回眸去年，我國(guó)在推進(jìn)PPP發(fā)展方面，政策疊出、實(shí)操奔涌，各種思想更是碰撞出絢麗的火花。本期中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者特意網(wǎng)羅了多位PPP業(yè)內(nèi)人士，聽(tīng)一聽(tīng)這些"圈內(nèi)人"對(duì)2015年的感慨，以及對(duì)2016年的期待和展望。
隨著頂層設(shè)計(jì)不斷完善，我國(guó)PPP的發(fā)展將會(huì)穩(wěn)健地駛?cè)肟燔?chē)道，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的重要力量?？梢灶A(yù)見(jiàn)，2016年將迎來(lái)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施的高峰。
2016年，中國(guó)PPP應(yīng)該走向規(guī)范發(fā)展的坦途，實(shí)施的項(xiàng)目不在于多，而在于精，在于為公眾提供真正可持續(xù)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而無(wú)愧于這個(gè)變革的時(shí)代!
--王強(qiáng)(上海城投(集團(tuán))有限公司)
2015年，我國(guó)PPP穩(wěn)步向前推進(jìn)，尤其表現(xiàn)在各級(jí)政府部門(mén)對(duì)PPP理念、精髓的認(rèn)識(shí)大幅提高，PPP正朝著正確的方向前進(jìn)。
2016年，我國(guó)PPP將全面發(fā)展，PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)實(shí)施將更規(guī)范，市場(chǎng)環(huán)境將更加完善，會(huì)有更多的金融機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資人參與其中，我國(guó)PPP市場(chǎng)對(duì)國(guó)際投資人的吸引力也將越來(lái)越大。
--謝飛(財(cái)政部PPP中心)新一輪PPP已經(jīng)啟程，切忌一哄而上。盡管頂層設(shè)計(jì)者緊鑼密鼓，項(xiàng)目實(shí)踐人披星戴月，但太多的細(xì)節(jié)仍需完善：公共服務(wù)的定價(jià)機(jī)制、合作雙方的爭(zhēng)端解決、貨真價(jià)實(shí)的物有所值、客觀全面的信息公開(kāi)、靈活多樣的金融工具……PPP在中國(guó)的發(fā)展，依然任重而道遠(yuǎn)。
--肖光睿(亞洲開(kāi)發(fā)銀行高級(jí)PPP官員)
2015年是河南PPP起步的一年，同時(shí)也是收獲的一年，我們收獲了機(jī)制、收獲了氛圍、收獲了關(guān)注，也收獲了項(xiàng)目和社會(huì)資本的投資。好的政策，需要有好的隊(duì)伍執(zhí)行，更需要有好的結(jié)果證明。PPP模式在政策頂層設(shè)計(jì)基本完成后，引導(dǎo)規(guī)范落地，達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)，這需要我們2016年共同努力。
--秦建斌(河南省財(cái)政廳PPP中心)
PPP不是新事物，新常態(tài)下PPP模式卻開(kāi)啟了一個(gè)新的時(shí)代。然而，在PPP模式看似如火如荼下，仍然存在著一些地方政府將其視為融資工具，社會(huì)資本逐利慣性與PPP微利模式?jīng)_突等諸多問(wèn)題。
2016年，相信隨著機(jī)制的進(jìn)一步建立，政策進(jìn)一步完善，市場(chǎng)從一哄而上進(jìn)入理性思考，PPP模式將逐漸回歸其本質(zhì)，真正釋放改革的動(dòng)力和市場(chǎng)的活力。
--楊怡(重慶市發(fā)展改革委)
目前PPP項(xiàng)目簽約僅30%左右，原因在于政出多門(mén)、過(guò)于強(qiáng)調(diào)融資、地方政府契約精神缺失且雙方不平等、低價(jià)頻發(fā)、決策期長(zhǎng)、資金成本高、土地和稅負(fù)問(wèn)題突出等問(wèn)題。
PPP模式的根本宗旨是政企合作，不是所有的項(xiàng)目都適合PPP。2016年政府在發(fā)布PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)嚴(yán)格篩選，深刻理解PPP模式內(nèi)涵，完善法律法規(guī)、特許經(jīng)營(yíng)條款，明確參與各方權(quán)利義務(wù)邊界，規(guī)范運(yùn)作。
--文一波(桑德集團(tuán))
回顧2015年，上半年，我們感受艱辛，作為銀行人，我們主動(dòng)跑各地，主動(dòng)推介為何做PPP，如何做PPP，因?yàn)槭袌?chǎng)還未熱，大家還在彷徨，我們需要推動(dòng);2015年下半年，我們感覺(jué)欣喜，因?yàn)槭袌?chǎng)已動(dòng)，我們講金融機(jī)構(gòu)如何做好PPP融智和融資，經(jīng)過(guò)努力收獲了第一第二批股債貸PPP項(xiàng)目落地，更重要的是我們收獲了各級(jí)政府和客戶的信任。
2016年，我們將見(jiàn)證收獲，相信PPP將在全國(guó)大批量落地，金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模注資PPP時(shí)不我待!PPP合作共贏的理念將深入人心!
