據(jù)了解，在眾多節(jié)能減排的政策工具中，碳排放權(quán)交易市場作為一種制度創(chuàng)新近年來備受關(guān)注。在國際減排承諾和國內(nèi)資源環(huán)境雙重壓力之下，中國于2011年底啟動了“兩省五市”碳排放權(quán)交易試點，分別為：湖北省、廣東省、北京市、上海市、深圳市、天津市和重慶市，并計劃在試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上于2016年啟動全國碳市場。
中國七個試點雖然數(shù)量少，但體量大，在國內(nèi)具有一定代表性，體現(xiàn)了新興經(jīng)濟(jì)體不完全市場的特征和規(guī)律。據(jù)易碳家了解到，由于七個試點橫跨東、中、西部地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異較大，制度設(shè)計體現(xiàn)出一定的區(qū)域特征。湖北注重市場流動性，北京注重履約管理，上海注重履約率，深圳注重市場導(dǎo)向，而廣東重視一級市場，但政策缺乏連續(xù)性，重慶企業(yè)配額自主申報的配發(fā)模式，使配額嚴(yán)重過量，造成了碳市場交易冷淡。這些都為建立全國碳市場提供了豐富的經(jīng)驗和教訓(xùn)。
碳交易試點區(qū)域總體特點
中國碳排放權(quán)交易試點的制度設(shè)計體現(xiàn)了我國不同發(fā)達(dá)程度地區(qū)的不同特點，為全國碳市場提供了值得借鑒的豐富經(jīng)驗，同時也體現(xiàn)出一些需要改進(jìn)的地方。
第一，政策先行、法律滯后。各試點重點圍繞碳市場的關(guān)鍵制度要素和技術(shù)要求，充分發(fā)揮行政力量，在短時間完成了關(guān)鍵制度設(shè)計，啟動了碳交易，并在實踐中不斷補(bǔ)充和完善。
第二，在覆蓋范圍上，只控制二氧化碳排放，同時納入直接排放和間接排放，體現(xiàn)了電力行業(yè)不完全市場的特點。據(jù)易碳家了解到，控排企業(yè)的排放邊界主要是以企業(yè)組織機(jī)構(gòu)代碼為準(zhǔn)，在公司層面而不是設(shè)施層面界定。由于試點區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差別大，覆蓋行業(yè)廣泛多樣，包含重化工業(yè)，同時也包含建筑、交通和服務(wù)業(yè)等非工業(yè)行業(yè)。
第三，在配額總量和結(jié)構(gòu)上，各試點將總量設(shè)定與國家碳強(qiáng)度目標(biāo)相結(jié)合，充分考慮經(jīng)濟(jì)增長和不確定性，進(jìn)行總量設(shè)置。同時，通過柔性的配額結(jié)構(gòu)劃分，以及配額儲存預(yù)借的跨期靈活機(jī)制，以適應(yīng)高經(jīng)濟(jì)增長和不確定性的特征。
第四，在配額分配機(jī)制上，通過免費(fèi)分配與拍賣相結(jié)合、歷史法和標(biāo)桿法相結(jié)合、事前分配與事后調(diào)整相結(jié)合的“三結(jié)合”方法，一方面，在一定程度上克服了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱、控排主體環(huán)境意識不強(qiáng)、參與碳市場積極性較弱的問題;另一方面，為政府留下了較大的管理空間和手段，平衡了經(jīng)濟(jì)適度高增長和節(jié)能減排之間的關(guān)系。
第五，在抵消機(jī)制上，允許采用一定比例的中國核證自愿減排量(CCER)用于抵消碳排放，同時充分考慮了CCER抵消機(jī)制對總量的沖擊，通過抵消比例限制、本地化要求和項目類型規(guī)定，控制CCER的供給。
總體上看，七個試點的制度設(shè)計體現(xiàn)出了發(fā)展中國家和地區(qū)不完全市場條件下碳排放權(quán)交易體系(ETS)的廣泛性、多樣性、差異性和靈活性，從而與歐美等發(fā)達(dá)國家的ETS相比形成自己的特色，但也為今后與發(fā)達(dá)國家ETS的鏈接帶來了困難。
碳交易市場政策建議
