中央“十三五”規(guī)劃建議明確提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，成為十八大以來全國引入省以下垂直管理的領(lǐng)域。這是環(huán)保執(zhí)法管理體制的重大改革。從“屬地管理”到“垂直管理”，再次彰顯了黨和國家對環(huán)境保護(hù)工作的高度重視。
從“屬地管理”到“垂直管理”對基層的積極影響
在當(dāng)前的屬地管理模式之下，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，受環(huán)保部門委托開展監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法工作，由于人、財(cái)、物均來源于地方，這給監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法工作帶來一定的困難和問題。一是環(huán)保監(jiān)管的獨(dú)立性，尤其是在鎮(zhèn)一級，干預(yù)項(xiàng)目環(huán)保審批、干預(yù)環(huán)保執(zhí)法活動的現(xiàn)象仍有出現(xiàn)，查與不查、罰與不罰等現(xiàn)象仍屢見不鮮。二是環(huán)保監(jiān)管的公正性，在地方保護(hù)主義的影響下，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、以責(zé)代罰、以改代罰等情況大量存在，使得環(huán)保法律施行的剛性大打折扣，致使一些企業(yè)的環(huán)境違法行為查而不絕。三是環(huán)保監(jiān)管的協(xié)同性，受行政區(qū)域管理的限制，各區(qū)域監(jiān)察監(jiān)測單位各自為戰(zhàn)、力量分散，出現(xiàn)跨界污染糾紛時，往往相互推諉。四是執(zhí)法人員的穩(wěn)定性，基層環(huán)保部門人員由當(dāng)?shù)卣蚊?，人事變動較為頻繁，隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性難以保證，影響環(huán)保工作的順利開展。
實(shí)行環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是實(shí)行最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的重要舉措及保障，將有效破解環(huán)保體制上條條與塊塊之間的矛盾，促進(jìn)基層環(huán)保工作的高效展開。一是有利于樹立環(huán)保執(zhí)法權(quán)威。由省安排地方的執(zhí)法隊(duì)伍，開展執(zhí)法、監(jiān)測行為，可減少屬地的人為不當(dāng)干預(yù)，保障執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)性、獨(dú)立性和穩(wěn)定性，保證執(zhí)法行為的公正性和執(zhí)行力，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，糾正上有政策、下有對策、弄虛作假的問題。同時，也能夠更好地發(fā)現(xiàn)地方存在的環(huán)境問題，便于對地方環(huán)保部門和領(lǐng)導(dǎo)的追責(zé)。二是有利于監(jiān)測監(jiān)察高效開展。當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察工作“主業(yè)繁重，副業(yè)繁多”的局面，既要承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)察和質(zhì)量監(jiān)測任務(wù)，又要兼顧地方信訪維穩(wěn)、應(yīng)急管理、排污收費(fèi)、信用管理、“三同時”驗(yàn)收等多項(xiàng)工作，無法專于主業(yè)。垂直管理將打破這種局面，使監(jiān)測監(jiān)察工作從繁雜的副業(yè)中解放出來。三是有利于打擊環(huán)境違法行為。執(zhí)法人員在不受地方干擾的情況下，有利于更好地落實(shí)環(huán)境執(zhí)法“三不、三直”(不定時間、不打招呼、不聽匯報，直奔現(xiàn)場、直接督查、直接曝光)的要求，保持執(zhí)法檢查高壓態(tài)勢，對環(huán)境違法行為實(shí)施零容忍，直接打擊環(huán)境違法行為，使得違法行為依法得到及時查處，維護(hù)社會公平正義。四是有利于妥善解決跨區(qū)污染問題。由于大氣污染、河流污染的流動性，必須從更大的范圍來協(xié)調(diào)才能有效解決，實(shí)行垂直管理，可以擯棄行政區(qū)域的限制，促進(jìn)污染問題協(xié)同治理。
垂直管理需處理好四個關(guān)系
根據(jù)國家有關(guān)環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理的初步設(shè)想，省級環(huán)保部門將直接管理市縣級的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)，市級環(huán)保局實(shí)行以省級環(huán)保部門為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。垂直管理改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，實(shí)行過程中將面臨與地方監(jiān)管職責(zé)明晰、環(huán)保機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)關(guān)系調(diào)整、監(jiān)管監(jiān)測上收導(dǎo)致地方監(jiān)管能力減弱和缺失決策輔助、監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法人員分流，以及不同地區(qū)發(fā)展差異而帶來的環(huán)保管理標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一等挑戰(zhàn)，作為基層環(huán)保部門應(yīng)積極主動適應(yīng)新的環(huán)保管理體制機(jī)制，及時調(diào)整工作思路，創(chuàng)新管理方式，處理好四個關(guān)系。
