qū)和項目的資金分配比重不同

2007至2012年省級治太專項資金共安排六期，計劃補助資金累計約105億元，已安排約103億元，共支持了4700多個項目，帶動全社會投入850億元。撥付給流域五市補助資金共約84億元，其中，無錫市32.2億元，蘇州市29億元，常州市14.5億元，鎮(zhèn)江市5億元，南京市3.2億元;支持省直項目和跨區(qū)域項目補助約20億元。按補助類別統(tǒng)計，城鎮(zhèn)污水處理和垃圾處置、農(nóng)村環(huán)境及農(nóng)業(yè)面源綜合治理工程和生態(tài)修復(fù)項目金額較多，分別占總補助資金的33%、19%、14%。從補助地區(qū)所占比例來看，無錫、蘇州相對較高，分別占總補助額的38.3%和34.5%。

2013年《江蘇省太湖流域水環(huán)境綜合治理實施方案》修編后，專項資金政策分為截至2015年的近期投資和截至2020年的遠(yuǎn)期投資，共計943.07億元。投資項目包括飲用水安全項目、點源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理和垃圾處理、面源污染治理、生態(tài)修復(fù)、資源再利用、引排通道工程、河網(wǎng)綜合治理、節(jié)水減排、水環(huán)境監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急能力建設(shè)。

圖1 江蘇省治太專項資金近期、遠(yuǎn)期分配比重

從圖1可以看出，工業(yè)點源污染治理項目的資金投入全部用于近期，遠(yuǎn)期將不再投入資金。河道(網(wǎng))綜合整治工程的項目資金接近90%為近期投入。遠(yuǎn)期資金投入側(cè)重的項目工程包括節(jié)水減排、資源綜合化利用，且資金投入量會有所增加。

二、治太專項資金政策存在的問題

(一)政策未能充分體現(xiàn)流域治理的客觀需求

一是資金的使用未能緊扣太湖水質(zhì)改善這一最終目標(biāo)。治太專項資金根據(jù)申報項目情況進(jìn)行分配，項目啟動后根據(jù)項目完成情況、驗收通過與否進(jìn)行撥付。項目申報和審查均需經(jīng)過各級發(fā)改委、財政、太湖辦、環(huán)保及行業(yè)主管部門批準(zhǔn)，項目建設(shè)和完工建設(shè)跟蹤審計、績效評估、督察等制度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江蘇省級治太專項資金有關(guān)管理辦法均是圍繞如何支持治太項目，并沒有和地方水質(zhì)改善目標(biāo)有機結(jié)合。專項資金的績效審計也只是根據(jù)上報項目的資金支付完成程度和項目的合規(guī)性進(jìn)行驗收。因此，資金安排過程更多關(guān)注項目是否符合申報的類別和程序等要求，而對項目究竟能對水質(zhì)改善起多少作用，并沒有給予重點關(guān)注。

二是需重點治理地區(qū)由于地方財力不足未能得到有效支持。太湖上游地區(qū)是治太的重點之一，但是由于現(xiàn)有的資金安排政策要求地方必須建立相應(yīng)的配套資金，而太湖流域上游地區(qū)財力相對下游地區(qū)偏弱，因此與所肩負(fù)的治太重任相比，宜興、金壇等重點地區(qū)由于財力不足得到的省級治太資金相對偏低。位于太湖上游的鎮(zhèn)江、常州與無錫、蘇州相比所獲資金也偏低，僅占五市分配總量的23%。

