將能源項目審批權(quán)下放到地方政府，則是改革的一個積極信號。改革的基本方向應(yīng)該是逐步取消能源項目的審批制度，通過審核準入制來推動能源產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

“十三五”是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和改革的關(guān)鍵時期，“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃制定的成敗也是決定經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和改革能否順利實現(xiàn)的關(guān)鍵之一，以下提出幾個主要關(guān)注點。政府提出了能源革命和具體要求，以經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為視角，以霧霾治理和應(yīng)對氣候變化為背景，能源革命如何影響“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃?需要有什么樣的革命性思路和相應(yīng)戰(zhàn)略性調(diào)整?

現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展中能源行業(yè)的特征

對比發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展歷程，雖然有能源稀缺程度、環(huán)境空間、技術(shù)水平等的不同，但是目前中國的許多經(jīng)濟發(fā)展問題，如高耗能、高排放、粗放式經(jīng)濟增長等都是經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，符合發(fā)展的規(guī)律性，快速增長的經(jīng)濟常常比較粗放，而速度和效率難以兼顧。

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)使得能源需求增長減緩，能源企業(yè)的發(fā)展重點也發(fā)生改變。過去幾十年，能源行業(yè)為了支持經(jīng)濟增長，滿足能源需求是首要發(fā)展目標，能源行業(yè)的主要矛盾是供給能力不足，因此能源行業(yè)重在規(guī)模擴張。而隨著經(jīng)濟增長放緩，能源供需已經(jīng)由不足轉(zhuǎn)為相對過剩，提高效率逐漸成為能源發(fā)展的首要目標。因此，能源市場化改革和有效競爭日益重要。

環(huán)境保護也是能源改革的重要方面，近期霧霾治理的壓力越來越大。另一方面，中國政府近期提出，決定到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量即碳排放強度比2005年下降40%-45%，2030年碳排放到達峰值。

相對于能源強度而言，碳排放強度也受能源效率影響，但主要受能源結(jié)構(gòu)的影響，因此，是一個能源質(zhì)量即清潔能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例問題。與能源強度一樣，碳排放強度還受宏觀因素的影響，包括經(jīng)濟發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、能源和環(huán)境政策等。從能源強度到碳排放強度的目標約束變化，體現(xiàn)了中國能源戰(zhàn)略規(guī)劃和政策將面臨一個戰(zhàn)略規(guī)劃性轉(zhuǎn)變，即從“十一五”時期以提高能源利用效率為主，轉(zhuǎn)變?yōu)閷夂蜃兓蛩刈鳛榧s束目標。

能源革命要求能源的生產(chǎn)、消費、技術(shù)、體制革命的有機結(jié)合。中國的一次能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，未來的經(jīng)濟發(fā)展與能源戰(zhàn)略規(guī)劃，除了要符合自身經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征外，還將受到溫室氣體減排的約束。盡管中國經(jīng)濟放緩，但由于基數(shù)增大，能源需求與排放將繼續(xù)增長。在應(yīng)對氣候變化問題上，中國的國際壓力將日益增大，能源消費將受到二氧化碳排放約束。因此，中國需要通過能源戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整，選擇一個現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展可以接受的能源結(jié)構(gòu)和能源成本。

能源革命和“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃思路調(diào)整

“十三五”將是能源體制和價格改革的重要推進期，因此能源戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注點之一是能源體制和價格改革與戰(zhàn)略規(guī)劃的一致性。提高能源效率是能源發(fā)展的永恒目標，以往經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，能源戰(zhàn)略以滿足能源需求為主，能源效率難以兼顧。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，滿足能源需求壓力減弱，能源行業(yè)今后發(fā)展將以提高效率為主，而企業(yè)提高效率需要宏觀體制改革的支持，能源改革具有迫切性。

目前能源行業(yè)供需中的種種矛盾以及面臨的嚴峻環(huán)境污染，追根究底都涉及能源體制和價格。能源改革雖有共識，但是順利改革是有條件的，主要是能源改革對社會經(jīng)濟的影響和公眾的接受程度。因此，改革比較好的時機應(yīng)該是在能源供需相對寬松，能源價格低迷而且可以預(yù)期今后一段時間能源價格仍將低迷相對穩(wěn)定的時期。近年來國內(nèi)外能源供需狀況和供應(yīng)格局產(chǎn)生了巨大變化，十分有利于中國能源改革，“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃需要體現(xiàn)和促進能源改革。

