11月11日，浙江省委書記夏寶龍在省委辦公廳《浙江信息》(專報、第60期)刊登的《諸暨市簽下PPP模式首單破解至污水資金難題》上作出批示，要求在全省推廣。諸暨市利用PPP模式推動浣東再生水廠建設(shè)，激發(fā)社會投資潛力，拓寬“五水共治”融資渠道，提高項目建設(shè)管理水平，取得積極成效。

一、項目簡介

諸暨市浣東再生水廠PPP項目是諸暨市首個PPP項目，列入省財政廳第二批PPP推薦項目。項目選址于諸暨市浣東街道蘿山新村、湯家店村，總用地面積4.78公頃，總投資5.50億元，其中一期投資4.73億元，特許經(jīng)營期30年(不含1.5年建設(shè)期)。浣東再生水廠采用全地下雙層加蓋的方式建設(shè)，面上景觀型，選用“A2O+MBR”工藝，進水主要為生活污水，出水達到地表Ⅳ類標準，土建按總規(guī)模15萬噸/日一次性建成，設(shè)備按近期8萬噸/日規(guī)模采購安裝。

項目于2015年7月15日完成政府采購程序，中選社會資本方為北京碧水源科技有限公司。目前，諸暨市政府已與北京碧水源科技有限公司簽訂PPP項目合同，并授權(quán)市水務(wù)集團與北京碧水源科技股份有限公司簽署項目合資協(xié)議，共同出資設(shè)立諸暨浣江碧水環(huán)境科技有限公司，承擔(dān)項目建設(shè)運營。項目公司組建后，諸暨市政府授權(quán)市住建局與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。目前項目公司在抓緊完善前期工作的同時，開始積極籌備施工建設(shè)工作。

二、健全PPP工作機制

組建領(lǐng)導(dǎo)小組。諸暨市政府成立推廣PPP模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管市領(lǐng)導(dǎo)為副組長，發(fā)改、財政、國土、建設(shè)等部門為成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門、建立健全PPP相關(guān)政策制度、建立PPP項目庫并推介PPP項目等。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市財政局。

優(yōu)化工作方案。諸暨市政府制定《推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式實施方案》，進一步明確工作流程、重點任務(wù)和保障措施，確保PPP項目順利實施。

明確部門分工。財政部門牽頭組織開展項目識別和評估，組織實施物有所值評估和財政承受能力論證，加強財政資金預(yù)算管理，防控財政風(fēng)險。發(fā)改部門負責(zé)定期篩選潛在項目，安排前期工作計劃，配合項目實施機構(gòu)完成項目立項、審批等前期工作。項目實施機構(gòu)代表政府選擇社會資本開展PPP合作，簽訂PPP合作協(xié)議，參與項目設(shè)計、建設(shè)和運營，進行績效評估和項目監(jiān)管。國土、規(guī)劃、審計等部門配合項目實施機構(gòu)完成項目相關(guān)審批工作，履行監(jiān)督管理職責(zé)。

三、提升項目實施質(zhì)量

(一)完善項目管理架構(gòu)

諸暨市住建局。PPP項目實施中，政府一般指定有關(guān)職能部門或事業(yè)單位作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。該項目中，諸暨市政府授權(quán)諸暨市住建局作為浣東再生水廠PPP項目的實施機構(gòu)，統(tǒng)籌負責(zé)項目實施，包括編制PPP實施方案，會同財政部門完成物有所值評估與財政承受能力論證，設(shè)計采購流程、編制采購文件并組織實施項目采購，履行項目的績效評價、監(jiān)管管理等。

諸暨市財政局。PPP項目從項目評估論證、明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運營補貼到提供公共服務(wù)，涉及預(yù)算管理、政府采購、政府性債務(wù)管理以及財政支出績效評價等財政職能。在該項目評估階段，諸暨市財政局組織開展項目的物有所值評估和財政承受能力論證，確認該項目采用PPP模式優(yōu)于傳統(tǒng)的政府采購模式，并評估諸暨市財政支付能力，落實財政預(yù)算安排;在項目采購階段，市財政局履行采購監(jiān)管職責(zé)，保障政府采購過程公開透明;在項目談判階段，市財政局協(xié)助市政府、市住建局、市水務(wù)集團完成了項目協(xié)議編制與水價的測算，完善調(diào)價機制;在項目執(zhí)行階段，市財政局根據(jù)項目合同和績效指標履行年度財政支出職責(zé)。