圖2 2007-2012專項資金分配情況

三是重點治理類別、重點污染物治理未得到重點支持。第一、“撒芝麻鹽”式的資金投入方式普遍存在。江蘇省省級資金支持的太湖治理項目小而分散，許多項目資金由省發(fā)改委、環(huán)保廳、農(nóng)業(yè)廳等部門共同分配，80%的項目補助額度不到100萬，支持力度不足，不能體現(xiàn)資金績效。第二、按照太湖流域污染貢獻(xiàn)占比分析，農(nóng)業(yè)面源氮、磷污染貢獻(xiàn)率占40-60%左右，但是前六期僅獲得省級治太專項資金支持18.8% ，2013-2020年的資金投入計劃也僅為20%;工業(yè)點源高錳酸鹽指數(shù)和氨氮污染貢獻(xiàn)率占30-40%左右，但獲得的省級治太補助僅占3.7%，2013-2020年更是降到3%;治湖先治河，河流治理應(yīng)該作為太湖治理的一項重要舉措，但是河網(wǎng)綜合整治和小流域水環(huán)境綜合治理等項目在省級資金安排上也沒有獲得重點支持，合計僅占總補助資金的5.7%，并在2013-2020年的投資計劃中大幅下降到僅占1%。

江蘇省2013-2020年太湖水污染治理專項資金投入項目中不包括應(yīng)急能力建設(shè)項目，各項目投入資金比例如下：

圖3 江蘇省治太專項資金各項目占比

四是以項目評價為標(biāo)準(zhǔn)的財政績效審核扭曲了項目建設(shè)需求。財政績效以項目評價為標(biāo)準(zhǔn)的弊端在于地方會偏向申報容易完工、出成果的項目，而摒棄真正需要資金投入但完工條件較為困難的項目。比如在太湖流域治理項目中，地方政府傾向于常年申報污水處理廠項目，因為該項目只要污水處理廠建成，項目基本可以驗收成功。而真正對太湖水質(zhì)污染貢獻(xiàn)較大的農(nóng)業(yè)面源污染整治項目卻很少有地方政府申報，原因就在于面源整治項目小而雜，不容易出成果，不容易通過驗收。以項目評價為標(biāo)準(zhǔn)的財政績效考核造成建設(shè)越成熟的項目越容易獲得資金，而缺少資金開工的項目不能獲取資金的惡性循環(huán)狀況。

上述問題是現(xiàn)在我國流域治理專項資金政策中面臨的普遍問題。一般的項目建設(shè)模式是省級或國家對某一流域存在治理意向，擁有資金。地方政府為了獲取資金而去尋求項目，之后向省或國家申報資金。地方政府尋求的項目是具備開工條件或已經(jīng)開工建設(shè)，建設(shè)后可出明顯成效的項目。這種尋求項目的方式不是以解決流域真正的環(huán)境治理需求為前提的。項目的建設(shè)與流域斷面所需服務(wù)需求存在偏差。有些流域斷面環(huán)境治理需求緊迫，但沒有承接方有意愿進(jìn)行項目建設(shè)，按現(xiàn)行政策，政府資金就無法投入到這些真正需要資金投入的項目中去。項目來源機制存在很大問題，項目來源于不同部門零零碎碎的開工項目，最后拼湊成項目方案進(jìn)行申報，這種項目來源機制沒有系統(tǒng)性和科學(xué)性，項目環(huán)境治理效果差。最后的結(jié)果是哪里有工程就往哪里投入資金，哪些工程項目容易通過審核就建設(shè)哪些項目，而不是向真正需求資金的方面去投入。

(二)資金管理模式拖延資金執(zhí)行效率

2015年前江蘇省級治太資金項目安排和省級目標(biāo)責(zé)任書制定兩項工作由不同的部門主管，省發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭組織資金項目安排，省太湖辦負(fù)責(zé)組織編制目標(biāo)責(zé)任書，治太職能各有側(cè)重，因此存在某些脫鉤現(xiàn)象。

一是資金下達(dá)時間較長，影響項目建設(shè)進(jìn)程。資金項目安排跨度較長，即使年初啟動，也要到下半年才能下達(dá)資金。每年目標(biāo)責(zé)任書年初啟動，4月份就由省政府和各市各部門簽訂，而資金的下達(dá)卻要等到下半年。這種資金下達(dá)的安排模式導(dǎo)致資金分配不及時，影響項目建設(shè)。