盡管已經(jīng)在節(jié)能減排做了巨大努力，“十三五”期間節(jié)能依然是能源發(fā)展最主要的環(huán)節(jié)，戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注點之二是將節(jié)能(能源需求側(cè)管理)作為平衡能源需求的有效組成部分。以往的能源戰(zhàn)略規(guī)劃，一般先確定某個時期的能源需求，而后根據(jù)能源資源生產(chǎn)儲備狀況，確定能源投資和供給。當然，以往能源戰(zhàn)略規(guī)劃也涉及節(jié)能減排，但是，以能源強度和碳強度指標為目標的節(jié)能減排約束相對較弱。

因此，能源革命背景下的“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃，能源需求基本公式應(yīng)該是：能源需求量=節(jié)能量+能源供給量。公式看上去雖然很簡單，但有很強的政策含義。在能源需求量既定和資金量有限時，要保證多少能源供給和多少節(jié)能，取決于投入。也就是說，資金既可以投向能源生產(chǎn)(包括進口)，也可以投向節(jié)能。那么，有多種政策組合可供選擇，如果將更多資金投入節(jié)能，節(jié)能量就提高，但是能源生產(chǎn)投入相應(yīng)減少。

因此，政府可以通過選擇能源供給投入和節(jié)能投入，使?jié)M足能源需求的成本最小化。而政府投入和公共政策如何引導資金流向，對能源投入的選擇至關(guān)重要。

在以往的能源戰(zhàn)略規(guī)劃中，主要是通過能源強度、碳強度等相對指標進行節(jié)能減排約束。“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注點之三是通過能源消費總量和環(huán)境排放總量硬化節(jié)能減排指標。而排放指標中，真正能夠影響能源結(jié)構(gòu)的是二氧化碳排放，因此，除了節(jié)能減排(霧霾整理)相關(guān)目標，還需要將二氧化碳排放總量控制作為滿足能源需求的約束，即對能源需求公式中的能源供給量加上二氧化碳排放約束，設(shè)定合理的二氧化碳排放絕對量指標。

一個特定的二氧化碳約束量會有相對應(yīng)的能源結(jié)構(gòu)。一般說來，二氧化碳排放約束越緊，煤炭在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比例越低，清潔能源(天然氣、核、風和太陽能等)比例越高?？梢灶A(yù)見，隨著二氧化碳排放約束收緊(排放總量縮小)，對應(yīng)的能源結(jié)構(gòu)將發(fā)生相應(yīng)變化，能源成本將有不同程度的提高，對GDP、就業(yè)等宏觀經(jīng)濟變量都將出現(xiàn)不同程度的影響;單位GDP能耗、二氧化硫、二氧化氮和固體廢棄物排放量也將隨之出現(xiàn)不同程度的下降。

因此，需要對不同的能源結(jié)構(gòu)及其對應(yīng)的能源成本進行分析，從經(jīng)濟社會角度考慮是否可以接受該能源結(jié)構(gòu)，以可以接受的能源結(jié)構(gòu)和成本影響作為能源規(guī)劃的基礎(chǔ)，考慮使用什么樣的政策支持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

能源安全也是能源戰(zhàn)略規(guī)劃的一個重要目標，因此“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注點之四是需要全面評估和提前布局能源，應(yīng)對國際能源格局變化，保障能源安全。

中國目前石油進口依存度已經(jīng)超過60%，而且還將繼續(xù)上升;另一方面，能源價格大幅度波動，除了影響整體經(jīng)濟運行，還會影響能源行業(yè)的健康發(fā)展，因此廣義的能源安全不只是石油儲備問題，還包括能源(石油)價格對社會經(jīng)濟的影響問題。

“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃需要提前布局石油替代，降低對其他國家的能源依賴，減少國際油價波動對國內(nèi)的影響。長期而言，電動汽車、儲能技術(shù)和風電、太陽能的有效結(jié)合，可以形成對石油的有效替代。總之，“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)該改變以往單從石油戰(zhàn)略儲備和進口多元化來考慮能源安全，而應(yīng)該將技術(shù)創(chuàng)新、能源多元化、石油替代和清潔能源發(fā)展作為能源安全的組成部分。

“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注點之五是東西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和西部地區(qū)的環(huán)境保護問題。東部要素成本和環(huán)境成本的提高將迫使高耗能產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，東西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和資源流動將成為“十三五”經(jīng)濟發(fā)展的一個重要特征。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和環(huán)境治理中，欠發(fā)達的西部很可能為東部治理污染付出代價，既東部對西部的污染轉(zhuǎn)移。