諸暨市水務(wù)集團。市水務(wù)集團作為政府方確定的出資代表，根據(jù)諸暨市政府授權(quán)，與社會資本北京碧水源科技股份有限公司簽署合資協(xié)議，共同出資設(shè)立項目公司諸暨浣江碧水環(huán)境科技有限公司。

(二)強化項目評估論證

按照PPP項目前期工作的各項規(guī)定，編制項目實施方案，并根據(jù)實施方案開展物有所值評價與財政承受能力論證等工作。

優(yōu)化項目實施方案。編制PPP項目實施方案，并通過物有所值評價和財政承受能力論證后，報市政府批準實施。諸暨市住建局牽頭編制項目實施方案，明確項目風(fēng)險識別與分配框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、項目監(jiān)管架構(gòu)、采購方式等內(nèi)容。

開展物有所值評價。市財政局會同行業(yè)主管部門從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作，判斷項目是否適宜采用PPP模式。該項目物有所值評價以定性評價為主，主要評估項目績效導(dǎo)向、法律與政策環(huán)境、風(fēng)險識別與分配、政府方PPP能力、鼓勵創(chuàng)新程度等方面因素。經(jīng)評估，該項目投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高，法律政策環(huán)境穩(wěn)定，采用PPP模式可以實現(xiàn)更優(yōu)化的風(fēng)險分配和效率提升，鼓勵社會資本進行技術(shù)與管理的創(chuàng)新，同時政府方也具有足夠能力實現(xiàn)PPP模式的預(yù)期效益，項目通過物有所值定性評估。

開展財政承受能力論證。市財政局會同行業(yè)主管部門開展財政承受能力論證工作，評估項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。PPP項目的財政支出責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。該項目進行了財政承受能力論證，測算了項目的股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)等支出。該項目是諸暨市第一個PPP項目，項目建設(shè)期和運營期需要諸暨市政府每年度預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出的比例均未超過10%，項目通過財政承受能力論證。規(guī)范項目采購。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務(wù)對價的項目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞剑凑找?guī)定程序確定社會資本。政府采購的相關(guān)工作按照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2015〕215號)等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

1.采購方式。鑒于項目技術(shù)要求高、需求緊迫，為加快政府采購程序，根據(jù)政府采購法相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和前期市場測試情況，項目采用單一來源采購方式開展政府采購，選擇優(yōu)質(zhì)合格的社會資本方。

2.采購主體。諸暨市人民政府授權(quán)諸暨市住建局作為采購主體，統(tǒng)籌負責(zé)政府采購工作，包括設(shè)計PPP采購流程、編制采購文件，編制PPP項目協(xié)議，組織實施項目采購等。諸暨市住建局委托諸暨市公共資源交易中心為采購代理機構(gòu)。

3.采購實施。諸暨市編制了采購文件，明確了技術(shù)和商務(wù)條件，并對社會資本的響應(yīng)文件進行了評審，經(jīng)過談判確定了中選社會資本為北京碧水源科技有限公司。

(三)重視項目執(zhí)行

該項目于2015年7月完成政府采購流程，確定社會資本方為北京碧水源科技有限公司。諸暨市政府與北京碧水源科技有限公司簽訂PPP項目合同，并授權(quán)市水務(wù)集團與北京碧水源科技股份有限公司簽署項目合資協(xié)議，共同出資成立項目公司——諸暨浣江碧水環(huán)境科技有限公司，承擔(dān)項目具體運營。項目公司組建后，諸暨市政府授權(quán)市住建局與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

運作方式。PPP項目運作方式主要包括建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、設(shè)計-建設(shè)-融資-經(jīng)營(DBFO)等。具體項目運作方式的選擇需根據(jù)項目類型、收費定價機制、投資收益水平、融資需求和期滿處置等因素確定。該項目屬于較為成熟的污水處理行業(yè)，為新建項目，采用建設(shè)-運營-移交(BOT)模式。