二是項目安排不一致導(dǎo)致地方政府投入的不確定性，影響政策效果。兩者雖然均來源于國家總體方案和省實施方案，但是往往由于工程項目實施時間有彈性，當(dāng)期資金安排滯后，地方往往在資金不明確的情況下拖延地方配套資金的下達(dá)，不愿把部分項目在責(zé)任書中通過治太項目的落實予以充分體現(xiàn)。同時也造成先前列入目標(biāo)責(zé)任書的項目得不到資金支持，從而出現(xiàn)大規(guī)模調(diào)整的情況。例如，2013年治太目標(biāo)責(zé)任書調(diào)整數(shù)目達(dá)到128個，占總數(shù)的6%。

三是兩部門考核結(jié)果不一致。兩個部門分別牽頭對治太工程進(jìn)行考核，由于標(biāo)準(zhǔn)不一，即使同一項目也可能出現(xiàn)不同結(jié)果，導(dǎo)致有時項目執(zhí)行方在項目標(biāo)準(zhǔn)上也不知所措。

四是項目后期運營監(jiān)管不到位。項目重視前期審批，輕視后期運營管理現(xiàn)象嚴(yán)重。項目長效運行、考核獎懲機制亟需健全。不少已建成項目運行不正常、停運甚至毀棄，未能充分發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境績效。也未建立省級治太專項資金項目管理考核機制，重審批輕管理的問題依然突出。

(三)地方財力不足導(dǎo)致資金無法落實

地方政府的財權(quán)和事權(quán)有待進(jìn)一步匹配。太湖流域水治理的具體任務(wù)基本都交給地方和基層政府組織實施。2007年以來，江蘇省太湖治理共投入1000多億元，建設(shè)了4000多個治太工程，其中地方政府財政投入和社會投入占總投入80%左右。由于省級20億資金安排基本掌握在省級部門，每年為了獲得更多資金支持，地方有關(guān)部門花費了大量精力跑項目。為了完成任務(wù)很多地方政府舉債治太，現(xiàn)在普遍進(jìn)入還債期，債務(wù)壓力大。而且當(dāng)前融資平臺也非常困難，政府籌集資金難度上升。因此，地方對省級資金依賴也在上升，對于一些財力困難的地方和無資金來源的治理類別，引導(dǎo)資金變成了主導(dǎo)資金。除此之外，治太資金用于項目的過程中，地方政府必須配比至少50%的資金才可以申請省級專項資金，并且需要應(yīng)對環(huán)保、審計、財政等部門的檢查，對于財力不足的部分地方政府甚至出現(xiàn)了不情愿申請項目資金的情況。為此，地方政府越來越希望能在資金分配和使用上給予更多的傾斜，能夠?qū)崿F(xiàn)事權(quán)和財權(quán)的逐步匹配。

三、對我國流域治理專項資金的政策建議

根據(jù)對江蘇省太湖流域?qū)ｍ椯Y金的調(diào)研分析，本文對進(jìn)一步完善我國流域治理專項資金政策提出如下建議：

上級政府應(yīng)該減政放權(quán)，有效發(fā)揮地方政府主動性。地方政府是流域治理中的主體，應(yīng)該發(fā)揮地方政府在流域中的主動性。傳統(tǒng)的上級政府統(tǒng)籌項目資金使用編制方案的方法限制了地方政府在所在流域治理中的信息優(yōu)勢。除此之外，不同地區(qū)的流域治理需求和特征有所不同，統(tǒng)籌的項目建設(shè)方案使得專項資金的使用不具備針對性。傳統(tǒng)的資金分配模式使得很多地方政府為了獲取規(guī)定項目而建設(shè)項目，不能體現(xiàn)流域治理的客觀需求。我國其他流域治理的專項資金政策可以效仿江蘇省太湖流域省級統(tǒng)籌和地方切塊的資金分配方法，既保證了省級重點項目的支持，也發(fā)揮了地方政府在流域治理中的主動性和區(qū)域優(yōu)勢。