歲末年初，為推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作工作，財(cái)政部接連出臺(tái)了3份文件。《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》是其一，這份早已經(jīng)起草多時(shí)的指引，將給予各地項(xiàng)目準(zhǔn)備階段物有所值評(píng)價(jià)具體指導(dǎo);《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合和信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》是其二，大幅提升PPP項(xiàng)目規(guī)范管理及信息披露，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的綜合體現(xiàn)，而收集項(xiàng)目全生命周期各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵信息，將為物有所值定量評(píng)價(jià)積累數(shù)據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)是其三，借鑒2014年以來(lái)全國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善。
法律銜接至關(guān)重要
立法以御
《征求意見(jiàn)稿》共有7章59條。這7章分別是總則、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的產(chǎn)生、政府和社會(huì)資本合作協(xié)議、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)施、監(jiān)督管理和爭(zhēng)議解決、法律責(zé)任、附則?！墩髑笠庖?jiàn)稿》中明確要求一個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)時(shí)間一般不少于25年，對(duì)PPP項(xiàng)目如何進(jìn)行融資擔(dān)保等做出了規(guī)定，并且提出財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國(guó)的PPP工作。PPP項(xiàng)目的產(chǎn)生必須通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。
《征求意見(jiàn)稿》在開(kāi)宗明義地理清PPP項(xiàng)目管理構(gòu)架的同時(shí)也并非完美，仍存在需要后續(xù)斟酌的內(nèi)容，其中如何協(xié)調(diào)國(guó)家發(fā)展改革委牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)暫行條例》就是一例。有業(yè)內(nèi)專家告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》已列入全國(guó)人大立法計(jì)劃，立法節(jié)奏明顯快于《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法》，后者雖已公開(kāi)征求意見(jiàn)，但由于較為漫長(zhǎng)的立法周期和部門(mén)協(xié)調(diào)，可能2年內(nèi)都無(wú)法正式出臺(tái)。
國(guó)家發(fā)展改革委宏觀院投資體制政策研究室主任吳亞平對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，“《征求意見(jiàn)稿》提出建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的聯(lián)審機(jī)制是一個(gè)很好機(jī)制，我本人非常贊同。但由財(cái)政部門(mén)牽頭從整體政府部門(mén)職能分工看屬于嚴(yán)重的資源重復(fù)配置。PPP實(shí)施方案涉及經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、財(cái)政、金融和項(xiàng)目管理等多個(gè)專業(yè)，是項(xiàng)目各項(xiàng)工作的指南和依據(jù)，而作為投資主管部門(mén)的發(fā)展改革部門(mén)已經(jīng)建立了一套完善的政府投資項(xiàng)目決策審批機(jī)制，包括機(jī)構(gòu)和人員配置。如果財(cái)政部門(mén)再建一套PPP項(xiàng)目決策審批機(jī)制，資源重復(fù)配置的浪費(fèi)問(wèn)題不可避免。”吳亞平還指出，《征求意見(jiàn)稿》中還存在“PPP指導(dǎo)目錄——PPP項(xiàng)目實(shí)施方案——物有所值評(píng)價(jià)”三者之間的邏輯錯(cuò)誤。“本來(lái)三者之間是一個(gè)工作時(shí)序上的串聯(lián)關(guān)系。PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)要依據(jù)PPP實(shí)施方案的研究結(jié)果。但《征求意見(jiàn)稿》提出納入PPP指導(dǎo)目錄的項(xiàng)目要先通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)，再做實(shí)施方案，這顯然造成了雞和蛋孰先孰后的死循環(huán)問(wèn)題。”
濟(jì)邦咨詢法律顧問(wèn)蔡沂表示，《征求意見(jiàn)稿》立法的技術(shù)、用語(yǔ)規(guī)范等方面，尚存在一定的完善空間;作為法律，需要注意和其他相關(guān)法律的銜接;對(duì)大家非常關(guān)注的PPP項(xiàng)目立項(xiàng)審批、土地政策、擔(dān)保、稅收、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易等方面并未有突破性的規(guī)定，新意不足。
君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)也向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，無(wú)論是從項(xiàng)目類型，還是收益方式來(lái)看，《征求意見(jiàn)稿》都難免與既有的大量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(包括財(cái)政部PPP試點(diǎn)項(xiàng)目)發(fā)生交集，并很有可能與國(guó)家發(fā)展改革委正在牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)暫行條例》存在相互矛盾之處。對(duì)于此等完全可以預(yù)見(jiàn)的法律沖突，相關(guān)部委應(yīng)予以足夠的重視和協(xié)調(diào)。