合作年限。長期合作是PPP模式的要素之一，財政部要求PPP示范項目合作年限不少于10年。根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令第126號)和行業(yè)慣例，該項目合作期限為30年(不包含18個月的建設(shè)期)。運營期滿后，社會資本方將項目設(shè)施無償移交給政府方。

合作分工。根據(jù)合同約定，社會資本的主要責(zé)任：(1)依據(jù)國家相關(guān)的標準和要求，負責(zé)該項目全部項目設(shè)施的投資、建設(shè)、運營及移交;(2)負責(zé)利用該項目設(shè)施，處理政府方提供的污水并將其處理至雙方約定的出水水質(zhì);(3)負責(zé)維護項目設(shè)施，保持良好運行狀態(tài)直至全部項目設(shè)施移交。

政府方承擔(dān)的主要責(zé)任：(1)在可行的范圍內(nèi)，提供相關(guān)支持，協(xié)助項目公司完成該項目的投資建設(shè)、運營及維護;(2)負責(zé)項目合作期內(nèi)的合同監(jiān)督及行政監(jiān)督，監(jiān)督再生水廠的出水水質(zhì)等主要考核指標;(3)負責(zé)項目合作期結(jié)束后，接受項目公司移交的全部項目設(shè)施。

投融資結(jié)構(gòu)。項目融資由社會資本或項目公司負責(zé)。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司，政府方出資比例不超過50%。該項目資金來源包括政府出資，社會資本出資和外部融資。其中項目資本金為14000萬元，其中諸暨市通過諸暨水務(wù)集團出資4200萬元，占比30%;北京碧水源科技有限公司出資9800萬元，占比70%。

回報機制。PPP項目回報機制是指項目收入的來源方式，主要包括使用者付費、政府付費和可行性缺口補助等，項目具體的回報機制則是由項目自身的經(jīng)營屬性所決定。使用者付費是指最終由消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，一般適用于可市場化運作，收入能覆蓋成本和合理回報的項目;可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助;而政府付費則指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。

根據(jù)該項目實際情況，項目回報機制采用“使用者付費+可行性缺口補貼”模式。其中使用者付費由諸暨市政府向終端用戶收繳，并撥付給項目公司污水處理服務(wù)費?？尚行匀笨谘a助是在使用者付費無法彌補項目公司的運營成本或使其達到合理利潤時，政府方將為項目公司提供的污水處理服務(wù)支付補貼，以使社會資本獲得合理范圍內(nèi)的投資回報。

付費及調(diào)價機制。PPP項目應(yīng)建立定價調(diào)價機制，保障社會資本的合理收益，實現(xiàn)盈利但不暴利。該項目污水處理服務(wù)費采用“按日計量、按月支付、按年考核”的方式，水量計量以出水流量計讀數(shù)為準。在約定的期限內(nèi)，若再生水廠實際進水水量少于保證水量，按保證水量支付污水處理服務(wù)費，其中實際水量部分按照基本單價計算，不足水量部分應(yīng)扣減可變成本價格計付污水處理服務(wù)費;超過保證水量時，按實際處理量支付費用，其中保證水量的部分按照基本單價計算，超過保證水量的部分按照可變成本計算。該項目設(shè)計了調(diào)價公式對污水處理服務(wù)費進行調(diào)整，公式包括電費單價、人工成本、藥劑費、污泥運輸成本和其他直接經(jīng)營成本等與通貨膨脹相關(guān)因素。調(diào)價公式的啟動條件有兩類：一種是常規(guī)調(diào)價，每3年啟動一次;另一種是臨時調(diào)價，主要是針對政府方要求或政策變更導(dǎo)致項目成本發(fā)生較大變化。

保證水量。污水處理項目一般會約定保證水量或最低處理水量。保證水量是該污水處理廠最低的平均污水處理量，是保證社會資本權(quán)益的重要條款。該項目保底水量設(shè)計為正式運營后第一年按設(shè)計處理規(guī)模的70%，第二年按設(shè)計處理規(guī)模的80%，第三年按設(shè)計處理規(guī)模的90%，第四年至特許經(jīng)營期末按設(shè)計處理規(guī)模的100%。