改變傳統(tǒng)專項資金財政管理模式，將項目管理擴展為區(qū)域管理。傳統(tǒng)的財政管理模式只針對于單個項目進(jìn)行審核，每一個項目審核程序都很繁瑣。許多地方政府由于這種審核的繁瑣而放棄了很多應(yīng)該建設(shè)的項目，只去建設(shè)滿足財政審核需要的項目，降低了地方流域治理的效果。財政的管理模式應(yīng)該更新為以區(qū)域達(dá)標(biāo)、水質(zhì)改善為審核標(biāo)準(zhǔn)，而非單獨的項目是否符合財政要求為標(biāo)準(zhǔn)。例如，財政最后的審核標(biāo)準(zhǔn)可以是地方或區(qū)域流域斷面達(dá)標(biāo)率提高了多少，污染物降低了多少。只要達(dá)到了原先責(zé)任書承諾的流域水環(huán)境治理目標(biāo)，財政審核原則上就應(yīng)該通過。至于在流域建設(shè)過程中，某些項目是否進(jìn)行了更改，項目之間是否有資金轉(zhuǎn)移，這些都交給地方政府自己去靈活管控。財政部門不要總是著眼于單個項目而去審核資金績效，應(yīng)該將財政績效審核的重點放在環(huán)境質(zhì)量的改變上。原因在于，地方政府在規(guī)劃流域治理的過程中和實際操作的過程中，難免會產(chǎn)生誤差，造成不確定性。有些流域治理項目績效周期要長于財政周期，有些項目，如農(nóng)業(yè)面源污染治理項目本身的項目屬性很難通過財政部門所規(guī)定的審核標(biāo)準(zhǔn)，過于刻板的項目財政管理、審核模式或扼殺這些項目的開展，而這些項目對于流域環(huán)境治理而言又是至關(guān)重要的。除此之外，應(yīng)該延長地方上報預(yù)算的時間限度，讓地方有時間充分規(guī)劃流域治理工作安排，減少項目執(zhí)行過程中產(chǎn)生的誤差。

完善項目事后監(jiān)管，減少爛尾項目出現(xiàn)。在項目執(zhí)行過程中做到事前、事中、事后監(jiān)管并重，尤其是要加強對事中和事后的管理，減少“重審批、輕管理”的現(xiàn)象。地方各級政府要建立健全地方承諾制，加強各級政府和部門責(zé)任;省級發(fā)改委及行業(yè)主管部門要明確建設(shè)規(guī)范、驗收標(biāo)準(zhǔn)，加強事后檢查和督辦，關(guān)注項目事后運營情況。省相關(guān)主管部門應(yīng)避免項目重復(fù)申報情況，核實流域項目容量，關(guān)注項目運行狀況，對于閑置項目應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人予以懲罰。在目標(biāo)責(zé)任書考核體系中應(yīng)明確要求項目的使用期限、運營管理要求等。各地要早日建立資金項目管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)在線申報審核和信息共享，提高效率，簡化程序，減少重復(fù)申報、重復(fù)檢查等現(xiàn)象。

挖掘項目盈利能力，降低政府投資負(fù)擔(dān)。在流域治理工程中應(yīng)挖掘相關(guān)項目盈利潛力，吸引社會資本投入。目前，除了污水處理廠建設(shè)外，很難有其它項目可以吸引社會資本的投入。應(yīng)創(chuàng)新開發(fā)其它項目，如生態(tài)修復(fù)、濕地治理、河道請理等項目的盈利能力，實現(xiàn)河道打撈綜合利用、生態(tài)修復(fù)公園建設(shè)等具有盈利潛力的項目建設(shè)計劃。PPP領(lǐng)域?qū)用妫瑧?yīng)創(chuàng)建綜合PPP項目、PPP打包項目，如土地利用、景觀旅游、環(huán)境教育等模式綜合形成未來收益源的PPP模式。應(yīng)將流域治理中存在收入源和不存在收入源的項目統(tǒng)一打包到流域或區(qū)域治理綜合項目中，對開發(fā)商進(jìn)行多方面利益回饋，如土地利用、費用處置等利用，打包平衡使用，激勵流域治理社會資本投入。