項(xiàng)目落地進(jìn)入加速期
盡管法律的出臺(tái)還尚需時(shí)日，但在頂層設(shè)計(jì)不斷完善的路上，可以預(yù)想到項(xiàng)目落地將成為2016年的最大看點(diǎn)。大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：“當(dāng)業(yè)內(nèi)討論P(yáng)PP落地難的時(shí)候，我們根據(jù)自己工作的體會(huì)給出的說(shuō)法是，PPP與傳統(tǒng)方式的不同之處是需要一個(gè)運(yùn)作過(guò)程，這個(gè)過(guò)程需要時(shí)間，不是PPP落地難而是落地的條件還不成熟，瓜熟才能蒂落。2016年P(guān)PP將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本組成部分。”
根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2015年11月底，第一批推介的1043個(gè)項(xiàng)目已簽約329個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)量的比例為31.5%。而根據(jù)去年12月元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院的調(diào)查，2015年下半年簽約項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到約590個(gè)，總簽約金額達(dá)到約1.7萬(wàn)億元。但目前歸為“已簽約”階段的PPP項(xiàng)目所簽訂的并非都是確認(rèn)項(xiàng)目具體實(shí)施細(xì)節(jié)的合同，而是僅簽訂了確認(rèn)社會(huì)資本和政府合作意向的框架協(xié)議。通常PPP項(xiàng)目從前期調(diào)研、物有所值研究、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、建立財(cái)務(wù)模型、設(shè)計(jì)PPP模式到最后正式合同的準(zhǔn)備，估計(jì)需要至少半年的時(shí)間，而各地PPP項(xiàng)目推薦會(huì)上的簽約通常都是社會(huì)資本方簡(jiǎn)單了解項(xiàng)目后覺(jué)得有投資價(jià)值而確定的初步投資意向，并非團(tuán)隊(duì)深思熟慮后的結(jié)果。所以，從“意向約”到“合同約”可能還存在些許變故，最終項(xiàng)目是否能落地，還是以合同的簽訂為準(zhǔn)。
但無(wú)論如何，2016年都將迎來(lái)這500多個(gè)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施的高峰。加之財(cái)政部PPP綜合和信息平臺(tái)正式落地之后，PPP的簽約情況將會(huì)得到最真實(shí)、即時(shí)的跟蹤，社會(huì)資本也可以通過(guò)平臺(tái)提供的大數(shù)據(jù)分析服務(wù)，選出更為有價(jià)值的投資機(jī)遇。我國(guó)PPP的發(fā)展將會(huì)穩(wěn)健地駛?cè)肟燔?chē)道，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的重要力量。
公共服務(wù)項(xiàng)目并非PPP一條路
吳亞平表示，從滿足融資需求方面看，PPP模式只是地方公共服務(wù)項(xiàng)目融資模式的一種或一大類，而現(xiàn)階段公共服務(wù)項(xiàng)目的融資模式還是比較多的。如果項(xiàng)目盈利模式設(shè)計(jì)得好、風(fēng)險(xiǎn)能夠有效分?jǐn)?，則銀行貸款可以獲得，通過(guò)發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?票據(jù))和企業(yè)債等方式融資也是可能的，產(chǎn)業(yè)基金、資金信托和融資租賃等方式也可以考慮。對(duì)于一些提供相對(duì)高端公共服務(wù)需求的項(xiàng)目，地方政府還可以通過(guò)打破行政壟斷和放開(kāi)價(jià)格管制等舉措，吸引社會(huì)資本直接投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，當(dāng)然這種方式不屬于PPP。純公益性項(xiàng)目或自身經(jīng)營(yíng)性收入較少的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，也不適合采取PPP模式，則主要通過(guò)發(fā)行地方政府一般債和專項(xiàng)債來(lái)籌措資金，實(shí)在不行的話，BT模式也是可以考慮的。
舉例而言，在2015年11月成功發(fā)行的銀川濱河黃河大橋項(xiàng)目收益?zhèn)?，為大橋的順利施工提供了資金保障。該債券為國(guó)家發(fā)展改革委2015年批準(zhǔn)發(fā)行的第二支項(xiàng)目收益?zhèn)?，是?guó)內(nèi)首支由大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目作為項(xiàng)目收益來(lái)源的收益?zhèn)?是國(guó)內(nèi)首支長(zhǎng)期限項(xiàng)目收益?zhèn)?，債券期限長(zhǎng)達(dá)20年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破以往收益?zhèn)?~5年，利率為5.76%。2015年11月13日當(dāng)天薄記建檔被認(rèn)購(gòu)一空。“特別是該債券首次由銀川通聯(lián)資本做為差額補(bǔ)償人，采用了靈活的含權(quán)設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)了我國(guó)資本市場(chǎng)自建立以來(lái)發(fā)展至今仍缺乏10年以上長(zhǎng)期債券品種的空白，探索性地解決了我國(guó)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目周期與資金需求不匹配的問(wèn)題，對(duì)今后我區(qū)開(kāi)展收費(fèi)性的公路、橋梁等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有廣泛的示范意義。”銀川市金融工作局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。天下，實(shí)干方出真知。當(dāng)頂層設(shè)計(jì)逐漸豐滿的2016年，PPP落地成為最大看點(diǎn)。