“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃需要把握轉(zhuǎn)移的速度和規(guī)模，在發(fā)展西部的同時保護西部生態(tài)環(huán)境，需要同時考慮東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的能源消耗和排放，以及西部地區(qū)的增長和對能源基礎(chǔ)設(shè)施的要求，通過吸取國際上區(qū)域保護的相關(guān)經(jīng)驗教訓，設(shè)計有效的政策組合，尤其是在措施選擇與路徑設(shè)計上提出可行的解決方案。“十三五”能源戰(zhàn)略規(guī)劃的落腳點

第一，能源戰(zhàn)略規(guī)劃不能脫離階段性經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和城市化進程。至少2020年之前，城市化進程仍將延續(xù)，經(jīng)濟將保持較快增長，重工化依然是工業(yè)主要特征，污染排放(二氧化碳排放)也將持續(xù)增加。因此，需要正確認識和利用城市化過程作為節(jié)能減排的機會，城市化進程同時也是生活方式選擇的過程，有效的政策引導和低碳城市規(guī)劃可以提供更為低碳的生活方式。

第二，可持續(xù)發(fā)展要求節(jié)能減排，同時也需要改變能源消費方式?，F(xiàn)階段能比較有效地降低對化石能源依賴主要依靠發(fā)展清潔能源，而節(jié)能應(yīng)該是持續(xù)和長期的努力。節(jié)能可以同時應(yīng)對能源和環(huán)境的雙重約束，“十三五”規(guī)劃應(yīng)當更加重視和支持節(jié)能減排措施。

第三，環(huán)境(霧霾)治理和低碳發(fā)展不可能回避成本問題。微觀是增加消費者的能源成本，宏觀是對GDP增長的負面影響。“十三五”規(guī)劃也需要加強國際合作，在合作的基礎(chǔ)上減輕由于清潔能源發(fā)展導致的成本負擔。要使全球減排有意義，發(fā)展中國家和發(fā)達國家都必須參與，發(fā)展中國家盡量控制增量，而發(fā)達國家減少排放總量，這就是中國的減排目標與發(fā)達國家碳排放的承諾目標的一致性和區(qū)別。這也反映了共同減排、不同責任的基本原則。溫室氣體是一個超越國界的問題，解決問題必須考慮不同國家的實際情況，除非各國共同合作致力于該問題的研究與解決，在一個合理公平、合乎實際的國際氣候框架下統(tǒng)籌減排，兼顧發(fā)展中國家的能源成本，才能有望使全球氣候變暖得到有效解決。

滿足能源需求依然是主要目標

正確把握能源需求是一個有效能源戰(zhàn)略規(guī)劃的起點。能源需求預(yù)測和規(guī)劃應(yīng)當符合中國階段性經(jīng)濟增長的規(guī)律，能源投資戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)避免短期化，滿足能源需求依然是戰(zhàn)略規(guī)劃的主要目標，需要避免能源短缺對經(jīng)濟的影響，以及減小匆忙應(yīng)對能源短缺對經(jīng)濟、環(huán)境和能源結(jié)構(gòu)的影響。需要對中國能源安全作更為廣義的界定，中國能源安全必須兼顧石油戰(zhàn)略儲備、低碳的能源供應(yīng)多元化和能源市場發(fā)展。而且，在新的能源和環(huán)境形勢下，行業(yè)能源戰(zhàn)略規(guī)劃拘泥于本行業(yè)角度明顯不足。

近來，國家能源當局逐步將能源項目審批權(quán)下放到地方政府，對提高能源體制改革和企業(yè)投資積極性，具有積極意義。下放行政審批權(quán)是轉(zhuǎn)變政府職能，改變一直以來的政府過度干預(yù)能源市場，把能源市場調(diào)節(jié)功能逐漸還給市場。總的來說，政府重規(guī)劃、輕審批的改革思路是能源革命的重要方面。而將能源項目審批權(quán)下放到地方政府，則是改革的一個積極信號。改革的基本方向應(yīng)該是逐步取消能源項目的審批制度，通過審核準入制來推動能源產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。中央政府需要做好能源戰(zhàn)略規(guī)劃，參與制定和協(xié)調(diào)地方能源戰(zhàn)略規(guī)劃，將有益于我國能源消費的總量控制、能源消費結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及能源整體布局。