全國碳市場的構(gòu)建，需要充分考慮我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、減排目標(biāo)、減排成本，充分借鑒七個試點碳市場建設(shè)的經(jīng)驗。在覆蓋范圍、總量設(shè)置、配額分配、抵消機(jī)制、市場交易和履約機(jī)制等關(guān)鍵制度要素的設(shè)計上，以減排為目標(biāo)，以法律為保障，以價格為手段，平衡經(jīng)濟(jì)適度高增長和節(jié)能減排，平衡不同區(qū)域和行業(yè)的差異，重視市場流動性，充分發(fā)揮價格信號的功能，引導(dǎo)企業(yè)以最小成本實現(xiàn)減排目標(biāo)。
第一，盡快出臺相關(guān)法律，使碳市場有法可依。
第二，完善市場監(jiān)管，注重政策連續(xù)性。中國碳市場應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時，碳排放權(quán)交易制度是一項復(fù)雜的政策體系，據(jù)易碳家了解到，我國碳排放權(quán)交易試點自2011年底開始部署到2013年市場啟動，在缺乏基礎(chǔ)的前提下準(zhǔn)備不夠充分，大部分試點啟動均較為倉促，部分試點在第一年履約期后，頻繁修訂相關(guān)政策和調(diào)整交易制度，缺乏政策連續(xù)性，不利于形成市場預(yù)期。
第三，覆蓋范圍。全國統(tǒng)一碳市場的初級階段應(yīng)該抓大放小，只將電力、鋼鐵、有色、水泥、化工等5個高耗能、高排放的重點行業(yè)強(qiáng)制納入，有助于全國碳市場起步階段順利運(yùn)行。碳排放應(yīng)該同時包括直接排放和間接排放，以體現(xiàn)電力行業(yè)不完全市場的特殊性。
第四，總量設(shè)置和配額結(jié)構(gòu)。首先，總量的設(shè)計要綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長、技術(shù)進(jìn)步和減排目標(biāo)，充分考慮經(jīng)濟(jì)波動和技術(shù)進(jìn)步的不確定性，設(shè)計事后調(diào)整機(jī)制。其次，要充分考慮行業(yè)的減排成本、減排潛力、競爭力、碳泄露等差異，設(shè)計不同的行業(yè)控排系數(shù)。最后，設(shè)計3~5年的交易周期，事前確定配額總量及調(diào)節(jié)措施。
第五，配額分配。首先，碳市場初期配額分配應(yīng)以免費(fèi)分配為主，隨著碳市場發(fā)展逐步提高拍賣比例。政府拍賣應(yīng)允許投資機(jī)構(gòu)者參與競拍，充分調(diào)動投資者的積極性。其次，配額分配應(yīng)以歷史法為主，同時應(yīng)將企業(yè)先期減排績效納入考慮。另外，可在產(chǎn)品分類相對簡單的電力和水泥等行業(yè)率先使用標(biāo)桿法。最后，規(guī)定交易過的配額可以儲存，有利于促進(jìn)碳市場流動性。
第六，抵消機(jī)制。首先，考慮到CCER 對碳市場供求關(guān)系的沖擊，CCER抵消比例不宜過高，應(yīng)控制在5%~10%的范圍內(nèi)。其次，考慮地區(qū)差異，適度擴(kuò)大來自中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的CCER抵消比例。再次，需考慮CCER 項目的時間限制，避免早期CCER 減排量充斥碳市場。最后，考慮環(huán)境友好性和CCER 整體供給情況，限制用于抵消的CCER 的項目類型。
第七，履約管理。提前做好企業(yè)履約的摸底、核查、督促和培訓(xùn)等工作，引導(dǎo)企業(yè)主動進(jìn)行碳資產(chǎn)管理，把交易分散在平時，避免履約前的“井噴”行情而增加履約成本。
第八，提高流動性。適度的流動性是形成合理價格，引導(dǎo)企業(yè)以成本效率減排的關(guān)鍵。為了提高流動性，配額總量必須從緊，市場參與者多元化，交易品種多樣化，包括發(fā)展期貨、期權(quán)等配額衍生品交易，起步價格不宜過高，政策具有連續(xù)性，讓投資者對市場和減排政策有信心，加強(qiáng)控排企業(yè)碳資產(chǎn)管理培訓(xùn)，嚴(yán)懲違約企業(yè)。(作者單位：武漢大學(xué)國際問題學(xué)院。見習(xí)記者李勤根據(jù)《中國碳排放權(quán)交易試點比較研究》報告編輯整理)