一是垂直管理與統(tǒng)一監(jiān)管的關(guān)系。根據(jù)新《環(huán)保法》規(guī)定，地方政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，地方環(huán)保主管部門對本行政區(qū)域環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力上收之后，地方環(huán)保部門少了耳目(監(jiān)測)和缺了手腳(監(jiān)察)，如何更好履行統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)?一方面可以考慮成立新環(huán)保機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)工作的空缺，另一方面應(yīng)及時把工作重心調(diào)整到任務(wù)分解、污染治理、政策調(diào)控、市場調(diào)節(jié)、責(zé)任考核等方面，更加注重通過頂層設(shè)計(jì)、制度完善、督查督辦的方式，推動環(huán)保工作。
二是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須保護(hù)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策，拒批污染項(xiàng)目的進(jìn)駐，在一定時期內(nèi)仍會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。當(dāng)垂直管理后，如何協(xié)調(diào)好省級環(huán)保部門的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，如何從有利于整個社會健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的角度處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)綠色GDP的發(fā)展，值得各級部門深入研究。
三是省級垂直管理與地方屬地管理的關(guān)系。環(huán)境問題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題，需要地方政府的綜合管理與協(xié)調(diào)配合才能有效解決，同時具體的環(huán)保工作中，還涉及水務(wù)、國土、規(guī)劃、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個資源管理部門的協(xié)作。垂直管理之下，地方政府環(huán)境治理的屬地責(zé)任如何有效落實(shí)，地方環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)如何分擔(dān)落實(shí)，環(huán)保部門與地方其他職能部門如何形成合力，這些都需要通過制度創(chuàng)新予以明晰和保障。就環(huán)保部門而言，重點(diǎn)需要主動理清與地方各職能部門之間的關(guān)系，具體途徑可通過建立由地方政府牽頭建立的溝通協(xié)作機(jī)制，以此加強(qiáng)對地方環(huán)保工作的綜合統(tǒng)籌，并在此框架之下，明確各方的職責(zé)分工，健全橫向的環(huán)保合作制度，確保環(huán)保管理各項(xiàng)任務(wù)得到落實(shí)。
四是垂直管理與監(jiān)管改革的關(guān)系。環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法業(yè)務(wù)剝離后，如何加強(qiáng)地方環(huán)保監(jiān)管，這將成為未來市級環(huán)保部門重點(diǎn)要考慮的問題，環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法好比地方環(huán)保部門的“手和腳”，當(dāng)這些“手和腳”上收后，市級環(huán)保部門如何“履職”將關(guān)系到環(huán)保監(jiān)管改革的成敗。這也需要我們加強(qiáng)市場機(jī)制和社會參與方面的改革，加快健全市場調(diào)節(jié)機(jī)制和社會參與監(jiān)督機(jī)制，解決地方少了監(jiān)測監(jiān)察手段帶來的監(jiān)管能力弱化問題，通過健全市場調(diào)節(jié)(比如第三方治理、責(zé)任保險等)和社會參與監(jiān)督的機(jī)制，強(qiáng)化公眾對環(huán)境管理的問責(zé)機(jī)制。
推行垂直管理改革的建議
鑒于各地發(fā)展情況、環(huán)保管理現(xiàn)狀不一，在推行垂直管理改革過程中，提出如下建議。
第一，按照“試點(diǎn)探索、先易后難、逐步推廣”的方式，穩(wěn)步有序開展改革工作。
第二，監(jiān)測監(jiān)察上收后必然導(dǎo)致地方監(jiān)管能力的減弱，為有利于履行環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，在具體垂直管理改革模式設(shè)計(jì)方面，建議采取地市級環(huán)保局以及同級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)均實(shí)行以省級環(huán)保部門為主的雙重管理體制，市級環(huán)保局人員由省進(jìn)行統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)由地方進(jìn)行保障，市級環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省征求地方意見后、直接任命。實(shí)行這樣的管理模式，既可以保證環(huán)保管理與監(jiān)督一體化、維護(hù)環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立性、避免地方干擾，又可以保證地方充分履行對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管和污染治理的責(zé)任。
第三，改革過程中，上級環(huán)保部門應(yīng)注重同步加強(qiáng)對基層環(huán)保工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)力度，以及完善環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測信息的互通共享機(jī)制，為屬地做好環(huán)境監(jiān)督管理和污染治理工作提供保障。
方燦芬 東莞市環(huán)境保護(hù)局黨組書記、局長