明確土地使用權(quán)取得方式。PPP項目用地可通過多種方式取得。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。不符合劃撥用地目錄的項目，可以出讓、租賃方式、作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)。該項目用地由諸暨市政府通過劃撥的方式給予項目公司，在特許經(jīng)營期內(nèi)項目公司支付土地綜合使用費。

項目的工程建設(shè)和設(shè)備采購。雙方約定，項目公司可依法按規(guī)自行組織項目的設(shè)備采購、施工承包，并對項目建設(shè)進度和工程質(zhì)量負總責(zé)。工程總承包人須具備相關(guān)資質(zhì)，不具備資質(zhì)的應(yīng)通過公開招標等方式選擇合格施工單位。項目建設(shè)期間，政府實施必要的監(jiān)督和介入。項目建設(shè)完成時，由市政府聘請審計機構(gòu)對工程總造價進行審計。

監(jiān)管結(jié)構(gòu)。在項目建設(shè)期間內(nèi)，諸暨市住建局通過定期現(xiàn)場監(jiān)督、不定期檢查相結(jié)合的方式，對社會資本方是否按照PPP項目協(xié)議約定注冊成立項目公司，是否按期籌集項目資金，是否按照浙江省、紹興市或諸暨市有關(guān)規(guī)定委托工程監(jiān)理、工程質(zhì)量(安全)監(jiān)督，是否按期完成工程建設(shè)，工程建設(shè)是否達到設(shè)計文件標準等內(nèi)容進行監(jiān)管。

在運營期內(nèi)，諸暨市住建局采用日常監(jiān)管、不定期檢查、中期評估等方式，對項目公司是否按PPP協(xié)議約定條款正常運營各項目設(shè)施，是否存在非合理理由情況下停運部分項目設(shè)施，是否及時對項目設(shè)施進行維修、養(yǎng)護，是否存在安全隱患并及時消除，項目公司是否存在其他違規(guī)經(jīng)營情況等進行監(jiān)管。環(huán)保、工商、物價、財政、稅務(wù)等部門，按照職責(zé)分工行使對項目公司的行政監(jiān)管職能，依法履行各項行政審批手續(xù)，以保證該項目各項設(shè)施依法、安全、有序地運營。

四、項目實施成效

經(jīng)濟效益。該項目預(yù)計總投資約5.50億元。根據(jù)測算，經(jīng)過PPP模式運作，政府每年財政支出責(zé)任約為4926萬元，若不考慮風(fēng)險支出，政府方每年的實際財政支出責(zé)任僅為2811萬元，極大地平滑了諸暨市財政支出壓力、改善了財政保障水平和調(diào)控能力。同時，社會資本通過投資、建設(shè)及運營該項目，能夠獲得合理的投資收益，拓展了發(fā)展空間。

社會效益。項目引入了社會資本先進的處理技術(shù)和成熟的運營經(jīng)驗，建成完工并投入運營后，能夠?qū)⒅T暨市的污水處理水平提升至地表Ⅳ類水平，高于國家現(xiàn)行標準，提高了諸暨市污水處理能力。同時，該項目通過采用地埋式的建設(shè)方式，不但緩解了項目用地的緊張問題，而且改善了污水廠廠址所在地區(qū)的環(huán)境。該項目落地實施后，將提高諸暨市在污水處理服務(wù)水平，改善居民生活，提高政府的投入產(chǎn)出效率，社會效益顯著。

管理效益。該項目采用PPP模式實施，推動了地方政府從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。政府由過去的管設(shè)計、管審批、管建設(shè)、管運行維護到現(xiàn)在的把握統(tǒng)籌、監(jiān)督管理，充分發(fā)揮在規(guī)劃經(jīng)濟社會發(fā)展方向的優(yōu)勢，同時把政府不擅長的建設(shè)技術(shù)、經(jīng)營管理交由有豐富經(jīng)驗的社會資本，有利于簡政放權(quán)，構(gòu)建服務(wù)型政府。